III SA/Kr 8/08

III SA/Kr 8/08 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2008-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Halina Jakubiec /przewodniczący/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
I OSK 961/08 - Wyrok NSA z 2009-05-28
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie zmiany aktu mianowania I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] a także decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej kwotę 257 ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .
Uzasadnienie
UZSADNIENIE
do wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 roku
Dyrektor Izby Celnej, działając z upoważnienia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dniem [...] mianował A. J. do służby stałej w Urzędzie Celnym na stanowisku Naczelnika Działu, działając na podstawie art. 13 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. W dniu [...], znak [...] Dyrektor Izby Celnej dokonał zmiany do aktu mianowania przenosząc A. J. z dniem [...] na stanowisko eksperta celnego w Izbie Celnej. W podstawie prawnej wskazano art. 22 pkt 2 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 41, poz. 365). Jednocześnie pismem z dnia [...] nr [...] A. J. zostało zlecone wykonywanie obowiązków Naczelnika Wydziału [...] przez okres 6 miesięcy. W podstawie prawnej powołano art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 41, poz. 365) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. Następnie zmianą do aktu mianowania z dnia [...], na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2003r. o Służbie Celnej oraz Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni A. J. została awansowana przez Dyrektora Izby Celnej na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej, które zajmowała do dnia [...].
Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 17 ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. nr 156 poz. 1641 z późn. zm), decyzją z dnia [...] Nr [...] odwołał A. J. ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej.
Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej i Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30.03.2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania stopni (Dz.U. nr 25 z 2000r. poz. 301 ze zm.), Dyrektor Izby Celnej ustalił A. J. stanowisko służbowe Eksperta Celnego w Izbie Celnej. Wskazano także, że stopień służbowy oraz pozostałe warunki służby nie ulegają zmianie. Dyrektor wskazał, że ta decyzja została wydana w związku z decyzją odwołującą A. J. z zajmowanego dotychczas stanowiska Naczelnika Wydziału. W związku z odwołaniem ze stanowiska ustalono A. J. wynagrodzenie (pismo z dnia 3.09.2007r.) oraz wyznaczono miejsce pełnienia służby w Wydziale Nadzoru i Koordynacji Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej (pismo z dnia 3 września 2007r.).
Pismem z dnia 17.09.2007r. A. J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z daty [...] w przedmiocie zmiany Aktu Mianowania i ustalenia stanowiska służbowego Eksperta Celnego w Izbie Celnej, w związku z wcześniejszym odwołaniem skarżącej ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 127 § 3 kpa, a także 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 81 ust. 2 Ustawy o służbie celnej o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej z daty [...] i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż pozostaje z Izbą Celną w stosunku służbowym, nawiązanym na podstawie aktu mianowania, który doręczony został skarżącej w dacie, w której nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 17 ust. 13 i 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o służbie celnej (Dz. U. 04.156.1641 z późn. zm.). Podniosła również, że uprawnienie Dyrektora Izby Celnej do powoływania i odwoływania funkcjonariuszy celnych w ramach stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych służby celnej wprowadzone zostało do polskiego systemu prawnego dopiero z dniem 1 maja 2004r., mocą noweli do ustawy o służbie celnej, zawartej w ustawie z dnia 19 marca 2004r. "Przepisy wprowadzające ustawę prawo celne" (Dz. U. 04.68.623 z późn. zm.). Ta ostatnia ustawa, stwierdza skarżąca, nie zawierała przy tym żadnych norm intertemporalnych, które pozwalałyby na przyjęcie, iż z chwilą wejścia w życie opisanej noweli doszło do takiej modyfikacji treści stosunków służbowych funkcjonariuszy mianowanych wcześniej na stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych służby celnej, które pozbawiałyby tych funkcjonariuszy stabilności stosunku służbowego, wynikającej z przyjętego w ustawie reżimu modyfikacji aktu mianowania.
Zdaniem skarżącej o ile w wypadku funkcjonariuszy powołanych na stanowiska kierownicze po dniu 1 maja 2004r. istnieje, w świetle art. 17 ust. 13 i 14 możliwość odwołania ze stanowiska mocą decyzji Dyrektora Izby Celnej, nie pociągającej za sobą ingerencji w akt mianowania, to w wypadku funkcjonariuszy mianowanych na stanowiska kierownicze przed dniem 1 maja 2004r. decyzja taka byłaby niedopuszczalna zawsze, gdyby pozostawała w sprzeczności z treścią aktu mianowania danego funkcjonariusza. Skoro bowiem powierzenie stanowiska kierowniczego przed dniem 1 maja 2004r. zawarte było w ramach aktu mianowania, to jedynym sposobem "odwołania" funkcjonariusza z tak powierzonego stanowiska może być modyfikacja aktu mianowania. Ta zaś może być przeprowadzona jedynie w trybie i na zasadach opisanych w rozdziale 5 ustawy o służbie celnej.
