III SA/Kr 853/21

III SA/Kr 853/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 472/22 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Art. 3, art. 57a, art. 134, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
Art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
Art. 1, art. 2, art. 12
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Pcim z dnia 27 września 2018 r. nr XLVIII/285/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Pcim miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rady Gminy Pcim podjęła w dniu 27 września 2018 r. uchwałę nr XLVIII/285/2018 w sprawie: zasad usytuowania na terenie Gminy Pcim miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 3 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.).
Rada Gminy uchwaliła, co następuje:
"§ 1. Ustala się zasady usytuowania na terenie Gminy Pcim miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stanowiąc, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od:
Szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych,
Budynków kultu religijnego,
Placówki opieki zdrowotnej.
§ 2. Odległość, o której mowa w § 1 mierzona jest najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych, zgodnie z zasadami prawa ruchu drogowym, głównego wejścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów wymienionych w §1.
§ 3. Traci moc uchwała Nr IIl/17/02 Rady Gminy Pcim z dnia 21 grudnia 2002 r. w sprawie zasad usytuowania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Pcim.
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Pcim.
§ 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego".
Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skarga została wniesiona w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66; dalej powoływanej jako "p.prok.").
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Pcim, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t., w sposób:
- arbitralny, bez uprzedniego szczegółowego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. – czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Pcim działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.
Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu muszą uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.w.t.), a więc powinny być oparte na trafnej i zobiektywizowanej (np. statystycznej) diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.
Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Pcim na rok 2018, ani też nie wskazał powodów, dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Rada Gminy Pcim nie wskazała także, jakimi przesłankami się kierowała uznając, że przyjęta odległość jest wystarczająca dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy.
Skarżący podniósł, że tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem, dlaczego proponowane tą uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są odpowiednie i czy wpłyną one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.
Nadto zdaniem skarżącego uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, 131 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono posiadać treść, która m.in. powinna zawierać: przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.
Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Nadto skarżący podniósł, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.
Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie Pcim na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą nr XL/235/2017 Rady Gminy Pcim z dnia 27 grudnia 2017 r. uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu, czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1,2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Skarżący podniósł, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XLVIII/2018 sesji Rady Gminy Pcim z dnia 27 września 2018 r.). Opisane dowolne i bez wyczerpującego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pcim wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w jego ocenie skarga Prokuratora Okręgowego nie zasługuje w żadnym razie na uwzględnienie, a zarzuty w niej podnoszone bez wątpienia nie powinny stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.
Organ podniósł, że zarzuty Prokuratora głównie oparte są o rzekome naruszenie art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t., o którym to naruszeniu nie może być mowy w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Rada Gminy Pcim bowiem wypełniła wszelkie dyspozycje wskazane w tych przepisach, tj. ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Pcim po zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych, gdyż kwestie, które należało zaopiniować, były podnoszone na zebraniach sołeckich, a także w zgodzie z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Nikt z obecnych na zgromadzeniu wiejskim osób nie wniósł sprzeciwu co do zaproponowanych zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż zasady te były przyjęte tak jak w latach poprzednich i nie były w żaden sposób kwestionowane przez organy nadzoru, a poprzednia uchwała obowiązywała aż do momentu jej uchylenia przez aktualnie zaskarżoną przez Prokuratora uchwałę. W ocenie Gminy Pcim, skoro nie doszło do zmiany zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy wskazywanych w uchwale, to nie istniał także obowiązek prawny (niewskazany bezpośrednio w żadnym przepisie prawa), z którego wynikałaby obligatoryjność wskazania powodów, dla których organ przyjął takie a nie inne zasady. Organ podkreślił, iż uchwała jest całkowicie zgodna i uwzględnia w swoim brzmieniu postanowienia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Wobec powyższego, w ocenie Gminy Pcim w żadnym razie nie można mówić o tym, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 12 ust. 3, 5 i 7 u.w.w.t., a wręcz przeciwnie - w całości wypełnia dyspozycję tychże przepisów.
Kolejnym argumentem Prokuratora, z którym zdaniem organu nie sposób się zgodzić jest stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała de facto nie posiadała uzasadnienia, gdyż uzasadnienie, jakie uchwała posiadała, jest zdaniem Prokuratora niewystarczające, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.
