III SA/Kr 795/19

III SA/Kr 795/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 839/20 - Wyrok NSA z 2023-07-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2101
Art. 2, art. 20, art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1034
Par. 10, par. 12
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 stycznia 2019 r. ([...]) na podstawie art. 22 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), §10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) w zw. z art. 104§1 i 107 §1 kpa Starosta orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu R, jedn. ewid. R, polegającej na ujawnieniu J. P. jako właściciela działki ewid. nr [...], jak również w zakresie przebiegu granic oraz pola powierzchni przedmiotowej działki.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. P., wnosząc o jej uchylenie. W trakcie postępowania skarżąca dołączyła dokumentację wskazując, że jest spadkobierczynią A. P., a P. P. jest następcą prawnym S. P.
Decyzją z dnia 30 maja 2019 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podał, co następuje:
Przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego uchylił postanowienie Starosty z 22 września 2017 r., znak: [...], orzekające o "odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w obrębie R, jednostka ewidencyjna R, z wniosku J. P. z uwagi na brak interesu prawnego Wnioskodawczyni.
Rozważania Starosty były zasadne jedynie w części w związku z faktem, iż działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] miały odmienny stan prawny - działka ewidencyjna nr [...] ma nieuregulowany stan prawny (w jednostce rejestrowej [...] ujawniono posiadanie samoistne), natomiast działka ewidencyjna nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Zalecono organowi l instancji rozdzielenie przedmiotu aktualizacji na dwa odrębne postępowania. Zawiadomieniem z 5 lutego 2018 r., znak: [...] zawiadomiono J. P., że żądania dotyczące działek nr [...] i nr [...] zostaną rozpoznane w ramach odrębnych postępowań.
W ramach niniejszego postępowania zostały rozpoznane żądania dotyczące zmiany podmiotowej, polegające na ujawnieniu Wnioskodawczyni jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] oraz dotyczące zmiany przedmiotowej w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] oraz pola powierzchni ww. działki. Operat ewidencji gruntów dla miasta R, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 maja 1969 r. za numerem [...], został założony w oparciu o bezpośredni pomiar ustalonych granic wykonany w roku 1967. Na operat składały się rejestry gruntów oraz mapy ewidencyjne w skali 1:1000. Nowa ewidencja stała się operatem obowiązującym i w całości zastąpiła dotychczasowy kataster gruntowy. Przy ustaleniu granic sporządzono protokół ustalenia stanu władania a ustalone granice zostały wykazane na szkicach ustalenia granic. W roku 1983 wykonano aktualizację mapy zasadniczej wg stanu istniejącego w terenie i na jej podstawie sporządzono matryce mapy ewidencji gruntów w skali 1:1000, przyjęte do zasobu 22 grudnia 1984 r. za numerem [...]. W roku 2003 wykonano operat założenia numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków miasta R, który przyjęto do zasobu PODGiK 28 lipca 2004 r. za numerami [...] i [...] (bazowano na operacie [...] wykorzystując dzienniki pomiarów kątów i długości z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego z ustaleniem stanu władania).
W dacie założenia ewidencji gruntów i budynków, tj. w 1969 roku, w operacie ewidencyjnym wykazano działkę nr [...] o pow. 0,1129 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,0178 ha. Następnie w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym postępowaniem sygn. [...], w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości przez Państwa S. i Z. P. w drodze zasiedzenia, biegły geodeta mgr inż. F. B. sporządził dokumentację geodezyjną (l.ks. rob. [...]). Na jej podstawie działka ewidencyjna nr [...] została zniesiona do działki nr [...], a następnie tak powstałą działkę nr [...] podzielono na działki: nr [...], nr [...], nr [...]. Sąd Rejonowy Wydział l Cywilny, opierając się na wykazie zmian będącym częścią wyżej wymienionej dokumentacji, postanowieniem z 23 października 1979 r. sygn. akt [...] orzekł o nabyciu przez zasiedzenie przez Państwa S. i Z. P. prawa własności działki [...] o pow. 173m2. W ww. opinii technicznej zaistniała pomyłka w obliczeniu powierzchni działek nr [...] oraz nr [...]. Sąd Rejonowy Wydział l Cywilny postanowieniem z 24 listopada 1983 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu wniosku Państwa S. i Z. P., sprostował oczywistą omyłkę w sentencji ww. postanowienia z 23 października 1979 r. orzekając, że działka nr [...] ma powierzchnię 323m2. Jednakże ww. postanowienie prostujące zostało uchylone 13 marca 1984 r. postanowieniem sygn. akt [...] Sądu Wojewódzkiego Wydział l Cywilny.
