III SA/Kr 824/05

III SA/Kr 824/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel (sprawozdawca) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2005 r. Nr : LXXIV /725/05 w przedmiocie jednorazowego świadczenia w związku z urodzeniem dziecka I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , II orzeka , że uchwała nie może być wykonana ,
Uzasadnienie
.
A. Rada Miasta [...] podjęła zaskarżoną uchwałę wskazując, że za jej podstawę uważa: art.39 ust.1 w zw. z art.8 ust.2 i art.7 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz.593 ze zm.) oraz art.7 ust.1 pkt 16 i art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Uchwała przewiduje, że jednorazowe świadczenie pieniężne z tytułu urodzenia dziecka [...] wypłaca się w formie zasiłku celowego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (§ 1 ust.1 uchwały). Świadczenie przysługuje w związku ze zwiększonymi wydatkami związanymi z urodzeniem dziecka (§ 1 ust.2 uchwały). W celu ustalania prawa do świadczenia [...] podwyższa się kwotę uprawniającą do korzystania z zasiłku celowego w ten sposób, że przysługuje ono 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 1844 złote, 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 1264 złote. (§ 1 ust.3 uchwały). Ustala się kwotę świadczenia na kwotę nie niższą niż 1000 zł (§ 1 ust.4 uchwały). W przypadku zbiegu uprawnień doświadczenia, o którym mowa w § 1 ze świadczeniem wynikającym z uchwały Rady Miasta Krakowa. nr LXVII/ 633/ 04.z dnia 29 grudnia 2004 r. – wypłaca się jedno z tych świadczeń (§ 2 ust1). Uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia publikacji (§ 5 uchwały).
B. Skarżący Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia nieważności powołanej uchwały oraz wstrzymania jej wykonania. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym w szczególności jej art.39 ust.1 i art.110 ust.7 ustawy.
1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. (art.39 ust.1 i 2 ustawy). Ustawa wymaga więc (zdaniem organu nadzoru), aby potrzeby każdej uprawnionej osoby były oceniane indywidualnie. Dlatego niedopuszczalne jest ustalenie w § 1 ust.1 uchwały jednakowego uprawnienia do zasiłku dla wszystkich osób, których dochód mieści się w granicach określonych uchwałą, gdyż oznacza to zmianę prawnego charakteru zasiłku celowego. Ustawa określiła zasiłek celowy jako świadczenie fakultatywne, ustalane indywidualnie w ramach uznania organu wydającego decyzję; natomiast uchwała uczyniła z tego zasiłku— obligatoryjne świadczenie gminy.
2. Rada Miasta [...] nie ma kompetencji do podejmowania uchwały przesądzającej o kręgu osób uprawnionych do otrzymania zasiłku celowego, minimalnej wysokości tego świadczenia, ani trybu podejmowania decyzji w tej sprawie. Zarówno ustawa o pomocy społecznej jak i Kodeks postępowania administracyjnego zawierają regulację wyczerpującą, nie zawierającą miejsca dla odmiennych uregulowań w akcie prawa miejscowego.
3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. (art.110 ust.7 ustawy o pomocy społecznej). Tak umocowany kierownik ośrodka pomocy społecznej jest władny przyznawać zasiłki celowe, korzystając ze wspomnianego uznania administracyjnego. Dlatego ustalając, że wydatki związane z urodzeniem dziecka uprawniają do otrzymania zasiłku celowego, zaskarżona uchwała ogranicza w sposób niedopuszczalny ustawowe uznanie organu administracyjnego.
4. Rada gminy nie ma kompetencji do łączenia tego podwyższonego progu dochodów z dodatkowymi przesłankami uzyskania zasiłku.
Rada gminy może w drodze uchwały podwyższyć kwoty uprawniające do ubiegania się o przyznanie zasiłków okresowego i celowego, tj. kwotę 461 zł (stanowiącą "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej) oraz kwotę 316 zł, (stanowiącą "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie; art.8 ust.2 w zw. z ust.1 pkt 1 i 2 ustawy). Rada nie ma natomiast kompetencji do samodzielnego określenia potrzeb uprawnionego, zaspakajanych dzięki zasiłkowi.
Zasiłek celowy jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art.39 ust.1 ustawy). Rzeczą organu administracyjnego wydającego decyzję w sprawie zasiłku jest ustalenie, czy takie potrzeby się pojawiły. W ustalaniu tym rada nie uczestniczy.
Tymczasem w § 1 ust.2 przyjęto, iż obok niskich dochodów przesłanką przyznania zasiłku celowego jest zwiększenie wydatków związanych z urodzeniem dziecka. Wątpliwa jest dopuszczalność zaliczania potrzeb związanych z pojawieniem się dziecka w rodzinie z ustawową przesłanką "potrzeb bytowych".