W ocenie Gminy Pcim zarzut ten jest zbyt daleko idący, gdyż ażeby stwierdzić nieważność danego aktu prawa miejscowego musi zaistnieć istotne naruszenie prawa, natomiast za istotne naruszenie prawa nie można uznać subiektywnej negatywnej oceny uzasadnienia do uchwały dokonanej przez Prokuratora. Podkreślenia wymaga fakt, iż uchwała zawiera uzasadnienie. Ponadto uchwała ta przeszła proces kontroli sprawowany przez Wojewodę, który nie zarzucił uchwale żadnych merytorycznych błędów. Zatem skoro w doktrynie istnieje w ogóle wątpliwość dotycząca obowiązku dołączania uzasadnień do projektów aktów prawa miejscowego, to nie można uznać, iż dołączenie uzasadnienia (które w ocenie Rady Gminy Pcim i organów nadzorujących jest wystarczające) może stanowić o nieważności całej uchwały. Nie można także stwierdzić, iż brak właściwego (zdaniem Prokuratora) uzasadnienia uchwały uniemożliwiło realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii. W gminach wiejskich bowiem w przeważającej mierze decyzje dotyczące jednostek pomocniczych podejmuje się na zebraniach wiejskich, na które wstęp mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, a bieżące problemy są dyskutowane na forum takiego zebrania, co jest formą zdecydowanie bardziej przystępną i bezpośrednią dla mieszkańców. Zatem opinie konieczne do podjęcia uchwał są także wydawane na zebraniu wiejskim, po ustnym przeanalizowaniu motywów danej uchwały. W warunkach gminy wiejskiej pisemne uzasadnienie do uchwały nie stanowi podstawy dla wydania opinii przez jednostkę pomocniczą gminy i absolutnie nie można stwierdzić, iż aktualny kształt uzasadnienia zaskarżonej uchwały "uczynił to opiniowanie fikcyjnym". Co więcej, podkreślić należy, iż jak jest to przyjęte zazwyczaj w gminach wiejskich, w centrum danej wsi zazwyczaj znajdował się kościół, szkoła czy też aktualnie przedszkole. Taki stan utrzymuje się do dziś, dlatego też zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie ulegają zmianom od wielu lat i są niejako uwarunkowane położeniem szkół, przedszkoli i kościołów, które nie zmieniają swoich lokalizacji.
Wobec powyższego szczegółowe uzasadnianie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w uchwale, która stanowi kontynuację obowiązujących zasad, nie było w ocenie Gminy Pcim celowe.
W ocenie Gminy także niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 i 2 u.w.w.t. Gmina Pcim prowadzi bowiem szeroko zakrojoną organizację zajęć pozalekcyjnych, wspiera placówki oświatowe do prowadzenia kampanii przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii, prowadzone są kontrole punktów sprzedaży i szkolenia, a także praca z osobami uzależnionymi od alkoholu poprzez punkt konsultacyjny, pomoc rodzinom w sferze psychologicznej. Ograniczenie dostępności alkoholu realizowane jest poprzez kontrole punktów sprzedaży pod względem zakazu spożywania i zakupu alkoholu przez nieletnich, a także poprzez kampanie przeciwdziałania alkoholizmowi i uzależnieniom w placówkach oświatowych. W związku z powyższymi wyjaśnieniami należy wskazać, iż skarga Prokuratora jest bezzasadna, a rzekome istotne naruszenia przepisów ustawowych nie miały miejsca.
Z ostrożności procesowej Gmina Pcim wskazuje, iż gdyby Sąd uznał, iż treść uchwały nie jest w pełni zgodna z przepisami prawa, to naruszenia te nie są na tyle istotne, ażeby orzec nieważność uchwały. W ocenie Gminy Pcim, gdyby tutejszy Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości, reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia byłaby w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi niż stwierdzenie nieważności aktu w całości sposobami. Należy bowiem stwierdzić, iż nawet jeżeli uchwała rady gminy jest częściowo niezgodna z prawem (czemu na tym etapie Gmina Pcim w całości zaprzecza), to Sąd uchylając ją, powinien unikać nadmiernych komplikacji, jakie mogą z tego wyniknąć. Sąd powinien też wziąć pod uwagę czas, jaki minął od powzięcia uchwały, trzeba bowiem pamiętać, iż Prokurator złożył skargę na uchwałę w 2021 r., a uchwała obowiązuje od 2018 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).
Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.
Stosownie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).
Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przez Radę Gminy Pcim obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta przez Radę Gminy Pcim odległość 50 m od obiektów chronionych oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Stoi natomiast w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 805/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").
W ocenie Sądu również sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych określony w § 2 przedmiotowej uchwały, wyznaczony najkrótszą drogą dojścia mierzoną wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych, zgodnie z zasadami prawa o ruchu drogowym, głównego wejścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów wymienionych w § 1 jest mało precyzyjny, przez co brak jest podstaw do uznania, że zapewnia realizację opisanych wyżej założeń ustawy. Sposób ten pozwala bowiem na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. W praktyce może zatem dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym.
W ocenie Sądu, istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi także jej uzasadnienie, a raczej jego brak. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Brak uzasadnienia powoduje, że nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Pcim ustalając nie mniejszą niż 50 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych.
Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).
Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.
Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, że brak jest uzasadnienia uchwały spełniającego powyżej wskazane kryteria pozwalające na poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości 50 m od chronionych obiektów, nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Wobec powyższego należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.