W związku z błędem powstałym w trakcie obliczania przez geodetę powierzchni nowopowstałych działek, w granicach zatwierdzonych postanowieniem sądowym, Burmistrz Miasta R po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w dniu 29 października 1993 r. wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o zmianie powierzchni działki nr [...] stanowiącej własność S. i Z. P. z 0.0173 ha na 0.0323 ha oraz powierzchni działki ewid. nr [...] stanowiącej własność A. i J. P. z 0.0328 ha na 0.0178 ha. Podstawę ww. decyzji stanowiła dokumentacja geodezyjna l.ks.zam. [...] z 24 maja 1993 r., sporządzona przez geodetę mgr inż. F. B., zwierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz adnotację że, cyt. "Niniejsza mapa ma na celu korektę powierzchni działki ewidencyjnej [...] =173m2 na powierzchnię 323m". Z wykazu zmian wynika, że nowa powierzchnia działki nr [...] wynosi 178m2. Od ww. decyzji Państwo A. i J. P. wnieśli odwołanie do Wojewody, który po jego rozpoznaniu decyzją z 17 grudnia 1993 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z 18 kwietnia 1995 roku, sygn. akt SA/Kr 365/94. W związku z powyższym decyzja Burmistrza Miasta R z 29 października 1993 r. znak: [...] stanowiła podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Jak wynika z zawiadomienia o zmianach danych ewidencji gruntów i budynków, załączonego do akt sprawy zmianę powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z pow. 0.0328 na pow. 0.0178 ha; w jednostce rejestrowej [...] wprowadzono 30 czerwca 1995 r.
Działki ewidencyjne nr [...] i [...] mają uregulowany stan prawny, który został ujawniony w księgach wieczystych. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0806 ha, ujawniona w jednostce rejestrowej [...] posiada nieuregulowany stan prawny. W ww. jednostce figurują P. i A. P. jako posiadacze samoistni. Ww. osoby zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków na mocy decyzji Starosty z [...] 2010 r., znak: [...] w miejsce poprzednich posiadaczy samoistnych, tj. S. i Z. P.
Skarżąca uzasadnia swoje żądanie faktem, iż "mój zmarły mąż nabył nieruchomość, dawną parcelę katastralną nr [...], która obecnie jest częścią działek nr [...] i nr [...]".
W aktach sprawy znajduje się ww. akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 7 lutego 1967 r., z którego wynika, iż S. P. darowała A. P. działkę budowlaną oznaczoną nr [...] o pow. 0,0320 ha, objętą Lwh [...]. Tym niemniej jednak prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z 23 października 1979 r., sygn. akt [...] ustalono, iż "zgodnie z wykazem zmian sporządzonym przez biegłego mgr inż. F. B. z dnia 24 lipca 1979 r., l. ks.rob. [...], działka ewidencyjna [...] podzieliła się na działki ewidencyjne [...], [...] i [...]" oraz, że "zgodnie z wykazem zmian sporządzonym przez biegłego mgr inż. F. B. powołanym w punkcie l sentencji, działka ewidencyjna [...] i [...] odpowiadają działce budowlanej l. kat. [...] o pow. 320 m2". Z ww. wykazu wynika ponadto, iż działka ewidencyjna nr [...] odpowiada pgr. [...]. Ww. postanowienie jest aktualne i pozostaje w mocy do dnia dzisiejszego.