Skarżąca wskazała również, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia. Podkreśliła, iż choć obowiązek taki nie wynika wprost z ustawy o służbie celnej, ale z uwagi na zastrzeżoną w ustawie administracyjną drogę odwoławczą, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji winno być poddane rygorom formalnym z art. 107 kpa, co za tym idzie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Stwierdziła również, że jeżeli jako formalne uzasadnienie dla dokonanego rozstrzygnięcia w przedmiocie modyfikacji aktu mianowania potraktować samo nawiązanie w treści decyzji do wcześniejszego odwołania skarżącej ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] to stwierdzić należy, iż fakt odwołania ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] odrębnym aktem, dokonany w stosunku do skarżącej w trybie art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o służbie celnej nie może stanowić podstawy faktycznej dla modyfikacji aktu mianowania w kierunku zmiany stanowiska. Otrzymała ona bowiem akt mianowania na stanowisko Naczelnika jeszcze przed 1 maja 2004r., a co za tym idzie ewentualna zmiana jej stanowiska wymagałaby aktu podjętego w trybie właściwym dla modyfikacji treści stosunku służbowego funkcjonariusza mianowanego, a nie w trybie odwoływania funkcjonariusza sprawującego funkcję kierowniczą w oparciu o powołanie dokonane w trybie art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o służbie celnej.
Skoro modyfikacja aktu mianowania w zakresie przeniesienia na niższe stanowisko w ramach tego samego urzędu może być dokonana jedynie w wypadku zaistnienia realnej i sprawdzalnej w trybie odwoławczym reorganizacji urzędu (art. 21 ustawy o służbie celnej), to nie może być tak, iż uprzednie odwołanie ze stanowiska Naczelnika Wydziału jest traktowane jako wystarczająca okoliczność faktyczna stanowiąca samoistne uzasadnienie dla modyfikacji aktu mianowania z przyczyn wskazanych w art. 21. Zdaniem skarżącej nie istniały przesłanki z art. 21 i art. 22 ustawy warunkujące dopuszczalność przeniesienia jej na niższe stanowisko.
Zarzuciła również, że przy podejmowaniu aktu modyfikacji mianowania nie można abstrahować od osobistych kompetencji funkcjonariusza. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby stwierdzić, czy i w jakim zakresie rozważono przebieg dotychczasowej kariery skarżącej i jej kompetencje i umiejętności. Tym samym uniemożliwiono jej polemiczne odniesienie się do argumentacji zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie.
A. J. wniosła również tym samym pismem odwołanie od aktu odwołania z dnia [...] oznaczonego znakiem [...] wnosząc, iż zaskarża ten akt w sposób ogólny (art. 128 kpa), i wnosi o nadanie biegu procedurze odwoławczej bądź to w trybie instancyjnym, bądź to w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późniejszymi zmianami) w związku z art. 81 ustawy z dnia 24.07.1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156, poz. 1641 z 2004r. z późniejszymi zmianami) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. decyzji Nr [...] z dnia [...] dotyczącej zmiany Aktu Mianowania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ celny podał, iż stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania. Aktu mianowania, zgodnie z art. 14 ust. 1 w/w ustawy, dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych lub upoważniona przez niego osoba. Wskazał także, iż ustawa o służbie celnej bez uwzględnienia zmian, które weszły w życie od dnia 01.05.2004r. nie zawierała regulacji dotyczących stanowisk kierowniczych. Rozdział 4 dotyczył tylko i wyłącznie wyższych stanowisk kierowniczych, co zresztą potwierdzał jego tytuł "Wyższe stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej". W przepisie art. 17 ust. 1 w/w ustawy zostały enumeratywnie wymienione wyższe stanowiska kierownicze, do których zastosowanie znajdywały przepisy Rozdziału 4. Oznaczało to, zdaniem Dyrektora, iż w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy celnych zajmujących inne niż wyższe stanowiska kierownicze w zakresie wyznaczania stanowiska służbowego i jego zmian znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 3 "Nawiązanie stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych" i Rozdziału 5 "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych".
