III SA/Kr 828/22

III SA/Kr 828/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Nowa Huta Tomasza Moskwy sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2022 r. nr WP-VII.8640.101.2022 w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P. G. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. Prezydent Miasta K. na podstawie m.in. art. 2 ust.1 pkt 2 lit. l oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 i ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 ze zm.) "orzekł o pozbawieniu" skarżącego P. G. od 14 grudnia 2021 r. statusu bezrobotnego i nadał, na podstawie art. 33 ust. 4ca ww. ustawy, decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że statusu bezrobotnego nie może posiadać osoba, która podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.
Od powyższej decyzji P. G. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący podniósł m.in., że w grudniu 2021 roku Muzeum, a zatem podmiot, w którym odbywał staż, zaproponował mu wykonanie dodatkowego, jednodniowego zlecenia. Przyznał, że wykonał umowę zlecenia, jednak nie wiedział, że może to w jakikolwiek sposób wpłynąć na posiadany status osoby bezrobotnej.
Organ II instancji odmówił wstrzymania wykonalności decyzji z 1 lutego 2022 roku (postanowienie z 24 marca 2022 roku, znak: WP-VI 1.8640.101.2022),
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 marca 2022 roku, znak: WP- VII.8640.101.2022, utrzymał w mocy ww. decyzję.
Organ wskazał m.in. że skarżący w dniu 23 czerwca 2021 roku za pośrednictwem platformy praca.gov.pl złożył Wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotny. Na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia 23 czerwca 2021 roku bez prawa do zasiłku. Ze skierowania Urzędu Pracy, od dnia 19 lipca 2021 roku skarżący rozpoczął odbywanie stażu w Muzeum [...], na stanowisku referenta ds. wydarzeń. Na okres odbywania stażu przyznano P. G. stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku na zasadach określonych w ustawie. W dniu 27 stycznia 2022 roku skarżący złożył wniosek o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych od 14 grudnia 2021 roku. Tego samego dnia Grodzki Urząd Pracy wygenerował raport ZUS-U2, potwierdzający zgłoszenie P. G. do ubezpieczenia jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych na które została skierowana przez inny niż powiatowy urząd pracy podmiot kierujący (NIP: [...] Towarzystwo "P.") w okresie od 14 grudnia 2021 roku do 14 grudnia 2021 roku. W związku z tą informacją Grodzki Urząd Pracy pismem z 31 stycznia 2022 roku, przesłał pismo do Muzeum [...] (aneks do umowy stażowej [...] uwzględniający skrócenie skarżącemu stażu.
Następnie organ wskazał, że podstawą pozbawienia P. G. statusu bezrobotnego jest art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym "Starosta (...) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. I ustawy; "ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...) jeżeli; (...) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Zdaniem organu odwoławczego z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji gdy w trakcie posiadania statusu osoby bezrobotnej, osoba ta została zgłoszona do ubezpieczenia społecznego przez innego płatnika niż powiatowy urząd pracy, to wówczas właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania orzeczenia o pozbawieniu takiej osoby statusu bezrobotnego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji związanej, a zatem nie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Działając na podstawie powyższych przepisów oraz w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie P. G. (elektroniczny raport ZUS-U2), organ uznał, że od 14 grudnia 2021 roku skarżący nie spełniał przesłanek do bycia osobą bezrobotną, gdyż podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w okresie odbywania stażu. Wg organu przesłanki uzyskania i utrzymania statusu osoby bezrobotnej są ściśle określone i rola organu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy zachodzą w sprawie wyliczone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, okoliczności faktyczne. "Termin utraty statusu bezrobotnego jest odesłany do momentu niespełniania przesłanek" (wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2016 roku, sygn. akt II SA/Rz 502/16) - w przypadku P. G. jest to 14 grudnia 2021 roku, ponieważ tego dnia skarżący podlegał na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Organ wskazał, że skarżący nie kwestionuje tej daty, jak również udziału w stażu i podleganiu w tym okresie ubezpieczeniu przez inny podmiot niż Powiatowy Urząd Pracy. Pomimo że umowa trwała jeden dzień, a dochód który otrzymał był bardzo znikomy, wg organu kwestia ta pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji organu I instancji, który zobowiązany był do wydania decyzji o pozbawieniu P. G. statusu bezrobotnego.
