III SA/Kr 801/05

III SA/Kr 801/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (Spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji-
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 kwietnia 2005r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania W.G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W toku postępowania ustalono, że W.G. pracował w latach 1975-2001 w narażeniu na hałas przekraczający normatywy higieniczne.
W.G. był badany w kierunku choroby zawodowej w 2002r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzeń zawodowych.
W oparciu o te orzeczenia lekarskie, dodatkowo uzasadnione w pismach z dnia [...] 2003r. oraz [...] 2003r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u W. G. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
W skardze do Sądu Administracyjnego W. G. podkreślił, że występując u niego uszkodzenie słuchu spowodowane zostało pracą w narażeniu na hałas. Powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez niezależnych lekarzy, w tym zwłaszcza wynik badania z dnia [...] 2005r. zarzucił nieuzasadnioną sprzeczność pomiędzy rozpoznanym u niego uszkodzeniem słuchu o lokalizacji ślimakowej, a diagnozą orzekającego w sprawie IMP, który stwierdził lokalizację pozaślimakową.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Podkreślono, że wyniki badań przedłożonych przez skarżącego pochodzą z daty po wydaniu decyzji oraz że wykonywał je zakład opieki zdrowotnej nie będący jednostką uprawnioną do rozpoznawania chorób zawodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.
Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.
Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.
Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie dotyczące schorzenia słuchu, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia słuchu i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia pomimo dwukrotnego ich uzupełniania nadal są nadmiernie lakoniczne i nie mogą być one uznane za wystarczające, ograniczają się bowiem jedynie do powołania się na ewentualne hipotetyczne przyczyny z którymi "można" wiązać powstanie schorzenia słuchu, tj. rozpoznane u badanego zmiany zwyrodnieniowe w obrębie kręgosłupa szyjnego.
W niniejszej sprawie, co należy szczególnie mocno podkreślić, organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy. Odnośnie schorzenia słuchu w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (orzeczenie z [...] 2002r. i uzupełnienie uzasadnienia z [...] 2003r.) stwierdzono ubytek słuchu odnośnie UL-21dB a UP- 27 dB, tj. zdaniem lekarzy zbyt mały ubytek, by z lekarskiego punktu widzenia mógł być uznany za chorobę Dodatkowo zaś powołano się na obecnie obowiązujące przepisy z 2002r., które przewidują minimalne wymogi wielkości ubytku słuchu. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy (z dnia [...] 2002r. oraz pisma uzupełniające z [...]2003r., z [...] 2004r. oraz z [...] 2005r.) stwierdzono dla UP-25 dB, a dla UL-21 powtarzając argument o zbyt małym stopniu niedosłuchu. Dodatkowo jednakże w piśmie uzupełniającym z dnia [...] 2004r. powołano się także na pozaślimakową lokalizację niedosłuchu, co świadczy o jego niezawodowym charakterze. Potwierdzono to następnie wyraźnie w piśmie z [...] 2005r. Argument o lokalizacji pozaślimakowej podniesiony został tylko przez IMP. Nie został on skonfrontowany z poglądami WOMP, co do tych zasadniczych rozbieżności w treści uzasadnienia niezawodowego charakteru rozpoznawanego u skarżącego niedosłuchu organy administracyjne nie zwróciły się bowiem do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Wiarygodność poglądu o pozaślimakowej lokalizacji niedosłuchu jest tym bardziej wątpliwa, że skarżący przedłożył wyniki badań z diametralnie odmienną diagnozą. W niniejszej sprawie nie ma zatem dwóch wzajemnie spójnych i wiarygodnych opinii lekarskich, które mogłyby stanowić prawidłową podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia WOMP, zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, obustronne obniżenie czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności, nie mogło być bowiem z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę. Analogicznie w orzeczeniu IMP stwierdzono, że u badanego rozpoznano jedynie obniżenie czułości słuchu, które nie powodując upośledzenia słuchu nie mogło być uznane za chorobę.
Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero większy ubytek słuchu odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Dotyczy to wszystkich przypadków postępowań, do których znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, a więc również niniejszej sprawy. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne przyjęły cytowane powyżej poglądy zarówno WOMP, jak i IMP dotyczące minimalnego progu uszkodzenia słuchu. Zostały one niemal dosłownie zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i z treści tego uzasadnienia wynika, że stanowiły one podstawę do odmówienia przez organ administracyjny stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego.
Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że wbrew poglądom WOMP nie mogą w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115),wobec treści § 10 tegoż Rozporządzenia.
Mając na uwadze wskazane powyżej przyczyny uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.
Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest także i to, że organy nie ustosunkowały się wystarczająco szczegółowo do wyników badań przedkładanych przez skarżącego w toku postępowania (dokumentacja dołączona do odwołania). Nie można bowiem uznać za wystarczające bardzo ogólne odniesienie się do rozbieżnych wyników badań w piśmie IMP z dnia [...] 2004r. Co więcej - w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wyniki badań przedkładanych przez skarżącego nie mogą być uwzględnione, gdyż wydający je lekarze nie spełniają wymagań przewidzianych w rozporządzeniu. Tymczasem zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe powinny być przez organ traktowane zgodnie z wymogami przewidzianymi przez kodeks postępowania administracyjnego, stosownie zatem do treści art. 78 kpa wnioski dowodowe przeprowadzenia dowodu z dokumentów powinny być przez organ uwzględnione, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wnioski dowodowe składane przez skarżącego niewątpliwie miały taki właśnie charakter. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zatem przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.