Dyrektor podkreślił również, iż ustawą z dnia 19.03.2004r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (art. 20) został znowelizowana ustawa z dnia 26.07.1999r. o Służbie Celnej. Zmiana ta weszła w życie z dniem 01.05.2004r. W ust. 13 art. 17 zostało zdefiniowane pojęcie stanowiska kierowniczego, a w ust. 14 wskazany został sposób obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych. Poprzez wprowadzenie powyższych uregulowań ustawodawca wypełnił swoistą lukę prawną jaka istniała odnośnie stanowisk kierowniczych przed dniem 01.05.2004r. Przepisy te tj. ust. 13 i ust. 14 art. 17 ustawy o Służbie Celnej są przepisami szczególnymi, a tym samym jako bardziej szczegółowe - dotyczące wąskiej grupy osób zajmujących stanowiska kierownicze; w zakresie nim uregulowanym mają pierwszeństwo w zakresie stosowania w odniesieniu do tej grupy funkcjonariuszy w zestawieniu z przepisami dotyczącymi pozostałych funkcjonariuszy celnych. Przepis ten w zakresie powołania na stanowiska kierownicze z oczywistych względów nie znalazł zastosowania w stosunku do funkcjonariuszy celnych zajmujących w dacie jego wejścia w życie stanowiska kierownicze na podstawie aktu mianowania, gdyż funkcjonariusze ci piastowali już stanowisko kierownicze. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie stosowania tej części przepisu ust. 14 art. 17, który dotyczy zasad odwołania ze stanowiska kierowniczego.
Zdaniem organu celnego przeciwne rozumowanie prowadziłoby do niemożności odwołania ze stanowiska kierowniczego funkcjonariusza celnego mianowanego na to stanowisko za wyjątkiem zaistnienia sytuacji wskazanych w art. 21 i art. 22 ustawy o Służbie Celnej. Podkreślił także, iż paradoksem byłaby sytuacja, gdyby nawet w razie uzyskania negatywnej oceny służby świadczonej przez funkcjonariusza celnego mianowanego na stanowisko kierownicze nie istniała możliwość przeniesienia go na niekierownicze, czyli co do zasady niższe, stanowisko.
Dyrektor Izby Celnej wskazał także, iż jest on odpowiedzialny jako organ administracji państwowej za wyniki podległej jednostki organizacyjnej musi mieć możliwość rzeczywistego zarządzania Izbą, a co za tym idzie dokonywania fluktuacji w zakresie kadry kierowniczej, co umożliwia mu expresis verbis art. 17 ust. 14 w/w ustawy o Służbie Celnej. Powyższe kwestie zdaniem Dyrektora uzasadniają podjętą względem A. J. decyzje, która mieści się w sferze zarządczej Dyrektora Izby Celnej i znajduje oparcie w obowiązującym prawie. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, iż mógł odwołać skarżącą z zajmowanego stanowiska kierowniczego i powołać ją na inne stanowisko służbowe - eksperta celnego, które jest najwyższym stanowiskiem niekierowniczym.
A. J. zaskarżyła w całości do sądu decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...], utrzymującą w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję tegoż organu administracyjnego z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie zmiany Aktu Mianowania, w zakresie ustalenia skarżącej stanowiska służbowego eksperta celnego w Izbie Celnej. Wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], a także poprzedzającej ją decyzji tegoż organu administracyjnego z dnia [...], znak: [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez ograniczenie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia do przepisów procesowych, przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania przepisów prawa materialnego, w oparciu o które podjęto rozstrzygnięcie o modyfikacji aktu mianowania, a także poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek argumentacji, która obrazowałaby sposób rozumowania organu administracyjnego w zakresie analizy przesłanek faktycznych, które legły u podstaw przedmiotowego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała również na naruszenie przepisu art. 17 ust. 13 i 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o służbie celnej (Dz. U. 04.156.1641 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu w ramach analizy całokształtu stanu prawnego sprawy, iż przepisy te mają zastosowanie także do tych funkcjonariuszy celnych, którzy przed dniem 1 maja 2004r. pełnili służbę na stanowiskach kierowniczych na podstawie aktów mianowania, a ich stosunki służbowe nie uległy po tej dacie rozwiązaniu i ponownemu nawiązaniu w oparciu o instytucję powołania, o której stanowi przepis art. 17 ust. 14 ustawy o służbie celnej. Podniosła również, iż naruszenie przepisów art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o służbie celnej (Dz. U. 04.156.1641 z późn. zm.), poprzez niezastosowanie powołanych przepisów, przejawiające się w nierozważeniu istnienia przesłanek modyfikacji treści stosunku służbowego skarżącej wynikających z tych przepisów, przy jednoczesnym arbitralnym stwierdzeniu konieczności dokonania takiej modyfikacji.