W skardze do WSA w Krakowie od powyższej decyzji Wojewody pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 7, 77, 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy (zarówno przez organ I, jak i II instancji), w szczególności pod kątem świadomości skarżącego co do skutków podjęcia jednodniowej umowy zlecenia dla utrzymania statusu osoby bezrobotnej, jak też pod kątem wypełnienia przez organ I instancji obowiązków informacyjnych względem skarżącego;
- art. 8 oraz 9 kpa - poprzez ich faktyczne niezastosowanie przez organ I instancji i pominięcie ich przez organ II instancji polegające na braku poinformowania skarżącego co do zasad obowiązujących osoby bezrobotne, skutków statusu osoby bezrobotnej oraz skutków podjęcia jakiejkolwiek formy zatrudnienia w okresie, w którym dana osoba ma status osoby bezrobotnej;
- art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia - poprzez jego błędne zastosowanie, a przez to stwierdzenie utraty statusu bezrobotnego w sytuacji, gdy skarżący nie został pouczony o skutkach podjęcia jakiejkolwiek formy zatrudnienia w okresie w którym miał status osoby bezrobotnej.
Mając na uwadze wskazane zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Powołując orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że organ kierując skarżącego na staż winien udzielić mu nowego pouczenia o prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jego sytuację prawną, podczas gdy przedłożony skarżącemu dokument "Informacja dla bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu" w żadnej mierze nie zawiera pouczenia w opisanym zakresie.
Pełnomocnik wskazał, że skarżący - zgodnie z treścią skierowania - podjął staż w Muzeum [...], począwszy od 19 lipca 2021 r. To kierownictwo tego podmiotu - współpracujące z Towarzystwem "P." - zaproponowało skarżącemu czy nie zechciałby podjąć się odpłatnej pomocy w przygotowaniu jednej z ekspozycji w dniu 14 grudnia 2021 r. Ponieważ nie wchodziło to w zakres umowy stażowej - zaproponowano mu zawarcie odrębnej - jednodniowej - umowy cywilnoprawnej. Podkreślił, iż to sam podmiot do którego skierowano skarżącego na staż - zaoferował mu ww. dodatkową umowę, na co skarżący, działając w dobrej wierze i nie będąc świadomy możliwych konsekwencji takiej decyzji - zgodził się. Następnie, skarżący kontynuował staż "na zwykłych zasadach" aż do jego końca , tj. 27 stycznia 2022 r., kiedy to udał się do Urzędu Pracy celem rozliczenia się. Wówczas dopiero poinformowano go (ustnie), iż podjęcie się jednodniowej dodatkowej pracy spowodować miało utratę statusu bezrobotnego za cały okres po tej dacie. Przedstawiciele Urzędu Pracy przedłożyli wówczas skarżącemu liczne dokumenty do podpisu które miały, jak zrozumiał - "wyprostować sytuację". Wśród nich znajdował się zapewne przywoływany przez organy wniosek o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych ze skutkiem na dzień 14 grudnia 2021 r. Oświadczenie to uznać należy za złożone pod wpływem błędu wywołanego przez pracownika GUP, który wskazywał, że podpisanie danego oświadczenie doprowadzi do rozwiązania problemu z jednodniowym zleceniem, dlatego pismem z dnia 24 kwietnia 2022 r. skarżący uchylił się od skutków prawnych tego oświadczenia (art. 84 § 1 kc). Skarżący nie przypuszczał, że owo rozwiązanie będzie dla niego niekorzystne, tym bardziej, że nikt wcześniej go w tym zakresie nie pouczył, tak jak i nikt nie pouczył go w zakresie braku korzystności przyjmowania przez niego zlecenia (w jego mniemaniu w ramach instytucji, w której realizował staż). W efekcie, zaskarżone decyzje nie mogą być uznane za prawidłowe - wskazane bowiem okoliczności, w szczególności brak świadomości konsekwencji krótkotrwałego nawet zatrudnienia czy w ogóle zasad wykonywania stażu, jak też złożenie wniosku o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych poczynione pod wpływem błędu - w ogóle nie zostały przez oba organy przeanalizowane.
Ponadto pełnomocnik zarzucił brak spełnienia podstawowych elementów uzasadnienia decyzji wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, które – zdaniem Sądu - mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 ze zm.) w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji, dalej w skrócie "ustawa".
Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego tego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy, bezrobotnym jest (m.in.) osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej. Jak z powołanej w skrócie ustawowej definicji wynika, jedną z podstawowych przesłanek posiadania (nabycia lub zachowania) statusu osoby bezrobotnej jest niepozostawanie w zatrudnieniu oraz niewykonywanie innej pracy zarobkowej, jak również zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników". Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy, zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy pojęcie "innej pracy zarobkowej" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym m.in. umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło.
Sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z przesłanek pozytywnych, a więc wskazujących na warunki, które muszą być spełnione, aby można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego oraz zespołu przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie, czy zachowanie statusu osoby bezrobotnej. Definicja bezrobotnego zawarta w powołanym wyżej przepisie ma szczególne znaczenie dla regulacji prawnej instytucji statusu osoby bezrobotnej. Z tego powodu jej nadmiernie restrykcyjna wykładnia mogłaby w sposób niepożądany eliminować z kręgu beneficjentów świadczeń przewidzianych dla bezrobotnych te osoby, które będąc przymusowo bez pracy, powinny je uzyskiwać.
Sąd rozpoznający nin. skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne.
Mając na uwadze powyższe przepisy i cele ustawy wskazać należy, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma wyjaśnienie, czy wykonanie zawartej w dniu 14 grudnia 2021 roku umowy winno skutkować pozbawieniem skarżącego statusu bezrobotnego od tej daty (w konsekwencji - pozbawieniem prawa do stypendium).
Ponieważ przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają szczególnych regulacji dotyczących dowodzenia faktu podjęcia zatrudnienia, czy też "innej pracy zarobkowej", ustalenie tej okoliczności powinno nastąpić na podstawie wszelkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, uregulowanym w przepisach kpa. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa organ ten zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje natomiast w ścisłym związku z zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 kpa. Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego stanowi przecież warunek prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego w danej sprawie.
W ocenie Sądu zasada ta została naruszona w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie bowiem, że skarżący w dniu 14 grudnia 2021 r. podjął się wykonywania "innej pracy zarobkowej" (traktowanej na równi z podjęciem zatrudnienia) nastąpiło tylko i wyłącznie na podstawie zaświadczenia ZUS-U2. Gdyby nie odwołanie nie byłoby w ogóle wiadomo, jakie okoliczności, zdaniem organu, przemawiają za przyjęciem że skarżący podjął w tym dniu "inną pracę zarobkową". W decyzji I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 kpa organ nie wskazał żadnych faktów, które uznał za udowodnione, a następnie nie wskazał dlaczego zastosował powołane przepisy prawne skutkujące pozbawieniem skarżącego statusu bezrobotnego.
Jak słusznie wskazano w skardze, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ich brak, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ I naruszył zatem niewątpliwie przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 9 oraz art.107 § 3 kpa.
Organ odwoławczy z kolei po streszczeniu przebiegu postępowania na podstawie akt i złożonego odwołania oraz po przytoczeniu treści przepisów prawnych – wbrew obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy – nie odniósł się do zarzutów odwołania (podobnie jak i później do zarzutów skargi), czym naruszył także ww. przepisy procesowe. Przede wszystkim organ II instancji nie wyjaśnił treści zawartej przez skarżącego umowy, nie ustalił, czy ze względu na jej charakter wymagała ona zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia, a przede wszystkim - zakresu otrzymanego przez skarżącego pouczenia. Nie wyjaśnił też i nie ocenił postępowania pracodawcy (jego obowiązków wynikających z umowy ze starostą oraz z przepisów prawnych) do którego odesłał skarżącego celem odbycia stażu. Organ nie ustosunkował się zatem do podstawowego zarzutu odwołania. W konsekwencji powyższych braków organ nie ocenił, czy zawarcie ww. umowy – w ustalonych konkretnych okolicznościach nin. sprawy – winno skutkować pozbawieniem skarżącego statusu bezrobotnego.
Bezsporne jest, że skarżący został zarejestrowany jako bezrobotny i został pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego (k. 4/2 a.a – "Utrata statusu bezrobotnego następuje w przypadku: - podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej albo rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej"; k.20 a.a – "Osoba zarejestrowana traci statusu bezrobotnego gdy:...podjęła zatrudnienie, lub inną pracę zarobkową bez względu na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia i okres trwania umowy", k. 22 a.a – "Za nienależnie świadczenie pieniężne uważa się:...stypendium. Okoliczności powodujące brak lub ustanie prawa do pobierania świadczeń... - podjęcie zatrudnienia lub inną pracę zarobkową bez względu na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia i okres trwania umowy, ...podleganie na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, w wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników", k. 25/2 a.a)
Bezsporne też jest, że w dniu 5 lipca 2021 r. skierowano skarżącego do odbycia stażu w Muzeum [...].
