III SA/Kr 804/06

III SA/Kr 804/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone orzeczenie I i II Instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski NSA Wiesław Kisiel Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. T. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2006 r. Nr: [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] 2005r. do sygn. akt II SA/Kr 1013/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia A. T. na równorzędne stanowisko, wraz z poprzedzającym go rozkazem personalnym organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd zwrócił uwagę na treść podstawy prawnej zaskarżonych rozkazów personalnych - art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: "Policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko" i podkreślił, że "sytuacja prawna skarżącej A. T. jest szczególna, bowiem w sytuacji likwidacji zajmowanego przez nią stanowiska służbowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce - zasadą jest przeniesienie jej na stanowisko równorzędne. W tej sytuacji, to na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu takiej osoby na niższe stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie ma możliwości mianowania jej na inne równorzędne stanowisko. W przypadku braku zgody policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe przepisy zobowiązują organ do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Należy podkreślić, że skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywała na istnienie w powstającej ze zlikwidowanych i połączonych jednostek Sekcji Kryminalnej w Komisariacie [...] w miejsce kierowanego dotychczas przez nią Referatu Operacyjno - Rozpoznawczego Sekcji Kryminalnej Policji [...]- dwóch etatów oficerskich i zarzucała, że oba etaty mają objąć (i faktycznie objęły) osoby dotychczas nie pełniące służby w obu zlikwidowanych i połączonych Komisariatach, przy czym jedna z nich nie posiadała stopnia oficerskiego. Tymczasem organ nie ustosunkował się do tych zarzutów w decyzji i nie wykazał w sposób przekonywujący i wyczerpujący, iż nie było innego równorzędnego stanowiska służbowego, którego objęcie gwarantowały skarżącej przepisy ustawy o Policji powołane w zaskarżonej decyzji. Nawet w sytuacji, gdyby prawo do objęcia dwóch etatów oficerskich przysługiwało - na zasadzie przeniesienia na równorzędne stanowisko - więcej niż dwu osobom, to mimo iż jest to decyzja oparta o uznanie administracyjne i organ ma możliwość dokonania wyboru, to taka decyzja winna być w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. Takiego uzasadnienia zabrakło w niniejszej sprawie. Organ nie wykazał, aby osoby mianowane na etaty oficerskie były w równorzędnej ze skarżącą sytuacji prawnej, to znaczy, że zajmowane dotychczas przez nich stanowiska służbowe w wyniku tej reorganizacji także zostały zlikwidowane. Nie można przyjąć, by podstawą przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe mogły być przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o Policji, gdyż takiej podstawy prawnej zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają. W uzasadnieniach decyzji sugeruje się, co prawda - lepsze wyniki osiągane w służbie, lepsze predyspozycje do piastowania stanowisk kierowniczych czy lepszą umiejętność organizowania i planowania pracy przez osoby, które mianowano na oba stanowiska oficerskie, nie mniej nie podaje się na czym miałoby to polegać, zwłaszcza, że podkreśla się także odpowiednie kwalifikacje zawodowe skarżącej. Sąd zwraca uwagę, że z opinii służbowych dotyczących A. T. zawartych w aktach osobowych wynika, że skarżąca wykazuje kwalifikacje zawodowe nie tylko "zgodnie z wymaganiami", ale w wielu zakresach "powyżej wymagań". W tej sytuacji nieporozumieniem jest stanowisko organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżąca nie wykazała, że posiada lepsze kwalifikacje do objęcia obu stanowisk oficerskich niż osoby mianowane na te stanowiska, tym bardziej, że przepisy prawne nie przewidują takiej możliwości, ani organ nie stworzył warunków do takiego "wykazywania się, a nadto, co wskazano na wstępie - to na organie spoczywał obowiązek wykazania, że nie miał możliwości przeniesienia skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe, które skarżącej gwarantowały powołane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o Policji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyznał rację skarżącej, że zaskarżona decyzja wskazuje na dużą dowolność organu przy przeprowadzaniu zmian kadrowych i tym samym przy podjęciu tej decyzji. Mimo, że decyzje wydawane w oparciu o treść art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o policji wydawane są na podstawie uznania, to jednak nie mogą mieć charakteru dowolności, na co już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2000r. sygn. akt II SA 637/00 (opubl. LEX nr. 53769)."