Zdaniem skarżącej organ celny w istocie zaakceptował twierdzenie, zgodnie z którym stosunek służbowy skarżącej pozostawał w dacie orzekania stosunkiem służbowym wynikającym z mianowania. Świadczy o tym w jej opinii reasumpcja rozważań uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierająca wyraźne potwierdzenie, iż zaskarżone rozstrzygnięcia traktowane jest przez organ jako modyfikacja aktu mianowania, a nie jako realizacja jakiejkolwiek innej czynności władczej.
W uzasadnieniu skargi podniesione zostało również, iż Dyrektor Izby Celnej podnosząc konieczności pozostawienia w ramach uznania administracyjnego kwestii doboru kadr kierowniczych i formułując stwierdzenie co do "negatywnej oceny służby" jako istotnej przesłanki umożliwiającej przeniesienie mianowanego funkcjonariusza na niższe stanowisko, nie podejmuje nawet próby uzasadnienia tego, z jakich okoliczności faktycznych wywodzi bądź nie - w tej konkretnej sprawie - twierdzenie o negatywnej ocenie służby dokonanej w stosunku do skarżącej.
Skarżąca wskazała również, iż pozostaje z Izbą Celną w stosunku służbowym, nawiązanym na podstawie aktu mianowania, a nie powołania. Zgodnie z treścią zmiany do aktu mianowania, doręczonej jej w dniu 22 lipca 2003r., mianowana została na stanowisko Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej. Wskazała również, iż akt mianowania doręczony jej został w dacie, w której nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 17 ust. 13 i 14 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o służbie celnej (Dz. U. 04.156.1641 z późn. zm.). Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, który w dalszym ciągu traktuje stosunek służbowy skarżącej jako stosunek z mianowania, ale równocześnie do modyfikacji tego stosunku chce stosować przepisy o powołaniu.
W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w całości potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, iż w decyzji z dnia [...] jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został wskazany materialny przepis art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej stanowiący podstawę odwołania z zajmowanego stanowiska. Skarżąca, zdaniem organu celnego miała pełną świadomość odnośnie przepisów materialnych stanowiących podstawę prawną jej odwołania ze stanowiska, co zresztą znalazło wyraz w uzasadnieniu przedmiotowej skargi jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślone zostało, również, iż w dniu 01.05.2004r. wszedł w życie przepis art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej, stosownie, do którego Dyrektor Izby Celnej w każdym czasie może powołać i odwołać funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego. Przepis ten, jest lex specialis w stosunku do uregulowań odnoszących się do wszystkich funkcjonariuszy celnych i dotyczy wąskiej grupy funkcjonariuszy celnych piastującej stanowiska kierownicze.
W opinii Dyrektora Izby Celnej, stosunek służbowy wszystkich funkcjonariuszy celnych niezależnie od stanowiska wynika z aktu mianowania. Jednak w wyniku wejścia w życie powołanego powyżej przepisu art. 17 kierownicze stanowiska służbowe, niezależnie od sposobu powołania na nie, zostały poddane szczegółowej regulacji. Nie do pogodzenia jest w państwie prawa formułowanie twierdzeń o "lepszych" i "gorszych" funkcjonariuszach celnych piastujących stanowiska kierownicze.
Organ odwoławczy podniósł również, iż w przypadku ustabilizowania sytuacji organizacyjnej w Służbie Celnej, jaka obecnie ma miejsce w Polsce, trudno dążyć do wygenerowania sytuacji wskazanych w art. 21 i art. 22 (reorganizacja, likwidacja stanowiska) warunkujących przeniesienie funkcjonariusza celnego zajmującego stanowisko kierownicze na niższe stanowisko. W efekcie powyższego w stosunku do funkcjonariuszy celnych mianowanych na stanowiska kierownicze możliwa byłaby tylko i wyłącznie roszada w poziomie, nigdy zaś w pionie, a raz mianowani funkcjonariusze pozostawaliby na tym stanowisku właściwie do emerytury.
Dyrektor Izby Celnej jeszcze raz podkreślił, iż zastosowany tryb odwołania A. J. ze stanowiska kierowniczego był prawidłowy i znajduje oparcie w prawie.