Wg skarżącego odbył on cały staż i uzyskał z tego tytułu zaświadczenie.
Zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy nadzór nad odbywaniem stażu przez bezrobotnego sprawuje starosta. Pracodawca po zakończeniu realizacji programu, o którym mowa w ust. 4, wydaje opinię zawierającą informację o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w trakcie stażu. Starosta wydaje bezrobotnemu zaświadczenie o odbyciu stażu.
Z akt administracyjnych nie wynika, aby podczas odbywania stażu – w ramach nadzoru nad odbywaniem stażu - zgłaszano jakieś zastrzeżenia, czy uwagi do odbywanego stażu. W ramach ww. nadzoru nie zwrócono się też do muzeum o wyjaśnienie wskazanych przez skarżącego okoliczności zawarcia umowy i nie ustalono jej treści. Brak w aktach sprawy notatki ze spotkania st. Inspektora powiatowego J. G. ze skarżącym w wyznaczonym terminie jego stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 19 stycznia 2022 roku (k. 34 a.a.), ale jest wygenerowany w dniu 17 stycznia 2022 r. raport ZUZ-U2 (k. 37). Nie wiadomo w jakich okolicznościach organ dowiedział się, że skarżący podczas stażu zgodził się na podpisanie dodatkowej umowy zlecenia, co może mieć znaczenie dla ustalenia i oceny skuteczności udzielonych skarżącemu pouczeń oraz podnoszonej w skardze "świadomości skarżącego co do skutków podjęcia jednodniowej umowy zlecenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jedynie, że " W dniu 27 stycznia 2022 roku skarżący złożył wniosek o wykreślenie z ewidencji osób bezrobotnych od 14 grudnia 2021 roku. Tego samego dnia Grodzki Urząd Pracy wygenerował raport ZUS-U2, potwierdzający zgłoszenie P. G. do ubezpieczenia jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia, stażu lub przygotowania zawodowego dorosłych na które została skierowana przez inny niż powiatowy urząd pracy podmiot kierujący...". W aktach bez żadnego wyjaśnienia znajduje się natomiast druk oświadczenia – wniosek o wykreślenie skarżącego z ewidencji osób bezrobotnych od 14 grudnia 2021 roku, od skutków prawnych którego skarżący uchylił się jako złożonego pod wpływem błędu wywołanego przez pracownika GUP.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji tylko i wyłącznie na podstawie ww. zaświadczenia z ZUS-U2 uznano, że skarżący podjął "inną pracę zarobkową", przy czym organ w ogóle nie ustalił na czym podjęcie tej pracy polegało. W aktach sprawy brak na ten temat jakichkolwiek dokumentów, nawet notatki z wyjaśnień skarżącego. Jedynie wg oświadczeń skarżącego zawartych w odwołaniu, a następnie w skardze wynika, że w dniu 14 grudnia 2021 r. kierownictwo Muzeum [...] (współpracujące z Towarzystwem "P."), w którym skarżący od 19 lipca 2021 r. odbywał staż zaproponowało mu czy nie zechciałby podjąć się odpłatnej pomocy w przygotowaniu jednej z ekspozycji w dniu 14 grudnia 2021 r. , a ponieważ nie wchodziło to w zakres umowy stażowej zaproponowano mu zawarcie odrębnej - jednodniowej - umowy cywilnoprawnej. Podkreślił, iż to sam podmiot do którego skierowano skarżącego na staż - zaoferował mu ww. dodatkową umowę, na co skarżący, działając w dobrej wierze i nie będąc świadomy możliwych konsekwencji takiej decyzji - zgodził się. Następnie skarżący kontynuował staż "na zwykłych zasadach" aż do jego końca, tj. 27 stycznia 2022 r. (i to pomimo wygenerowania raportu ZUS-U2 po raz pierwszy 17 stycznia 2022 r.).
Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jaki był zakres obowiązków skarżącego w ramach stażu na stanowisku referenta ds. wydarzeń, a jakie na podstawie zawartej dodatkowej umowy, nie wyjaśnił, czy wykonanie tych nowych obowiązków nastąpiło w godzinach pracy wykonywanych w ramach stażu, czy też po tych godzinach, nie ustalono wysokości wynagrodzenia, a przede wszystkim nie zweryfikowano, czy podmiot na rzecz którego skarżący wykonał umowę cywilną prawidłowo zgłosił go do ubezpieczenia społecznego. Organ nie ustalił żadnych okoliczności faktycznych związanych z zawarciem przez skarżącego umowy cywilnoprawnej, nie mógł zatem dokonać ich oceny w żadnym aspekcie. Zdaniem Sądu, ustalenie tych okoliczności, jak i ich ocena miała istotne znaczenie dla przyjęcia, czy zawarcie takiej umowy i wykonanie na jej podstawie jakiś prac, za które wypłacono skarżącemu dodatkowe wynagrodzenie świadczyło o podjęciu przez skarżącego "innej pracy zarobkowej" z wszystkimi wiążącymi się z tym konsekwencjami prawnymi, szczególnie utraty statusu bezrobotnego. Ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, zdaniem Sądu, miało znaczenie aby ocenić, czy właśnie te konkretne okoliczności, w jakich skarżący zgodził się wykonać na rzecz tego samego podmiotu (czy też podmiotu przez niego wskazanego i współpracującego z nim w przygotowaniu ekspozycji) u którego odbywał staż, mogły być uznane przez skarżącego jako naruszenie zakazu podejmowania zatrudnienia, tzn. czy skarżący, uwzględniając uzyskane pouczenia, młody wiek i brak doświadczenia mógł zdawać sobie sprawę, że zaproponowana przez muzeum propozycja będzie oznaczała "podjęcie innej pracy zarobkowej". Wydaje się mało prawdopodobne, że gdyby skarżący wiedział o zakwalifikowaniu kilku godzin (chociaż i czas wykonywania nowej pracy nie został ustalony) jako podjęcie innej pracy zarobkowej, zgodziłby się dla kilku złotych (też nie ustalono wysokości wynagrodzenia) ryzykować pozbawieniem go statusu bezrobotnego i w konsekwencji narażenia się na zwrot stypendium za pracę wykonaną w ramach stażu okres od dnia 14 grudnia 2021 r. do 27 stycznia 2022 r. Przede wszystkim organ nie wziął pod uwagę tej szczególnej okoliczności, że z propozycją wykonania nowych obowiązków wystąpił ten sam podmiot, u którego skarżący odbywał staż, do dyspozycji którego skarżący miał się stosować i który, po ukończeniu stażu miał mu wystawić opinię z wykonania obowiązków. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz.U. z 2009 r. nr 142 poz.1160) organizator stażu (w nin. sprawie – Muzeum [...]) m.in. zapoznaje bezrobotnego z programem stażu, z jego obowiązkami oraz uprawnieniami, jak również niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, informuje starostę o przypadkach przerwania odbywania stażu, o każdym dniu nieusprawiedliwionej nieobecności bezrobotnego oraz o innych zdarzeniach istotnych dla realizacji programu, jak również niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, po zakończeniu realizacji programu stażu wydaje bezrobotnemu opinię, o której mowa w art. 53 ust. 5 ustawy. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 rozporządzenia opiekun bezrobotnego odbywającego staż udziela bezrobotnemu wskazówek i pomocy w wypełnianiu powierzonych zadań oraz poświadcza własnym podpisem prawdziwość informacji zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w ust. 2 pkt 4. W aktach administracyjnych brak zawiadomienia przez pracodawcę (organizatora) o wykonaniu przez skarżącego umowy cywilnej w ramach obowiązku informowania starosty o przypadkach przerwania odbywania stażu. Skoro zatem strona umowy ze starostą nie zakwalifikowała umowy z dnia 14 grudnia 2021 r. jako przerwanie odbywania stażu, to trudno wymagać od skarżącego, aby miał świadomość naruszenia prawa przez zawarcie i wykonanie takiej umowy. W związku z powyższym pojawia się pytanie, czy pouczenie udzielone skarżącemu było na tyle jasne i zrozumiałe, aby skarżący zrozumiał swoje obowiązki i wynikający z niej zakaz zawarcia jakiejkolwiek umowy zlecenia, obejmującej nawet kilka godzin i nawet w odpowiedzi na propozycje pracodawcy, u którego odbywa staż .