W wyniku tego wyroku - Komendant Miejski Policji w [...] Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2006r. zwolnił w Komendzie Miejskiej w [...] komisarza A. T. - kierownika Referatu Operacyjno -Rozpoznawczego Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...] z dniem [...] 2003r. z istniejącego w dniu zwolnienia stanowiska i z dniem [...] 2003r. mianował na stanowisko detektywa Referatu do walki z Przestępczością przeciwko Życiu i Zdrowiu Sekcji Dochodzeniowe Śledczej Komisariatu Policji [...] w [...] w 6 grupie uposażenia zasadniczego w wysokości 1.500zł z mnożnikiem - 1,15 kwoty bazowej miesięcznie dla policjantów, którzy podjęli służbę przed 1 stycznia 1999r. Jednocześnie cofnięto dodatek funkcyjny w kwocie 310zł i przyznano dodatek służbowy w tej samej kwocie 310zł miesięcznie. Jako podstawę prawną podano art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. Nr 7 z 2002r., poz. 58 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732).
Na uzasadnienie tego Rozkazu personalnego organ I instancji podał, że Rozkazami Organizacyjnymi nr [...] i nr [...] z dnia [...] 2002r. Komendanta Miejskiego Policji w [...] zostały wprowadzone w Komendzie Miejskiej Policji w [...] z dniem [...] 2003r. zmiany organizacyjno - etatowe polegające na zlikwidowaniu dotychczasowych [...] komisariatów i utworzeniu w ich miejsce nowych [...] jednostek Policji oraz "dostosowaniu struktur etatowych niektórych komórek organizacyjnych do wymogów i możliwości technicznych, jakie stwarza nowo uruchomiony System Wspomagania Dowodzenia". W związku z tym zredukowana została liczba etatów oficerskich z [...] do [...], a stanowiska kierowników referatów operacyjno - rozpoznawczych (w tym stanowisko służbowe zajmowane dotychczas przez skarżącą) zostało zlikwidowane. Podano, że w nowo powstałym Komisariacie Policji [...] w [...] utworzono Sekcję Kryminalną, w której powstały tylko [...] etaty oficerskie - naczelnik sekcji i specjalista. Stanowiska te zostały obsadzone przez byłego specjalistę Sekcji do walki z Przestępczością Samochodową KMP w [...] i byłego kierownika Referatu Operacyjno -Rozpoznawczego Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji [...]. Podkreślono, że zarówno kom. A. T. jak i osoby mianowane ostatecznie na etaty oficerskie spełniali wymagania wskazane w obowiązującym wówczas Rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2000r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 115, poz. 1212) konieczne do objęcia wyżej wymienionych stanowisk. W przypadku naczelnika sekcji wymagane było wykształcenie wyższe, wyższe zawodowe oraz 3 lata służby, a w przypadku specjalisty - co najmniej średnie wykształcenie, wykształcenie średnie specjalistyczne zawodowe oraz 8 lat służby. Podkreślono, że pod względem dyspozycyjności, wyników osiąganych w służbie, otrzymanych nagród i wyróżnień, a także wskazań w opiniach służbowych o posiadanych predyspozycjach do pełnienia funkcji kierowniczych kandydaci reprezentowali zbliżony poziom i dlatego wybór oparł się o długość stażu służby, który kom. A. T. miała najkrótszy. Ten staż służby "przekładał się, zdaniem organu, na posiadane doświadczenie zawodowe i prawo do awansu". Zdaniem tego organu - "prawo do wyboru współpracowników, spośród osób spełniających ustawowe wymagania, stanowi przywilej przełożonego", a komendant nowo powstałego komisariatu kierował się także faktem, że z mianowanym na stanowisko specjalisty funkcjonariuszem już w przeszłości pracował. Podkreślono, że "charakter służby w Policji wymusza pewien margines dyspozycyjności i uznaniowości, bez którego Policja jako służba traci niezbędną operatywność". Organ I instancji zwrócił uwagę także na to, że w nowo powstałym Komisariacie Policji [...] w [...] były [...] stanowiska oficerskie - naczelnik sekcji w 11 grupie zaszeregowania oraz specjalista w 8 grupie zaszeregowania i dlatego żadne z nich nie stanowiło stanowiska równorzędnego z zajmowanym przed zwolnieniem przez A. T. stanowiskiem w 9 grupie zaszeregowania. Podniesiono tez, że "kierowanie sekcją łączy się z odpowiedzialnością za większą grupę policjantów niż w przypadku referatu, zgodnie z § 14 ust. 2 Zarządzenia nr 25 KGP z dnia 31.12.2002 roku w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji - Dz. Urz. KGP z 2003 roku, nr 2, poz. 4 ze zm.)".
