III SA/Kr 832/22

III SA/Kr 832/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
II GSK 315/23 - Wyrok NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
Art. 12  ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie Manueli Chmielewskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLVI/623/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Skawinie, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994; powoływanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 487; dalej powoływanej jako "u.w.t.p.a.") podjęła 29 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVI/623/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:
1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; powoływanego dalej jako "rozporządzenie"), polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, bowiem brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a., m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miasta i Gminy Skawina działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.. Ustawa ta uznaje życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i dlatego, w myśl ww. przepisów, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania te powinny natomiast być realizowane przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, m.in. przez ograniczenie dostępności alkoholu. Nadto, maksymalna liczba zezwoleń musi uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a.), a więc powinna być oparta na trafnej i zobiektywizowanej, np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano tylko, że powodem nowelizacji dotychczasowej uchwały z 2001 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Nadto w uchwale wskazano dotychczas obowiązujący limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ilość faktycznie funkcjonujących punktów sprzedaży. W uzasadnieniu przywołano też ogólne twierdzenia o konieczności ograniczania punktów sprzedaży alkoholu albowiem "dostępność alkoholu ma wpływ na wielkości (jego) konsumpcji". Natomiast rzetelne zestawienie podanych w uzasadnieniu danych wskazuje, że liczba punktów sprzedaży alkoholu będzie mogła wzrosnąć ze 150 do 220 oraz z 50 do 60 w przypadku możliwości jego spożywania w miejscu zakupu, zaś ilość faktycznie wydanych dotychczas zezwoleń na sprzedaż alkoholu będzie mogła wzrosnąć z 255 do 330 oraz z 59 do 100 w przypadku alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży. Skarżący podniósł, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Skawina na rok 2018 ani też nie wskazał powodów dla których przyjął taką a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.
Tak sformułowane uzasadnienie zdaniem skarżącego, pomimo że jest dość obszerne, nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.
Zdaniem skarżącego uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, albowiem powinno ono zawierać m.in. przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.
Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (wyrok NSA: z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Nadto tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym. Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Skawina na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Skawina z 20 grudnia 2017 r., nr XXXVII/519/17 uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
Skarżący podkreślił, że "uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności" (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10). "Jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwienia danych spraw musi wynikać z uzasadnienia" (wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19; podobnie - Komentarz do art. 12 u.w.t.p.a. aut. Iwona Niżnik-Dobosz z trafnym zastrzeżeniem, że w przypadku działalności prawotwórczej organ ten dysponuje - władzą dyskrecjonalną, a nie uznaniem administracyjnym). Opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Skawina wniósł o oddalenie skargi w całości.
Organ podał, że projekt zaskarżonej uchwały był projektem Komisji Spraw Obywatelskich, która kierowała się motywami wynikającymi ze specyfiki potrzeb Gminy Skawina, jakimi są negatywne zjawiska i skutki obecności alkoholu w życiu codziennym mieszkańców Gminy Skawina. Powyższe potwierdziła analiza porównawcza między innymi danych zawartych w diagnozie lokalnych problemów alkoholowych ujętej w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018 przyjętych uchwałą Nr XXXVII/519/17 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 20 grudnia 2017 r. Podstawa analizy były dane liczbowe przekazane przez Straż Miejską w Skawinie i Komisariat Policji w Skawinie, dotyczące zdarzeń mających związek z alkoholem w latach 2014-2016 oraz dane liczbowe dotyczące negatywnych skutków spożywania i nadużywania alkoholu wpływające na zdrowie i życie rodzinne mieszkańców Gminy Skawina. Nadto wpływ na ustalenie maksymalnej liczny zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych miały dane z Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, z których wynika, że liczba mieszkańców Gminy Skawina leczonych na terenie województwa małopolskiego z powodu zaburzeń psychiatrycznych i zaburzeń zachowania spowodowanych użyciem alkoholu w roku 2016 wynosiła 190 osób. Wzięto również pod uwagę dane w zakresie wszczętych procedur "Niebieskich Kart" w Gminie Skawina w latach 2015 i 2016. Organ przedstawił w powyższym zakresie dane liczbowe. Organ podniósł, że powyższe problemy spowodowały konieczność organizowania spotkań na temat stanu bezpieczeństwa w Gminie Skawina i wskazał podmioty zaangażowane.
Organ wskazał, że ustalając liczbę zezwoleń na sprzedaż alkoholu na terenie Gminy wzięto pod uwagę ogólną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w latach 2015-2017, a z danych wynika, że liczba punktów sprzedaży rocznie ulegała zmniejszeniu, podobnie jak liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ przedstawił wyliczenia z których wynika, że przeliczenie liczby mieszkańców na liczbę punktów sprzedaży alkoholu wykazuje tendencję wzrostową.
Organ podniósł, że projekt uchwały przekazano do sołtysów i przewodniczących osiedli celem wyrażenia opinii. Pięć sołectw i dwa osiedla wyraziło opinię pozytywną, a kolejne dwa poinformowały o niewyrażeniu opinii, co jest równoznaczne z opinią pozytywną.