Na rozprawie przez sądem w dniu 11 marca 2008r. pełnomocnik organu złożył do akt wystąpienie pokontrolne Ministerstwa Finansów z dnia 24 października 2007r. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że zostało ono sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji, a także, że w aktach znajduje się ocena pracy skarżącej z czerwca 2007r. - najwyższa z możliwych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.
W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.
W niniejszej sprawie organ administracyjny odwołał skarżącą A. J. ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej oraz w związku z tym odwołaniem ustalił skarżącej stanowisko służbowe eksperta celnego w Izbie Celnej.
Należy na wstępie podnieść, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej odróżniają instytucje nawiązania stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, która następuje w drodze mianowania (art. 10 ust. 1) oraz powołania funkcjonariusza celnego na wyższe stanowisko kierownicze, które następuje w ramach stosunku służbowego (art. 10 ust. 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3-6). Skarżąca pełniła stanowisko Naczelnika Wydziału [...] w Izbie Celnej, a więc "stanowisko kierownicze w jednostce organizacyjnej Służby Celnej" w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 14 tej ustawy do obsadzania i zwalniania tych stanowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego, a więc w kompetencje do powoływania i odwoływania z tego stanowiska wyposażony został dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12).
Punktem wyjścia w rozważaniach sądu było ustalenie dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie przedmiotowy akt odwołania ze stanowiska i ustalenia innego stanowiska (dokonany przez organ osobnymi pismami z dnia 3 września 2007r.) mieści się w dyspozycji art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej. Przepis ten określając właściwość sądu administracyjnego także rozróżnia dwie instytucje prawne o których była mowa powyżej, a mianowicie zwolnienie ze służby oraz zmianę obowiązków służbowych lub stanowiska i wymienia między innymi "przeniesienie lub zlecenie wykonywania innych obowiązków służbowych" oraz "przeniesienie na niższe stanowisko". Ustawa o Służbie Celnej nie zawiera definicji legalnej sformułowania "przeniesienie na niższe stanowisko", posługując się niejednolitą terminologią: w art. 17 jest bowiem mowa o "odwołaniu ze stanowiska", w art. 18 o "zleceniu wykonywania innych obowiązków służbowych", w art. 18 a ust. 2 o "przeniesieniu na stanowisko", w art. 19 o "przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości", w art. 21 o "przeniesieniu na inne równorzędne lub niższe stanowisko służbowe", w art. 22 o "przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe", w art. 25 ust. 5 zaś o "wyznaczeniu stanowisk na których będą pełnić służbę po odwołaniu". W ocenie Sądu wszystkie te sformułowania ustawowe mieszczą się w cytowanej powyżej szerokiej formule art. 81 ustawy, tj. "przeniesieniu lub zleceniu wykonywania innych obowiązków służbowych" oraz "przeniesieniu na niższe stanowisko". W niniejszej sprawie dotyczącej odwołania ze stanowiska kierowniczego oraz wyznaczenia innego stanowiska służbowego dopuszczalna jest zatem droga administracyjna, w wyniku czynności dokonanych przez organ doszło bowiem do "przeniesienia na niższe stanowisko". Odnosząc się do prezentowanych w judykaturze poglądów przyjmujących, że w zakresie art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie mieści się odwołanie ze stanowiska i wyznaczenie innego stanowiska (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 marca 2007r., II SA/Op 630/06, nie publikowane) Sąd orzekający w niniejszym składzie zwraca uwagę, że poglądy te wyrażane były w związku z rozstrzygnięciem organu wydanym na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, natomiast wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne oparte zostały na innych podstawach prawnych (o czym będzie mowa poniżej). Nadto zaś zdaniem Sądu nieuprawniony jest zaprezentowany w przytoczonym orzecznictwie pogląd, że ustawodawca wyraźnie odróżnia "wyznaczenie innego stanowiska służbowego" od "przeniesienia na inne stanowisko służbowe" i wysuwanie dalszego wniosku, że to pierwsze jest jedynie oświadczeniem woli, a to drugie władczym rozstrzygnięciem administracyjnym. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie wykładnia funkcjonalna ogólnego i niezdefiniowanego wyraźnie przez ustawodawcę sformułowania "przeniesienie na niższe stanowisko" zawartego w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nakazuje objęcie nim także tych przypadków przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, które jest wynikiem odwołania ze stanowiska dotychczasowego. Niedopuszczalne jest bowiem wysuwanie dalej idących wniosków dotyczących zakresu kognicji sądu administracyjnego z normy art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, która w istocie dotyczy jedynie skutków zwalniania ze służby (o którym mowa w art. 25 ust. 1 i nast.) i trudno jej przyznać status samodzielnej regulacji prawnej wprowadzającej odrębną instytucję prawną. W ocenie Sądu z braku precyzji legislacyjnej i spójności terminologicznej ustawy o Służbie Celnej nie można wywodzić wniosku o ograniczeniu kognicji sądu administracyjnego i wyłączeniu z niej "przeniesienia na niższe stanowisko" wywołanego odwołaniem ze stanowiska dotychczasowego.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych należy wyraźnie zaznaczyć, że zdaniem sądu odwołanie z dotychczasowego stanowiska i wyznaczenie nowego stanowiska stanowią w istocie jedno władcze rozstrzygnięcie organu zmierzające do zmiany warunków służby, a dokładniej do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Nieprawidłowe zatem było powołanie art. 14 ustawy o Służbie Celnej jako podstawy prawnej ustalenia skarżącej nowego, niższego stanowiska służbowego i przyjęcie, że powyższa decyzja stanowi w istocie zmianę aktu mianowania. Zgodnie z obowiązującymi przepisami mianowanie łączyć bowiem należy - jak już zaznaczono powyżej - ze stosunkiem służbowym, a nie ze stanowiskiem służbowym. W ocenie Sądu zatem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem przedmiotowa decyzja oparta została na nieprawidłowej podstawie prawnej. Już tylko z tego powodu podlegała ona uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że jeżeli organ traktował wydaną przez siebie decyzję jako zmianę aktu mianowania, to nie dopełniono wymogu wynikającego z art. 14 cyt. ustawy, decyzja ta wydana została bowiem przez organ bez powołania się na upoważnienie ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
W niniejszej sprawie doszło także, co należy podkreślić ze szczególną mocą, do rażącego naruszenia art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wprowadza obowiązek uzasadnienia decyzji, zarówno od strony ustalonych przez organ faktów, jak i stanu prawnego. Organ nie dopełnił w niniejszej sprawie tego obowiązku wynikającego z ustawy, przez co decyzje te w istocie uchylają się od możliwości dokonania przez sąd orzekający w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli ich legalności. Decyzje z dnia [...] w ogóle nie zawierają uzasadnienia. Nie wiadomo zatem jakie fakty organ uznał za udowodnione, nie wyjaśniono także podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] zawiera wprawdzie uzasadnienie, ale nie może być ono uznane za wystarczające. Organ enigmatycznie wspomina w nim, że w przypadku uzyskania negatywnej oceny służby powinna istnieć możliwość przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, ale organ nie wyjaśnia, czy taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie. Przyznanie organowi administracyjnemu kompetencji do wydawania władczych rozstrzygnięć o powołaniu lub odwołaniu ze stanowiska, a następnie o wyznaczeniu innego stanowiska nie zwalnia organu od należytego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami wynikającym w kpa. Nieuprawnione jest zatem wysuwanie wniosku, że skoro - jak pisze organ w decyzji z dnia [...] - uprawnienie do odwoływania ze stanowiska i wyznaczania nowego stanowiska mieści się "w sferze zarządczej Dyrektora Izby Celnej" i daje "możliwość rzeczywistego zarządzania Izbą i dokonywania fluktuacji w zakresie kadry kierowniczej", to w ten sposób organ zostaje zwolniony z obowiązku uzasadnienia swej decyzji zgodnie z wymogami kpa. Nieprawidłowy jest pogląd, że organ odwołując z dotychczasowego stanowiska i ustalając inne stanowisko może działać "w ramach swobodnego uznania" (por. WSA w Opolu w cyt. powyżej wyroku z 26 marca 2007r.). Zajmowanie stanowisk kierowniczych w Służbie Celnej rzeczywiście nie jest związane z żadną kadencyjnością ani gwarancjami stabilności, niemniej jednak przyznane organom administracji uznanie administracyjne nie oznacza tzw. swobodnego uznania, a polska judykatura przesądziła jednomyślnie, że uznanie administracyjne podlega kontroli sądu administracyjnego. Uznanie administracyjne nakłada na organ rozpoznający sprawę obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Naruszenia tego wymogu nie może sanować przedłożone przez organ wystąpienie pokontrolne Ministerstwa Finansów z dnia 24 października 2007r., zwłaszcza że pochodzi ono z daty po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga więc, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01. 06. 2006 roku, sygn. III SA/Wa 813/06, opubl. LEX nr 254833).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje z dnia [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz. 1270 z póź. zm.).
O braku możliwości wykonania uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie adwokata w kwocie 240zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.