W odwołaniu od tej decyzji komisarz A. T. zarzuciła, że została przeniesiona na niższe stanowisko w oparciu o podstawę prawną wskazującą, że w nowych warunkach nie było możliwości mianowania jej na stanowisko równorzędne, podczas gdy w rzeczywistości na takie stanowisko awansowano innych funkcjonariuszy. Nadto - zdaniem odwołującej się - podanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji tego, że komendant nowo powstałego komisariatu kierował się także faktem, że z mianowanym na stanowisko specjalisty funkcjonariuszem już w przeszłości pracował, wskazuje na to, że "decyzja nie była podyktowana okolicznościami obiektywnymi, lecz miała charakter dowolności (mimo, że w uzasadnieniu rozkazu nr [...] zapewniano, że takiego charakteru nie ma)".
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2006r. do [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania komisarza A. T. - utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Z uzasadnienia tej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, że podzielił on stanowisko organu I instancji. Nadto podano, że "Komendant Miejski Policji w [...] wobec braku w chwili obecnej wolnych stanowisk służbowych, które mogłyby być etatami równorzędnymi do stanowiska zajmowanego przez kom. A. T. przed 1 stycznia 2003r roku, na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, mianował wymienioną na niższe stanowisko służbowe". Wyjaśniono, że w związku z reorganizacją Komendy Miejskiej Policji w [...] z dniem [...] 2003 roku, na terenie działania byłych dwóch komisariatów: 1) A i 2) B utworzono Komisariat Policji [...] w [...], w którym powstała nowa komórka organizacyjna o nazwie Sekcja Kryminalna z dwoma stanowiskami ze stopniem etatowym oficerskim: naczelnikiem sekcji i specjalistą. Podano też, że stanowiska te zostały obsadzone "w przypadku naczelnika sekcji przez byłego specjalistę Sekcji dw. z Przestępczością Samochodową, a w przypadku specjalisty przez byłego kierownika Referatu Operacyjno - Rozpoznawczego Komisariatu Policji [...]
W skardze A. T. zarzuciła, że organy administracyjne nie zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2005r. sprowadzających się do "zbadania w toku postępowania administracyjnego tego, czy osoby mianowane na etaty oficerskie, które mogła potencjalnie zająć skarżąca, znajdowały się w równorzędnej ze skarżącą sytuacji prawnej, tj. czy zajmowane uprzednio przez te osoby etaty zostały także zlikwidowane w związku z reorganizacją stanowiącą przyczynę przeniesienia skarżącej na inne stanowisko". Zdaniem skarżącej, organ pominął "skrzętnie to, czy osoby te utraciły zajmowane wcześniej stanowiska z powodu tych samych zmian organizacyjnych, które dotknęły stanowiska skarżącej" i podkreśliła, że "nie sposób się zorientować czy stanowiska zajmowane przez te osoby w ogóle zostały zlikwidowane, nie mówiąc już o tym, czy ewentualna likwidacja miała miejsce w związku z tymi samymi zmianami organizacyjnymi, w ramach których zlikwidowano stanowisko skarżącej".
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki w [...] wniósł o jej oddalenie uzasadniając jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem Sądu, skarga jest w pełni uzasadniona.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie przez organy administracyjne - tak jak zarzuca to skarżąca - czy osoby mianowane na etaty oficerskie, które mogła potencjalnie zająć skarżąca, znajdowały się w równorzędnej ze skarżącą sytuacji prawnej, tj. czy zajmowane uprzednio przez te osoby etaty zostały także zlikwidowane w związku z reorganizacją stanowiącą przyczynę przeniesienia skarżącej na inne stanowisko.