W związku z faktem, iż skarżąca powołuje się na inne opracowania geodezyjne, w tym m.in. na opracowanie mgr inż. R. F. z 15 lipca 1991 r., które wskazuje, iż p.bud l.kat. [...] z KW [...] po zmianie konfiguracji, powierzchni i oznaczenia stanowi działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 323 m2 oraz na wykaz zmian parcel autorstwa mgr inż. B. W. z 1989 r., z którego również wynika, iż p.bud. l.kat. [...] odpowiada działce nr [...] zaś parcela [...] działce [...] tut. organ stoi na stanowisku, iż ww. opracowania nie odzwierciedlają stanu wynikającego z ww. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego, w związku z tym nie mogą być podstawą zmiany danych ewidencyjnych zarówno w zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym. Należy wskazać, iż ww. opracowania geodezyjne podlegają kontroli w ramach przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie oznacza to jednak, iż każde z tych opracowań powinno mieć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja taka powinna być zatwierdzona przez organ ewidencyjny w odpowiednim trybie, aktualnie odbywa się to w drodze czynności materialno technicznej bądź w drodze decyzji administracyjnej. Z ww. opracowań, które zgromadził organ l instancji w ramach postępowania nie wynika, by stanowiły podstawę zmiany danych ewidencyjnych.
Należy również wskazać, iż prawomocnym postanowieniem z 12 września 2013 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział l Cywilny ustalił, iż przedmiotem działu spadku po A. P. i zniesienia współwłasności są nieruchomości położone w G oznaczone jako działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]) oraz nr [...] (księga wieczysta nr [...]). Na mocy ww. orzeczenia sąd dokonał działu spadku w ten sposób, iż ww. nieruchomości przyznano na wyłączną własność J. P. Ww. stan jest aktualnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Z art. 684 k.p.c. wynika, iż skład i wartość spadku ulegającego podziałowi ustala sąd. Ustalenia składu spadku dla celów związanych z jego działem sąd dokonuje z urzędu, biorąc pod uwagę spis inwentarza, jeżeli był sporządzony, dane i dowody podane we wniosku, a także inne okoliczności wynikające z dołączonych akt sprawy i ustalone w postępowaniu z zastrzeżeniem, iż jego skład powinien być ustalony przez sąd na podstawie dowodów aktualnych w chwili dokonywania działu. Wśród dokumentów służących celom dowodowym wskazuje się odpisy ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów, orzeczenia i ugody sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, wyciągi z tabel likwidacyjnych. Z ww. orzeczenia nie wynika jednak, aby wnioskodawczyni w ramach ww. postępowania przedstawiła dowody stwierdzające prawo własności spadkodawcy do działki ewidencyjnej nr [...].
Nie stanowią podstawy prawnej do ujawnienia wnioskodawczyni jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] również przedłożone w ramach ww. postępowania oraz w odwołaniu od decyzji wyroki sądów dotyczące odmowy wpisu własności działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz S. i Z. P., ponieważ wskazują one jedynie, iż wnioskodawcy nie wylegitymowali się odpowiednimi dokumentami, które mogą stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie stanowi takiej podstawy również decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia, która uchylała akt własności ziemi nr [...] z 20 czerwca 1973 r. odnośnie działki nr [...], ponieważ w tym zakresie strony zostały skierowane na drogę postępowania cywilnego. Natomiast aktualny akt własności ziemi nr [...] z 3 maja 1973 r. obejmuje jedynie działkę nr [...].
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Wynika stąd, iż organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wprost wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu i ustawie, nie może zaś takiego prawa interpretować ani ustanowić, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich.
W związku z tym nie jest również możliwa aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie przedmiotowym, tj. w zakresie przebiegu granic oraz powierzchni ww. działki, w tym na podstawie dokumentów wskazanych przez Wnioskodawczynię. Nadmienić należy, iż dokumentacja geodezyjna wykonana w latach wcześniejszych, z uwagi na ówczesne technologie pomiarów geodezyjnych, wykorzystywany do nich sprzęt, a w rezultacie również uzyskiwane dokładności tych pomiarów, nie może aktualnie stanowić podstawy do dokonywania w oparciu o nią wprost zmian w obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu odwoławczego istotą ewidencji gruntów i budynków jest rejestrowanie zarówno danych przedmiotowych jak i podmiotowych, określonych uprzednio w odpowiednim trybie. Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Skarżąca nie jest podmiotem władającym na zasadach samoistnego posiadania, nie jest również właścicielem ww. działki, w związku z tym nie ma interesu prawnego do inicjowania postępowania aktualizacyjnego w ww. zakresie. Słusznie podniósł organ l instancji wskazując, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym to po stronie P. P. i A. P. leży interes prawny uprawniający do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych w zakresie działki ewidencyjnej nr [...].
