III SA/Kr 1446/22

III SA/Kr 1446/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
aRT. 1  UST. 1, ART. 2  UST. 1, ART. 12  UST. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 994
Art. 91  ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie SWSA Mariusz Kotulski SWSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr XLVI/643/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy Niepołomice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Niepołomicach działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz.487, z późn. zm.) zwana dalej w skrócie jako u.w.t.p.a. i art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (D.U. z 2017 r. poz. 1523) oraz art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. z.) dalej w skrócie jako u.s.g., podjęła w dniu 2 sierpnia 2018 r. uchwałę nr XLVI/643/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy Niepołomice.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
1) art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 143 z związku z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako rozporządzenie, polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2, 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy Niepołomice o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. w zakresie podejmowania przez Radę Miejską w Niepołomicach obowiązku działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala w drodze uchwały maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu ww. kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.
Strona skarżąca podniosła, że do projektu zaskarżonej uchwały nie sporządzono żadnego uzasadnienia. Tym samym organ gminy w żaden sposób nie odniósł się do zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (w tym czasie nieuchwalonego, gdyż pomimo wezwania nie został on udostępniony prokuratorowi), ani też nie wskazał powodów, którymi się kierował przyjmując taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie tej Gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.
Dalej strona skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, to jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej, w tym uchwał organów samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1170/12; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06). Tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.
Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały w zakresie zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.
W dalszej części uzasadnienia skargi podkreślono, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 837/10).
W tej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (protokół nr XLVI/2018 z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r.)
Podsumowując zdaniem strony skarżącej opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Niepołomicach wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej wskazując w uzasadnieniu, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani jakiekolwiek inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie statuują expressis verbis obowiązku uzasadniania uchwał organów stanowiących gmin.
Stosowanie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w sferze prawotwórczej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego budzi wątpliwości. W doktrynie prawa wyrażony został, zgodnie z którym nie powinno budzić wątpliwości normatywny charakter zasad zamieszczonych w rozporządzeniu o zasadach techniki prawodawczej. Przy czym krąg adresatów bezpośrednio związanych z zasadami techniki prawodawczej - zważywszy na miejsce (rozdział 3 ustawy o Radzie Ministrów "Organy wewnętrzne Rady Ministrów") i treść ustawowego upoważnienia - należałoby ograniczyć do "rządowego prawodawcy". Natomiast wykorzystanie przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jako miernika kontroli aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego budzi uzasadnione wątpliwości - tak T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z Zasadami techniki prawodawczej, [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, po red. M. Stahl i Z. Duniewskiej Warszawa 2012, s. 45-46).
Jeśliby nawet uznać, że podstaw prawnych wprowadzenia wymogu kontrolowania zgodności samorządowych aktów prawa miejscowego z zasadami techniki prawodawczej należy doszukiwać się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zrekonstruowanych w oparciu o tę klauzulę zasadach przyzwoitej (prawidłowej) legislacji - to nie można tracić z pola uwagi, że z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie każde naruszenie zasad przyzwoitej (prawidłowej) legislacji może każdorazowo stanowić bezwzględną i bezwarunkową przesłankę nielegalności kontrolowanego aktu, lecz tylko takie, które można zakwalifikować jako naruszenie istotne odnoszone do tzw. "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej". W przypadku skarżonej uchwały nie doszło jednak do takiego naruszenia.
W wyroku o sygn. akt SA/Rz 58/94 z 21 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie przez uchwalę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało ich nieważnością, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdyby na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło.
Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym skarżoną uchwałę "należy zaliczyć do uchwał o charakterze uznaniowym". Ustawowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz sprawę przekazaną do uregulowania.