Nieporozumieniem jest, zdaniem Sądu, próba skierowania sporu na zagadnienia, które w tej sprawie nie maja znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście podziela wyrażone przez organy administracyjne poglądy takie jak to, że "charakter służby w Policji wymusza pewien margines dyspozycyjności i uznaniowości, bez którego Policja jako służba traci niezbędną operatywność", czy to, że "prawo do wyboru współpracowników, spośród osób spełniających ustawowe wymagania, stanowi przywilej przełożonego", ale zwraca uwagę na sformułowania "margines dyspozycyjności i uznaniowości", co oznacza, że zasadą jest działanie zgodne z obowiązującymi przepisami i na sformułowanie "spośród osób spełniających ustawowe wymagania", co oznacza, że zasadą jest dobór osób spełniających ustawowe wymagania (a nie inne, nie określone w ustawie).
W niniejszej sprawie organy administracyjne przenosząc skarżącą na niższe stanowisko służbowe powołały przepis o art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: "Policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko"
Ustawowym wymaganiem jest więc 1) likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego (lub inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi) i 2) brak możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Organy nie wyjaśniły, czy osoby mianowane na stanowisko naczelnika sekcji i specjalisty utraciły dotychczasowe stanowiska w wyniku likwidacji stanowisk spowodowanej Rozkazami Organizacyjnymi Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] i nr [...]z dnia [...] 2002r. oraz czy zostały mianowane na równorzędne dla nich stanowiska.
Na brak zachowania takich ustawowych przesłanek świadczyć może wprost wskazywanie przez organy administracyjne, że osoby, które mianowano na stanowiska naczelnika sekcji i specjalisty miały "prawo do awansu", tymczasem w sytuacji, gdy skarżącą mianuje się na stanowisko niższe wobec braku możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko - awansowanie innych osób na stanowisko, na które mogłaby być mianowana skarżąca jest niewątpliwym naruszeniem przepisów ustawowych - ustawy o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2000r, sygn. akt II SA 637/00 (opubl. LEX nr 53769), a dotyczące sytuacji policjanta, który nie mógł być przyjęty na stanowisko równorzędne w 1 grupie uposażenia, które wcześniej posiadał, gdyż takiego stanowiska już nie było i zostało mu zaproponowane stanowisko w 7 lub 8 grupie zaszeregowania, przy czym było wolne stanowisko w grupie 5, którego mu nie zaproponowano. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał rację skarżącego funkcjonariusza: "Proponując bowiem skarżącemu zamiast stanowiska w grupie 01 zaszeregowania, stanowisko w grupie 7 i 8, organ nie uzasadnił, dlaczego nie mógł przenieść go na inne stanowisko. Z akt wynika m.in., iż wolne było stanowisko w 5 grupie zaszeregowania. Ten też argument podnosi skarżący. Tymczasem organ nie ustosunkował się do tego faktu w decyzji nie wskazał też w sposób przekonywający i wyczerpujący, iż nie było stanowisk w innych grupach zaszeregowania. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. 1999 r. Nr 6, poz. 47 ze zm.), w świetle załącznika nr 2, w Komendzie Głównej Policji nie ma stanowiska zaszeregowanego do grupy 01. Są jednak stanowiska od grupy 02 i między innymi podnoszone przez skarżącego i wolne jak wynika z akt, stanowisko grupy 05. Z kolei w komendzie wojewódzkiej policji, jeżeli nie było możliwe obsadzenie stanowiska w grupie 01, pozostawały jeszcze zgodnie z załącznikiem nr 3 stanowiska od grupy 03. Przy decyzjach opartych o uznanie administracyjne organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia z uwagi na celowość decyzji. Decyzja taka winna być jednak w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. Takiego uzasadnienia zabrakło w przedmiotowej sprawie."
Nie sposób - zdaniem Sądu - nie zauważyć, że i w niniejszej sprawie organy administracyjne wydały decyzje bez ustosunkowania się do konkretnych zarzutów skarżącej, z pominięciem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005r. w tej samej sprawie, a wreszcie bez uzasadnienia mogącego wskazywać na kryteria, przede wszystkim ustawowe, którymi kierował się organ administracyjny wydając zaskarżone rozkazy personalne o przeniesieniu A. T. na niższe stanowisko służbowe w oparciu o treść art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.
Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i na mocy art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje - rozkazy personalne - jak w pkt I wyroku.
W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone rozkazy personalne nie mogą być wykonane -jak w pkt. II wyroku.