Wskazane przez Wnioskodawczynię dokumenty, jak również dokumentacja, którą dysponował organ l instancji, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków zarówno w zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym. Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte na drodze cywilnej.
Zarówno analiza ww. przepisów jak i materiału dowodowego zgromadzonego przez organ l instancji wskazuje jednoznacznie, iż decyzja Starosty z [...] 2019 r. orzekająca o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest zgodna z prawem. Okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ l instancji.
Zaskarżona decyzja posiada odpowiadające treści art. 107 § 3 kpa uzasadnienie, przedstawiające w sposób kompletny i zrozumiały tok rozumowania organu. Starosta w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszył podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronom na każdym etapie postępowania administracyjnego.
Na powyższą decyzję J. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7 kpa poprzez błędnie ustalony w sprawie stan faktyczny tak co do danych ewidencjonowanych ale i co do treści wniosków skarżącej;
- art. 8 kpa w związku z art. 8 kpa poprzez zaniechanie obowiązku wskazania skarżącej okoliczności prawnych i faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postacie oczekiwanego przez organ sformułowania treści wniosku poprzez użycie określeń technicznych jak mapa ewidencyjna, rejestr zbiór, co skutkuje przyjęciem iż podanie wnoszącej zostały uznane za niejasne, czym naruszono zasadę pogłębiana zaufania obywatela do organów administracji publicznej;
- art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez WINGiK poprzez faktyczne powielenie wniosków organu pierwszej instancji bez kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaniechanie samodzielnego całościowego rozpoznania sprawy;
- art. 28 kpa poprzez odmowie skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu;
- art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie całościowego zebrania materiału dowodowego w sprawie;
- art. 80 kpa poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez WINB;
- art. 136 kpa poprzez zaniechanie przez WINB przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego;
- art. 24 ust. 2a pkt 1) lit d) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie sprostowania z urzędu błędnych informacji znajdujących się w operacie i ewidencji o ile podejmie wiadomości o ich błędności, również na podstawie danych z dokumentów kartograficznych nie będących obecnie akceptowanymi;
- § 10 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie iż dane, których sprostowania domagała się skarżąca, nie są danymi ewidencjonowanymi;
- §22 ust. 6 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie iż raport o danych ewidencyjnych w postaci mapy ewidencyjnej nie stanowi elementu ewidencji;
- § 35 w. rozporządzenia poprzez odmowę sprostowania danych w rejestrach i operatach na podstawie przedstawionego przez strony materiału dowodowego;
- § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż nie jest obowiązkiem organu dbanie o to aby dane znajdujące się prowadzonych rejestrach były zgodne ze stanem faktycznym;
- § 45 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia poprzez nie wyeliminowanie danych błędnych nie nieodpowiadających stanowi prawnemu i faktycznemu.
Powyższe, zdaniem skarżącej skutkuje błędnym rozstrzygnięciem i koniecznością zmiany zaskarżonej decyzji przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2018.52096 ze zm.) dalej pgik, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015.542 ze zm.) dalej rozporządzenie egib.
Z przepisu art. 2 ust. 2 pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Informacje powyższe gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające.
Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów dlatego organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, lecz wyłącznie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Oznacza to, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. W związku z powyższym należy wskazać, iż w świetle przepisów prawa materialnego, tj. § 44 i § 47 ww. rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, co wynika także z art. 22 ust. 3 omawianej ustawy. Dokonanie zatem zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 rozporządzenia egib. Zawarte w pgik regulacje (art. 20-26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach.
Stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych a procedura tej aktualizacji ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09, Lex nr 582923). Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, (§ 44 pkt 2 rozporządzenia egib), czego konsekwencję stanowi obowiązek dokonywania ciągłej aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Jak wynika z treści § 45 ust. 1 rozporządzenia egib, aktualizacja operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych dokonywana jest w celu:
1)zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2)ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3)wyeliminowania danych błędnych.