Zdaniem organu uzasadnienie uchwały nie jest jej obligatoryjnym elementem, a nadto sporządzone uzasadnienie projektu uchwały odpowiada wymaganiom rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, ponieważ w ocenie Sądu brak rzetelnego, adekwatnego do uchwalonych przepisów uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego - przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami - stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119) który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.
W orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących rozstrzyganej kwestii (np. wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 808/21) wskazuje się, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Zadaniem rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.
Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94, publ. OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; publ. Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Należy zatem podkreślić, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06; l).
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97), należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
Projekt zaskarżonej uchwały zawiera uzasadnienie, jednakże nie odnosi się ono do kwestii, której zostały zasygnalizowane wyżej. Wskazano w nim bezpośrednią przyczynę podjęcia uchwały, którą stanowiła nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która weszła w życie z dniem 9 marca 2018 r. Następnie opisano stan dotychczasowy i przedstawiono propozycje w zakresie zapisów nowej uchwały. Należy zaznaczyć, że liczba maksymalna zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uległa zwiększeniu. W uzasadnieniu powołano również regulacje prawne oraz przedstawiono przebieg czynności podjętych przed podjęciem uchwały. W uzasadnieniu nie znalazły się żadne konkretne odniesienia do sytuacji w Mieście i Gminie Skawina.
W przesłanej dokumentacji nie ma także dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Skawinie, jednakże w piśmie Komisji nie wskazano żadnych motywów, którymi Komisja się kierowała.
W protokole nr 10/207 z debaty Komisji Spraw Obywatelskich z dnia 12 września 2017 r. znalazł się zapis, że "największym problemem jest młodzież często pod wpływem alkoholu wałęsająca się w porze nocnej po terenie osiedli". W tej sytuacji niezrozumiałe staje się zwiększenie liczby maksymalnej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę organ zdaje się zaprzeczać zwiększeniu maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, jednakże z uzasadnienia projektu uchwały nie sposób wyciągnąć odmiennych wniosków. Istotnie w odniesieniu do stanu dotychczasowego jest mowa o "poziomie 150 punktów", a w odniesieniu do stanu przyszłego o liczbie zezwoleń, jednakże w uzasadnieniu powinno znaleźć się dokładne wyjaśnienie, jak przekłada się liczba punktów na liczbę zezwoleń, tym bardziej, że w dalszej części uzasadnienia jest mowa o obowiązywaniu na dzień 30 kwietnia 2018 roku 91 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, 81 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 83 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, a uchwała ustala limit po 110 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zawierających: do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), powyżej 18 % zawartości alkoholu.
W odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na dzień 30 kwietnia 2018 roku obowiązywało 28 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, 16 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 15 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, a uchwała ustala limit po 30 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zawierających: powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), powyżej 18 % zawartości alkoholu. W odniesieniu do zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo uchwała ustala limit 40 zezwoleń. Tu również wskazano limit punktów na poziomie 50 nie wyjaśniając, jak przekłada się ilość punktów na ilość zezwoleń.
Projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Osiedle "Ogrody", Osiedle Nr 1 – "Przemysłowe", Sołectwo Jaśkowice, Sołectwo Kopanka, Sołectwo Krzęcin, Sołectwo Wielkie Drogi, Sołectwo Zelczyny, jednakże przesłane opinie rad osiedli czy rad sołeckich ograniczają się jedynie do wyrażenia zgody na planowana uchwałę. Zarząd Osiedla nr 3 "Kościuszki" nie wyraził jednoznacznej opinii, stwierdzając, że "jak do tej pory wydawanie zezwoleń (koncesji) na sprzedaż napojów alkoholowych nigdy nie było konsultowane ze społeczeństwem za pośrednictwem Rady Osiedla, a zatem nie można oczekiwać od Rady Osiedla opinii na temat proponowanych zmian, a szczególnie w zakresie dotyczącym ograniczania sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina, tym bardziej że opinię mieszkańców Osiedla "Kościuszki" i nie tylko, w powyższym zakresie można było pozyskać podczas dyskusji w trakcie zebrania, które odbyło się w dniu 15.02.2018 r.".
Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Skawinie (nr XLVI/18 z 29 sierpnia 2018 r.) wynika jedynie, że nie wpłynęły do projektu uchwały żadne poprawki, projekt uchwały został odczytany i poddany pod głosowanie, które było jednomyślne (s. 16 protokołu). W praktyce nie został więc ujawniony jakikolwiek cel projektowanych zapisów.
Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Należało więc stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.
Na podjęte rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu uchwała nr XLVI/649/22 z dnia 6 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia jednolitej treści uzasadnienia uchwały nr XLVI/623/18 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Skawina, gdyż została ona podjęta nie tylko po podjęciu zaskarżonej uchwały, ale również po wniesieniu skargi. Nadto jej treść nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dotyczącym procesu podejmowania zaskarżonej uchwały, w szczególności w protokole sesji Rady Miejskiej w Skawinie nr XLVI/18 z 29 sierpnia 2018 r. Nie sposób zatem przyjąć, że przedstawia ona motywy, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.