Mając więc na uwadze art.7 Konstytucji RP organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.
C. Gmina wniosła o oddalenie skargi organu nadzoru. Konieczne jest akceptowanie pierwszeństwa wykładni celowościowej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała jest prawidłowa.
Art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym wraz z art.7 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej nakładają na gminę zadanie prowadzenia polityki prorodzinnej. Dlatego nie można odmówić gminie prawa do podejmowania konkretnych czynności w celu realizacji tego zadania, w tym również — kompetencji do przyznania zakwestionowaną uchwałą pomocy finansowej członkom gminnej wspólnoty samorządowej.
Skarga organu nadzoru nie zakwestionowała najważniejszej przesłanki przyjętej w zaskarżonej uchwale, tj. zwiększonych potrzeb rodziny w każdym przypadku urodzenia się dziecka. Rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby w zakresie pomocy społecznej, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. (art.110 ust.10 ustawy o pomocy społecznej). Zaskarżona uchwała, będąc lokalnym programem pomocy społecznej, jest właśnie formą realizacji wymienionego nakazu ustawowego. W ramach tego programu Gmina może przyznawać konkretne świadczenia pieniężne.
Nietrafny jest zarzut organu nadzoru pozbawienia kierownika ośrodka pomocy społecznej jego ustawowych kompetencji. Wręcz przeciwnie, realizacja uchwały należeć będzie do owego kierownika wydającego decyzje przewidziane ustawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :
1) Nie można stanowić prawa miejscowego powołując się wyłącznie na przepisy ustalające zadania gmin. Sąd podziela więc stanowisko Wojewody [...] na temat ograniczonej roli przepisów powołanych w zaskarżonej uchwale jako jej podstawa prawna.
"Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy polityki prorodzinnej" (art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, powtórzony w ustawie o pomocy społecznej). Jest to przepis określający zadania z czego Gmina wyprowadziła kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały. Gmina domaga się uznania pierwszeństwa wykładni celowościowej przed literalną i odwołuje się do przepisu ustalającego zadania gminy.
W orzecznictwie sądowym i nauce prawa niekwestionowany jest pogląd, art.7 Konstytucji RP jest źródłem negatywnego domniemania kompetencji władczych. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść organów publicznych. Na organie władzy spoczywa cały ciężar dowodu, tj. obowiązek wykazania, że podjęte działanie władcze zostało legitymowane przez ustawowy przepis szczególny odstępujący w takim przypadku od domniemania niedopuszczalności działania władczego. Nie można utożsamiać ze sobą (a) norm o zadaniach i (b) norm określających kompetencje do działań władczych. Przemawia za tym zarówno powyższe restrykcyjne negatywne domniemanie kompetencji płynące wprost z zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP), jak i obserwacja prawa przedmiotowego, które działań władz publicznych, a samorządu terytorialnego w szczególności, nie ogranicza do samych tylko działań władczych. Przeciwnie, wśród obowiązków samorządu terytorialnego poczesne miejsce zajmuje świadczenie usług, działania organizatorskie i wiele innych t.zw działań niewładczych.
Utożsamianie zadań gminy z kompetencjami władczymi nie znajduje oparcia ani w przepisach powołanych w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę, ani w tradycji nauki prawa administracyjnego, ani w orzecznictwie sądowym.
2) Uchwała rady gminy zawierająca przepisy prawa miejscowego, która nie ma oparcia w wyraźnej ustawowej delegacji kompetencji prawodawczej jest nieważna.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi być oparta zarówno na negatywnym domniemaniu kompetencji władczych przez władze publiczne (art.7 w zw. z art.2 i 31 ust.3 Konstytucji RP), jak i na wymogu wyraźnej delegacji kompetencji prawodawczych dla organów stanowiących prawo miejscowe (art.94 Konstytucji RP i art.40 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd uwzględnił skargę, gdyż Rada Miasta [...] nie dysponowała kompetencją materialnopraną do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty uprawniające do zasiłków okresowego i celowego, tj. kwotę 461 zł, stanowiącą "kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej" oraz kwotę 316 zł, stanowiącą "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie" (art.8 ust.2 w zw. z ust.1 pkt 1 i 2 ustawy). Przepis ten jest wyraźny, a nawet kazuistyczny. Rada ma wąsko zakreśloną kompetencję do określenia kwoty wyznaczającej górny pułap dochodowy dla celów owych zasiłków. Żadna racjonalna i sprawdzona, powszechnie akceptowana metoda wykładni prawa nie umożliwia wyprowadzania z tak minimalnej kompetencji – kompetencji Rady Gminy do ustanawianiu nowego powszechnie dostępnego świadczenia.