Przytoczenie powyższych zasad jest niezbędne w realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze treść żądania skarżącej, która w ostatecznie sformułowanym wniosku domagała się: 1. "uaktualnienia danych osobowych zgodnie z faktem, iż działka [...] powstała z parceli katastralnej nr [...] która stanowiła własność mojego męża a po jego śmierci jest moją własnością jako jedynego spadkobiercy, 2."wykazania przebiegu granicy działki nr [...] zgodnie z przytoczoną powyższej dokumentacją (....), 3. Wykazania pola powierzchni tak aby było zgodne z granicami działki [...] wynikającymi z przedstawionych dokumentów(....), 4. Wszelkich danych ewidencyjnych niezgodnych z przedłożoną przeze mnie dokumentacją". Skarżąca domagała się więc aktualizacji ewidencji odnośnie działki ew. nr [...] w zakresie podmiotowym i przedmiotowym
Uzasadniając żądanie dokonania zmiany podmiotowej w zakresie własności działki ewidencyjnej nr [...], skarżąca wskazywała, że działka ta powstała z parceli katastralnej nr [...], która stanowiła własność jej męża A., czego dowodem jest umowa darowizny z dnia 7 lutego 1967 r. – zawarta w formie aktu notarialnego, Nr. Rep. [...] (k. 3, k. 60 – akt not. wraz z kopią mapy kat. ). Skarżąca jako jedyna spadkobierczyni po mężu jest więc właścicielką działki ew. [...] jako dawnej parceli nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca nabyła nieruchomości wchodzące w skład spadku po swoim mężu na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 12 września 2013 r. [...] w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności, z którego to postanowienia wynika, że nie była ona jedyną spadkobierczynią, ale wyłączną własność nieruchomości wchodzących w skład spadku nabyła w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności (k. 102 akt adm.).
Z kolei twierdzenie, iż działka [...] powstała z dawnej parceli nr [...], skarżąca wywodziła natomiast z treści opracowań geodezyjnych : R. F., sporządzonego w 1991 r. oraz B. W., sporządzonego w 1989 r. Tak uzasadniony wniosek wskazywał na żądanie wyodrębnienia w granicach działki ewid. [...] działki odpowiadającej parceli nr [...], oraz ujawnienia skarżącej jako jej właścicielki. W toku postępowania organ zgromadził dokumentację dotyczącą działki ew. [...], stanowiącą podstawę aktualnych wpisów w ewidencji i dokonał analizy tej dokumentacji z uwzględnieniem zasad wynikających z pgik oraz rozporządzenia egib. Skoro żądanie skarżącej dotyczyło w istocie wykazania jej jako właścicielki działki odpowiadającej parceli nr [...], organ dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji mając na uwadze fakt i datę założenia ewidencji gruntów i budynków dla miasta R. Ewidencja zastąpiła bowiem w 1969 r. w całości kataster gruntowy, w którym wykazana była parcela nr [...]. Analiza ta została przeprowadzona zdaniem Sądu w sposób prawidłowy, ponieważ organ badał, czy twierdzenie wnioskodawczyni o tożsamości parceli nr [...] z działką ew. [...] jest uzasadnione, co oznacza konieczność ustalenia – z uwagi na przedstawione wyżej zasady prowadzenia ewidencji – czy znajduje ono odzwierciedlenie w dokumentach stanowiących podstawę wpisu w ewidencji działki nr [...]. Zgromadzone dokumenty, w szczególności mający najistotniejsze znaczenie jak chodzi o powstanie działki [...] tj. Postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 23 października 1979 r. sygn. akt [...] wskazują, że parcela l. kat [...] weszła w skład działek ewidencyjnych [...] i [...]. Działki [...] i [...] powstały wraz z działką [...] z działki [...]. Natomiast działka [...] i [...] wykazane zostały na mapie ewidencyjnej z chwilą założenia ewidencji w 1969 r. Istotne jest, że ewidencja została założona w oparciu o bezpośredni pomiar granic wykonany w 1967r. W aktach adm. znajduje się potwierdzona za zgodność kopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] (k. 131 ), projekt podziału z wykazem zmian (k. 132 akt adm.), potwierdzona za zgodność kopia mapy sytuacyjnej z wykazem zmian, będące podstawą ustaleń dokonanych przez Sąd (k. 118). W pkt. II tego postanowienia Sąd stwierdził, że działka ewid. [...] i [...] odpowiadają dz. budowlanej l. kat [...]. Na mocy tego postanowienia S. i Z. P. nabyli przez zasiedzenie działkę ewid. [...]. Analizując ww. dokumentację organ wskazał nadto, że działka ew. nr [...] odpowiada pgr. [...] (k. 132 akt adm.).