Nie zasługuje na uwzględnienie wynikające ze skargi twierdzenie, jakoby brak uzasadnienia skarżonej uchwały uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalonych przepisów w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. (m. in.) obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu. Istotne jest bowiem, że już samo określenie przez Radę Miejską w Niepołomicach zasad ustalenia na terenie gminy Niepołomice miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie zasad, o których mowa, dokonywane jest w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów skarżonej uchwały oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wskazać przy tym należy, że przysługujący gminie zakres samodzielności, w ramach wykonywanych zadań własnych upoważnia radę gminy do tego, by przy ustalaniu liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu - obok celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uwzględnienia potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, brała pod uwagę również istniejące na jej terenie specyficzne uwarunkowania urbanistyczne, interesy społeczności lokalnej, a także interesy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w tym działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przedłożony pod obrady Rady Miejskiej w Niepołomicach projekt uchwały Nr XLVI/643/18 opracowany został przez Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice przy uwzględnieniu wszystkich kryteriów, o których mowa - w konsekwencji czego określone przez Radę Miejską zasady ustalenia na terenie Gminy Niepołomice liczby zezwoleń stanowiło rozsądne wyważenie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz wskazanych powyżej interesów społeczności lokalnej i przedsiębiorców. Takie właśnie były motywy podjęcia zaskarżonej uchwały, której uchwalenie poprzedzone zostało przedstawieniem radnym opinii właściwych organów poszczególnych jednostek pomocniczych gminy Niepołomice.
Formułowanie wymogu uzasadnienia uchwał (projektów uchwał) w przypadkach nie przewidzianych przepisami prawa może prowadzić do dezawuowania założenia o racjonalności działań prawodawcy. Koncepcja racjonalnego prawodawcy uznawana jest tymczasem za jedno z największych osiągnięć polskiej teorii prawa. Przyjmuje się, że powinna ona dawać podmiotom stosującym prawo narzędzie do stosowania przepisów w sposób właściwy i dostosowany do uwarunkowań danego stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Skarga była zasadna, ponieważ w ocenie Sądu brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego - przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek merytorycznej dyskusji nad jej zapisami (vide: protokół nr XLVI/2018 z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r.) - stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.
W orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących powyższej problematyki (np. wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 1508/19; wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 808/21; wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 799/22) wskazuje się, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a.). Z art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a. wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.
Zadaniem rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (skoro zatem ww. uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, niemożliwym jest skontrolowanie, czy przy jej podejmowaniu uwzględniono zapisy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych).
Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet dopuszczalnym jest stwierdzenie działania bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2792/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania.
Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 716/06).
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97) należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.
Odnośnie uchwał regulujących przedmiotową materię (tj. w zakresie ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych) wykształciła się jednolita i ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, stanowiąca o obowiązku sporządzenia do nich uzasadnienia: "Konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania" (tak WSA w Krakowie w wyroku z 1 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 856/21). W uzasadnieniu uchwały w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, szczególnie tak niewielkiej, jak 20 m, a powody te winny być rzetelnie umotywowane, z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich (tak np. WSA w Olsztynie w wyroku z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19). Akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 561/19).
Zatem w niniejszej sprawie brak uzasadnienia ww. uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Ponadto w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Z treści protokołu nr XLVI/2018 z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 sierpnia 2018 r. dotyczącego m.in. ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – wynika, że "Przewodniczący odczytał treść uchwały. Burmistrz powiedział, że do 6 września br. powinny być opublikowane uchwały tzw. alkoholowe. Dodał, że wszystkie te uchwały opiniowane były przez rady sołeckie i zarządy osiedli. (...) W dużej części opinie rad sołeckich i zarządów osiedli są pozytywne. Burmistrz powiedział, że przeciwko sprzedaży nocnej alkoholu jest rada sołecka w Zakrzewię. Dodał, że opinie są niewiążące. Zarząd osiedla Jazy uważa, że ograniczenie sprzedaży alkoholu jest bezzasadne. Rada sołecka w Chobocie uważa, że za mało jest limitów ponieważ buduje się dużo sklepów. Rada sołecka w Podłężu poddała w wątpliwość 50 metrów odległości od sklepu z alkoholem do instytucji kultury o których mowa w ustawie. Rada zarządu osiedla Zagrody również jest przeciwko zakazowi nocnej alkoholu. T. J. powiedział, że uważa, że teraz procedury są bardziej skomplikowane niż dawniej. Burmistrz dodał, że rzeczywiście zmiany są widoczne. Ustawa która weszła w zmieniła dwie zasadnicze rzeczy. Jest całkowity zakaz picia alkoholu w miejscach publicznych, chyba że w drodze uchwały rada gminy określi miejsca gdzie można będzie spożywać. Ustawa daje możliwość zakazu sprzedaży alkoholu w określonych godzinach jeśli rada gminy zdecyduje się podjąć taką uchwałę". Z uwagi na powyższe nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Należało więc stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę była bezzasadna, sprzeczna z orzecznictwem sądowoadministracyjnym i nie mogła odnieść zamierzonego dla organu rezultatu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.