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem zastosowania sankcji w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej jest wcześniejsze właściwe pouczenie bezrobotnego o przesłankach warunkujących zachowanie (odpowiednio: skutkujących utratą) tego statusu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1483/11). Zgodnie z art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, każdy bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni grodzki (powiatowy) urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. Analizując jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można mieć wątpliwości, czy rzeczywiście pouczenia zawarte w aktach sprawy dotyczące poinformowania skarżącego jako bezrobotnego o przyczynach powodujących pozbawienie statutu bezrobotnego były na tyle jasne, że obejmowały również taką sytuację, z jaką organy wiążą utratę w tej sprawie przez skarżącego tego statusu. Skarżący został poinformowany o konieczności powiadomienia w terminie 7 dni Urzędu Pracy o okolicznościach mających wpływ na wypłatę zasiłku oraz posiadanie statusu osoby bezrobotnej, tj. o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bez względu na wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia i okres trwania umowy, czy też o podleganiu na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Nie pouczono jednak skarżącego co to znaczy podjęcie innej pracy zarobkowej oraz podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Udzielone pouczenie mogło nie być wystarczające aby skarżący zrozumiał, że także wykonywanie dodatkowych czynności zarobkowych na zlecenie podmiotu do którego został skierowany celem odbycia stażu, zgodnie z dyspozycją tego podmiotu przez okres jednego dnia (czy kilku dodatkowych godzin) będzie skutkowało pozbawieniem go statusu bezrobotnej. Pomiędzy zaistnieniem okoliczności, która ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej a wyraźnym wskazaniem, że zaistnienie danej okoliczności będzie skutkowało pozbawieniem statutu osoby bezrobotnej istnieje istotna różnica. Prawidłowe poinformowanie osoby bezrobotnej powinno polegać na tym, że taka osoba wie, jakie będą konsekwencje zaistnienia danego zdarzenia. Skarżący nie został pouczony, że podjęcie pracy zarobkowej na podstawie jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej niezależnie od okresu czasu i wysokości wynagrodzenia, w tym także z podmiotem do którego skarżący został skierowany celem odbycia stażu (bądź przez niego wskazanym) będzie skutkowało pozbawieniem statusu bezrobotnego. Z kolei pozostawanie do dyspozycji pracodawcy, chęć uzyskania od niego jak najlepszej opinii o wykonaniu obowiązków, czy też nawet nadzieja na zatrudnienie sugerować mogły, że skarżący nie powinien "odmówić" pracodawcy. Pamiętać bowiem należy, że celem umowy zawieranej pomiędzy starostą a pracodawcą o staż jest nabycie przez bezrobotnego doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, które mają poprawić jego sytuację jako poszukującego stałego zatrudnienia na rynku pracy. Zaufanie do pracodawcy (z którym starosta zawarł umowę) nie pozwoliło skarżącemu przypuszczać, że proponuje mu on działanie, które pociągać miało tak poważne negatywne konsekwencje dla skarżącego. Również pracodawca, jak już wyżej wskazano, nie poinformował o wykonaniu przez skarżącego umowy cywilnej.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że osoba kierowana do odbycia stażu powinna otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną tak aby treść pouczenia mogła ona odnieść do własnej sytuacji, tj. zakazu podpisania również jakiejkolwiek umowy z podmiotem do którego jest kierowana na staż. Takiego pouczenia zabrakło w "Informacji dla bezrobotnego skierowanego do obycia stażu" (k.31 a.a.), a organy całkowicie pominęły wyjaśnienie dlaczego podmiot z którym zawarły umowę o odbywanie stażu "zaproponował" bezrobotnemu wykonanie dodatkowej pracy.
Jak zasadnie zarzucono w skardze w kontrolowanym postępowaniu została naruszona zasada zaufania do władzy publicznej z art. 8 kpa oraz zasada informowania z art. 9 kpa. Zgodnie z tą ostatnią - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto podnieść należy, że Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę podziela stanowisko wyrażane już w orzeczeniach sądów administracyjnych, że przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy. Ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest bowiem pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia (tak też np. NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r. I OSK 1020/18, czy też w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. I OSK 547/17WSA, WSA w Olsztynie w wyroku z 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 661/16, publ. w bazie orzeczeń NSA). Dlatego nawet nie znając dokładnych okoliczności i treści zawartej przez skarżącego umowy nie sposób nie zauważyć, że jej wykonanie nie skutkowało utratą gotowości skarżącego do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy będącym następstwem wykonywania takiej umowy.
Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane jest orzecznictwo prezentujące rygorystyczne definiowanie pojęcia wykonywania pracy, zgodnie z którym niezależnie od podstawy prawnej wykonywania pracy zarobkowej, okresu tej pracy, czy wysokości wynagrodzenia, fakt wykonywania pracy zawsze uzasadnia pozbawienie statusu osoby bezrobotnej na czas nieokreślony (np. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 r., I OSK 2233/18). W tej jednak sprawie tak rygorystyczne postępowanie organów administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, brak ustalenia treści umowy (przede wszystkim, czy jest to umowa wymieniona w art. 2 ust. 1 pkt 11) oraz okoliczności jej zawarcia i wykonania, nie pozwoliły organom na ocenę, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały w ogóle podstawy do przyjęcia, że zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy, co stanowi nie tylko o naruszeniu zasad postępowania dowodowego ale też bezpodstawnego zastosowania ww. przepisu prawa materialnego.
Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą wszystkie powyższe okoliczności i ocenią je w kontekście podjęcia "innej pracy zarobkowej" przez skarżącego. Opierając się bowiem na twierdzeniach skarżącego nie miał on żadnego zamiaru podjęcia nawet próby jakiegoś zatrudnienia, czy "innej pracy zarobkowej". Natomiast samo zgłoszenie do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych nie jest wystarczającą przesłanką aby można uznać, że doszło do skutkującego utratą statusu bezrobotnego podjęcia "innej pracy zarobkowej". Jak stwierdził bowiem NSA w wyroku z dnia "istnieje zasadnicza różnica między świadczeniem pracy na podstawie zawartej umowy o pracę, czyli pozostawaniem w stosunku pracy, zakładającym ciągłość tego stosunku, a jedynie faktycznym wykonywaniem pracy w wymiarze jednodniowym, bez zawarcia umowy o pracę". Pomimo że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o umowę o pracę ale o jakąś umowę cywilnoprawną, to też trudno mówić o jakiejkolwiek jej "ciągłości".
Ponadto Sąd rozpoznający nin. sprawę podziela wyrażony w ww. wyroku NSA pogląd, że należy wziąć pod uwagę, czy wykonana przez kilka godzin (jednorazowo) praca polepszyła na tyle materialne i społeczne położenie skarżącego, że powinien on był przestać osobą bezrobotną. Nie można pominąć również tego, że jednorazowe, kilkugodzinne wykonywanie pracy na podstawie umowy cywilnej (i to w odpowiedzi na propozycję podmiotu, u którego skarżący odbywał staż) nie skutkowało utratą przez skarżącego gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Praca ta miała bowiem charakter całkowicie incydentalny. "Tymczasem ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej nie powinno być więc wykonywanie jakiejkolwiek pracy, ale tylko takiej, która koliduje z gotowością do podjęcia pracy w pełnym wymiarze" (podobnie NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. I OSK 547/17).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie wydanych w sprawie decyzji.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien, kierując się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z przedstawionymi wskazaniami, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału, na podstawie powołanych normy prawa materialnego, rozstrzygnąć sprawę a wyniki tego rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Podstawowym obowiązkiem organów – w ponownym postępowaniu – będzie ocena, czy okoliczności związane z wykonywaniem zawartej w dniu 14 grudnia 2021 r. umowy cywilnej przez skarżącego można potraktować jako "podjęcie zatrudnienia", czy "innej pracy zarobkowej", skutkującego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy pozbawieniem go statusu bezrobotnego (i w konsekwencji - prawa do stypendium oraz świadczeń do ubezpieczenia zdrowotnego). Ww. ocena winna odpowiedzieć na pytanie, czy w ustalonych, konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie powołanego wyżej przepisu jest adekwatne do wskazanych wyżej celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a przez to, czy nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy ww. ocenie należy – jak wskazał NSA w ww. wyroku – pamiętać, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie, a ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Ponadto obowiązkiem organu jest nie tylko przytoczenie przepisów prawa ale też wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, przez co należy rozumieć wskazanie dlaczego w realiach konkretnej sprawy mają zastosowanie konkretne przepisy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy natomiast winno ponadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Wobec powyższego orzeczono w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.