Kolejne dokumenty zgromadzone przez organ świadczą o nieprawidłowym wskazaniu w ww. postanowieniu powierzchni działki [...], oraz o postępowaniach toczących się w związku z tym błędem i w konsekwencji także z błędem dotyczącym powierzchni działki ewid. nr [...]. Ostateczną decyzją z dnia 17 grudnia 1993 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta R prostującą ten błąd w ten sposób, że powierzchnia działki ew. nr [...] wynosi 323 m2 a nie 178 m2, natomiast powierzchnia działki ew. nr [...] wynosi 178 m2 a nie 328 m2. Skarga J. i A. P. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem NSA w Warszawie OZ w Krakowie z dnia 18 kwietnia 1995 r. , SA.Kr.365/94 (k. 134-136 akt adm.).
Postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 23 października 1979 r. sygn. akt [...] jest prawomocne i skarżąca nie wskazywała w toku postępowania aby – poza kwestią dotyczącą powierzchni działek - było ono w jakikolwiek sposób przez Nią lub jej męża kwestionowane. Pozostają więc w mocy wszystkie ustalenia Sądu zawarte w tym postanowieniu co do podziału działki ew. [...], oraz sposobu powstania działek ew. [...] i [...]. Z opracowania F. B., będącego podstawą ustaleń Sądu Rejonowego wynika także, że działka ew. [...] odpowiada pgr. [...]. Tak ustalony stan faktyczny stoi w sprzeczności z zasadniczym twierdzeniem skarżącej, dotyczącym sposobu powstania działki ew. [...] z pgr. [...], z którego to twierdzenia wywodzi skarżąca swoje prawo do działki ew. [...]. Zgromadzone przez organ dowody w postaci opracowań geodezyjnych oraz orzeczeń sądowych szczegółowo przedstawionych i omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostawiają wątpliwości, iż w sporze tym nie sposób przyznać racji skarżącej. Wniosek ten wynika także z prawidłowej zdaniem Sądu oceny opracowań, na które powoływała się skarżąca uzasadniając, iż działka [...] powstała z dawnej parceli nr [...]. Jak wskazał organ i co jest bezsporne, opracowania te pochodzą z lat późniejszych aniżeli opracowanie, które stanowiło podstawę wydania przez Sąd Rejonowy postanowienia [...]. Jednakże ich treść podlegała ocenie organów, skoro miały zdaniem skarżącej stanowić podstawę żądanej aktualizacji ewidencji. Zasadniczym powodem negatywnej oceny skutkującej uznaniem, iż opracowania te nie mogą stanowić podstawy żądanej aktualizacji jest okoliczność, że żadne z tych opracowań nie uwzględnia stanu wynikającego z prawomocnego postanowienia Sądu z 1979 r. Stanowisko to Sąd orzekający w całości podziela, gdyż brak taki powoduje, że opracowania te pozostają w sprzeczności zarówno z prawomocnym orzeczeniem jak i z treścią opracowania stanowiącego jego podstawę. W wyniku prawidłowych ustaleń dotyczących powstania działki ew. [...], skarżąca nie wykazała, ponieważ nie mogła wykazać w stanie faktycznym sprawy, iż przysługuje jej tytuł prawny do działki [...] w postaci prawa własności wywodzonego z faktu własności parceli nr [...], ponieważ działka [...] nie powstała z parceli nr [...]. Po wtóre, skarżąca nie przedłożyła żadnego innego dowodu świadczącego o tym, że przysługuje jej prawo własności działki [...] czy też jej części. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pgik, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b ) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Zgodnie natomiast z § 12 rozporządzenia egib, który określa jakie dokumenty stanowią podstawę uwidaczniania w ewidencji praw do gruntów, budynków i lokali :
1. Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;
2) prawomocnych orzeczeń sądowych;
3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;
4) ostatecznych decyzji administracyjnych;
5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;
6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
Skarżąca w toku postępowania nie udokumentowała w żaden sposób swoich praw do działki nr [...]. W szczególności nie wykazała, aby działka ta miała uregulowany stan prawny, co musiałoby wynikać z faktu założenia dla tej nieruchomości księgi wieczystej i dokonanego na rzecz skarżącej wpisu prawa własności. Bezsporne jest że działka ta, jak ustaliły organy, ma nieuregulowany stan prawny, natomiast w ewidencji jako władający ujawnieni są P. P. i A. P., na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] 2010 r. znak [...] (k. 40-41 akt adm.). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 pgik (uchylonego przez art. 1 pkt. 41 ustawy z 5 czerwca 2014 r. zmieniającej ustawę pgik z dniem 2 lipca 2014 r., obecnie regulacja zawarta w art. 20 pkt. 1 lit. a i b) i pozostaje w obrocie, czemu nie zaprzeczyła skarżąca. Nie przedłożyła również skarżąca jakiegokolwiek innego dokumentu z kategorii wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia egib, zatem nie udokumentowała, że istnieje rozbieżność pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym.
