III SA/Kr 793/23

III SA/Kr 793/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Protokolant Starszy Referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r. nr SKO.Soc/4116/35/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr SKO.Soc/4116/35/2023 działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Chełmka z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu instancji o wypłatę dodatku węglowego.
Organ I instancji ustalił, że jest to kolejny wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożony na ten sam adres. Jako pierwszy został złożony wniosek przez A. G. w dniu 24 sierpnia 2022 r. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie. Organ 1 instancji powołał przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie i podkreślił, że przyznanie dodatku węglowego dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem jest możliwe, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. W tym przypadku możliwość przyznania dodatku węglowego należy rozpatrywać w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Skarżąca w dniu 30 listopada 2022 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, iż nie podjęła działań służących wyodrębnieniu lokalu. W ocenie organu I instancji żądanie to nie miało podstaw prawnych, jednakże mając na celu pogłębianie zaufania obywateli do organu samorządu, w dniu 14 grudnia 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. W wyniku wywiadu ustalono, że na parterze rodzice skarżącej mają oddzielne pomieszczenia i prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Źródłem ciepła jest kocioł na paliwo stałe, opalany węglem, który ogrzewa cały dom, obieg centralnego ogrzewania jest wydzielony na parter domu oraz oddzielnie na piętro. Organ I instancji wskazał, że fakt prowadzenia samodzielnego gospodarstwa przez Wnioskodawczynię nie budzi wątpliwości, jednak ten fakt nie jest wystarczający, aby otrzymać dodatek węglowy. Zgodnie z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym konieczne jest podjęcie działań służących wyodrębnieniu adresów zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. W uzasadnieniu decyzji organ 1 instancji powołał się na Poradnik dla samorządów dotyczący wypłaty dodatku węglowego (na stronie Ministerstwa), wskazując, iż nie stanowi on źródła prawa, jednakże jego publikacja miała na celu wskazanie kierunków interpretacji niejasnych przepisów oraz ujednolicenie interpretacji przez organy samorządów lokalnych. W związku powyższym organ I instancji orzekł o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty. Podniosła, że wywiad środowiskowy potwierdził, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Mimo to organ I instancji podjął decyzję odmowną, opierając swoją decyzję na dokumencie, który nie stanowi źródła prawa. Skarżąca wskazała, że organ I instancji uznał, że dodatek węglowy nie przysługuje, gdyż nie podjęto kroków prawnych celem wydzielenia odrębnego lokalu. Ustawa o przyznaniu dodatku węglowego nie zawiera przesłanki podjęcia działań formalnych w tym zakresie.
Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Dalej Kolegium podniosło, że podziela stanowisko organu I instancji, że w sytuacji, w której skarżąca nie podjęła żadnych kroków do wyodrębnienia lokalu i nadania odrębnego adresu, nie istnieje możliwość przyznania kolejnego dodatku węglowego. W ocenie Kolegium z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym wynika, że do przyznania kolejnego dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem, dla którego przyznany został już dodatek węglowy nie jest wystarczające ustalenie w toku wywiadu środowiskowego, że w budynku prowadzone są dwa oddzielne gospodarstwa. Konieczne jest wykazanie przez osobę ubiegającą się o przedmiotowy dodatek, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. podjęła realne starania mające na celu wydzielenie odrębnego lokalu, ale z przyczyn obiektywnych, czyli niezależnych od strony, nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla zajmowanego lokalu.
Kolegium podkreśla, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d. zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z który m w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżąca oświadczyła, że nie podjęła kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego, dlatego też utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Na powyższą decyzję skarżąca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, iż organ I jak i II instancji nieprawidłowo zinterpretował przepisy ustawy o dodatku węglowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Chełmka z dnia 22 grudnia 2022 r.. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm.).
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się:
1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z 31.05.2023 r., II SA/Gl 474/23, LEX nr 3571482). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona przez A. G. w dniu 5 stycznia 2022 r. Zgłosił on dla ww. nieruchomości, w której zamieszkuje również skarżąca, zainstalowane źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i eksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.) oraz wskazał jako rodzaj stosowanego paliwa węgiel i paliwa węglopochodne. Skarżąca, zamieszkująca pod tym samym adresem co A. G. 7 listopada 2022r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Wcześniej wniosek o przyznanie dodatku węglowego został złożony przez A. G. i został rozpatrzony pozytywnie. Skarżąca we wniosku wskazała jako osoby wchodzące w skład jej gospodarstwa domowego siebie oraz K. K., K. K.1 oraz M. K. Organy odmówiły przyznania jej dodatku węglowego z uwagi na fakt, że nie podjęła ona formalnych kroków celem nadania odrębnego adresu swojemu odrębnemu lokalowi. Należy przy tym podkreślić, że w wywiadzie środowiskowym organy ustaliły, że lokal zajmowany przez skarżącą jest odrębnym lokalem. Pogląd o konieczności podjęcia formalnych kroków celem wyodrębnienia lokalu organy zaczerpnęły z poradnika dla samorządowców.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zinterpretowały przepisy ustawy o dodatku węglowym.
Przede wszystkim dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Tym niemniej w ust. 3c do 3e ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten donosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone. Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.
W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym, a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna, w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił dodatkowo wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Procedura ta w niniejszej sprawie została zastosowana przez organ I instancji. W jej wyniku, jak już wyżej wskazano, organ ustalił samodzielność lokalu zajmowanego przez skarżącą.
W odniesieniu do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach organ powinien był wezwać skarżącą o wykazanie, czy jej gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. W niniejszej sprawie takie oświadczenie zostało złożone. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla potwierdzenia tej okoliczności – wystarczające jest złożenie oświadczenia o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu.
Istotna dla niniejszej sprawy jest więc realizacja następujących okoliczności:
- fakt zamieszkiwania pod jednym adresem osób wchodzących w skład więcej niż jednego gospodarstwa domowego
- brak możliwości ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
- istnienie pod tym samym adresem odrębnych lokali,
- oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie jest natomiast konieczne podejmowanie jakichkolwiek formalnych kroków przez osobę wnioskująca o dodatek węglowy prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, gdyż ustawodawca nie wprowadził takiego wymogu do ustawy o dodatku węglowym, a tym samym nie wprowadził wymogu udokumentowania przez wnioskodawcę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23, z 7.09.2023 r., II SA/Gl 653/23, LEX nr 3603852, wyrok WSA w Poznaniu z 31.08.2023 r., IV SA/Po 438/23, LEX nr 3604781, wyrok WSA w Łodzi z 25.08.2023 r., II SA/Łd 481/23, LEX nr 3600808, wyrok WSA w Krakowie z 11.07.2023 r., III SA/Kr 673/23, LEX nr 3589360, wyrok WSA w Krakowie z 29.06.2023 r., III SA/Kr 642/23, LEX nr 3579587).
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.