Dlatego nie można art.39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej [W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.] traktować jako tego rodzaju delegację, umożliwiającą podjęcie zaskarżonej uchwały. Nie ma w tym przepisie wzmianki o podejmowaniu uchwały przez radę gminy, natomiast art.110 ust.7 ustawy upoważnia do załatwiania sprawy indywidualnej w drodze decyzji w rozumieniu art.104 K.p.a.
Nietrafna jest obrona zaskarżonej uchwały powołująca się na art.110 ust.10 ustawy o pomocy społecznej. Wzmianka o programie pomocy społecznej musi być interpretowana zawężająco, tj. jako obowiązek przygotowania programu działania organów publicznych, ale nie jako źródło władczych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego. Tak jak nikt nie twierdzi, że np. obowiązek samorządu województwa opracowania wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 4. ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz obowiązek gminy opracowania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust.2. tej samej ustawy) są źródłem władczych kompetencji, tak samo nie ma podstaw do wyprowadzania kompetencji prawotwórczych z art. 110 ust.10 ustawy o pomocy społecznej, przewidującego opracowanie programu pomocy społecznej
3) Rada Miasta [...] nie ma kompetencji do przekształcania uznaniowych (konstytutywnych) decyzji o przyznaniu zasiłku celowego bądź o odmowie przyznania takiego zasiłku — w decyzje deklaratoryjne, stwierdzające powstanie z mocy prawa roszczenia o takie świadczenie.
§ 1 ust.1 i 2 uchwały jest sprzeczny z art.39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż ustawowa ochrona interesu prawnego osób ponoszących wydatki związane z opieką nad nowonarodzonym dzieckiem — miała być na mocy uchwały zastąpiona powszechnym zasiłkiem celowym z tytułu urodzenia dziecka (§ 1 ust.1 uchwały). Każde urodzenie dziecka w rodzinie o wskazanych dochodach zostało zakwalifikowane przez uchwałę jako źródło takich potrzeb bytowych, które uprawniają do otrzymania zasiłku celowego (§ 1 ust.1, 2 i 3 uchwały). Tymczasem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. (art.39 ust.1 ustawy) Organ administracyjny przyznający zasiłek został zobowiązany przez ustawę do (1) zidentyfikowania potrzeby bytowej, (2) ustalenia że jej zaspokojenie jest niezbędne, (3) rozważenia zasadności przyznania zasiłku celowego. W ocenie Sądu istnieje dysproporcja między szeroko zakreślonym kręgiem podmiotowym zastosowania uchwały – z jednej strony oraz przepisem ustawowym, który ustala że nie każde niezbędne wydatki na zaspokojenie potrzeb bytowych uzasadniają otrzymanie zasiłku celowego — z drugiej strony. Ustawodawca przewiduje uznaniowe wydawanie decyzji konstytutywnych o przyznaniu zasiłku celowego, natomiast zaskarżona uchwała wprowadza bezwzględne roszczenie rodziców powstające z mocy uchwały z chwilą urodzenia się dziecka. Rada Miasta [...] nie miała kompetencji do takiego przekształcenia interesu prawnego w prawo podmiotowe.
4) Rada Miasta [...] nie mogła skrócić terminu załatwienia sprawy zasiłku celowego z okazji urodzenia dziecka.
Decyzyjny tryb przyznania przyznawania zasiłku celowego, z zachowaniem rygorów toku instancji i sądowej kontroli owych decyzji kontrastuje z § 3 ust.2 zaskarżonej uchwały, przewidującym, że od złożenia wniosku do wypłacenia świadczenia nie powinno upłynąć więcej niż 1 miesiąc. Rada nie była władna odwołać się do art.35 § 4 K.p.a. dla skrócenia terminu do wydania decyzji przez organ I instancji, albowiem w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (art.17 pkt 1 K.p.a.), a nie Rada Miasta [...] Jeżeli 1-miesięczny termin z § 3 ust.2 uchwały należy interpretować, jako generalne wprowadzenie natychmiastowej wykonalności każdej decyzji w sprawie zasiłku celowego, to również takie uregulowanie nie było dopuszczalne. Art.108 K.p.a. rezerwuje kompetencję tego rodzaju dla organu wydającego decyzję, ale nawet ten organ nie może przekształcić ustawowego wyjątku – w zasadę natychmiastowej wykonalności we wszystkich sprawach zasiłku celowego.
5) Rada gminy nie może dowolnie kształtować długości vacatio legis, poprzedzającego wejście w życie aktu prawa miejscowego.
§ 5 uchwały przewiduje, że uchwała wchodzi w życie już czternastego dnia (dosłownie w terminie 14 dni) od dnia jej publikacji. Tymczasem akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. (art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz.U. nr 62, poz.718 ze zm.). § 5 skrócił o 1 dzień okres oczekiwania na wejście w życie zaskarżonej uchwały. Jest to skrócenie okresu vacatio legis, do czego Rada Miasta [...] nie miała kompetencji.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U.: 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788).