Ponieważ skarżąca nie wykazała aby przysługiwało jej prawo własności do działki ewidencyjnej nr [...], ani nie wykazała, że stan władania tą działką jest odmienny od wynikającego z decyzji Starosty z dnia [...] 2010 r. znak [...], brak było podstaw do rozważania przez organy kolejnego żądania w postaci wykazania przebiegu granicy działki nr [...] w sposób odmienny od dotychczasowego, zgodnie z przedłożoną przez skarżącą dokumentacją. W aktualnym stanie wniosek takiej treści mógłby być rozpatrywany przez organy jedynie w przypadku złożenia go przez władających tą działką A. i P. P. I w tym więc zakresie stanowisko organu jest prawidłowe.
Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów pgik i rozporządzenia egib nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do tych zarzutów raz jeszcze należy podkreślić, że ewidencja stanowi odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. Jej zapisy determinowane są treścią ściśle określonych w przepisach ustawy pgik i rozporządzenia egib podstaw, w postaci dokumentów wytworzonych przez inne organy i sądy. Wskazuje ona jedynie na aktualny stan faktyczny i prawny i wyklucza dokonywanie zmian nie wynikających wprost z dokumentów źródłowych. Dokumentów takich, jak zasadnie uznały organy, skarżąca nie przedłożyła. Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 8, 15, 77 i 80 k.p.a. W szczególności całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 kpa – wbrew pierwotnemu stanowisku organu pierwszej instancji, skarżąca korzystała ze statusu strony, o czym świadczy fakt wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy jest kompletny i został zgromadzony w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę oraz odniósł się do argumentów przytoczonych przez skarżącą w odwołaniu. Fakt utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszej instancji nie świadczy o "powieleniu" wniosków i stanowiska tego organu i o naruszeniu art. 15 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. - jest szczegółowe, w ocenie Sądu wyczerpujące, zawiera przedstawienie zgromadzonych dowodów i ich omówienie, powołuje się na treść obowiązujących przepisów pgik, oraz rozporządzenia egib, które zostały w sposób prawidłowy zastosowane. Nie sposób też uznać, że organy naruszyły wskazane w skardze przepisy prawa materialnego – rozporządzenia egib z tej przyczyny, iż dokonały odmiennej oceny zgromadzonych dowodów, aniżeli oczekiwała tego skarżąca. Sąd zwraca nadto uwagę, iż treść szeregu dokumentów, na które powoływała się skarżąca przedkładając je organom (w szczególności w uzupełnieniu odwołania) nie miała znaczenia dla oceny, czy wniosek o aktualizację złożony przez skarżącą inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie jest zasadny. Rozstrzygnięcie żądania skarżącej nastąpiło natomiast na podstawie prawidłowo powołanych w podstawie prawnej decyzji, oraz wskazywanych w uzasadnieniach przepisów ustawy i rozporządzenia.
Z akt administracyjnych wynika, że sprawa własności działki ew. nr [...] stanowi przedmiot wieloletniego sporu, który może zostać rozstrzygnięty tylko i wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.