III SA/Kr 791/25

III SA/Kr 791/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138  par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
Art. 61  ust. 3  pkt 4, art. 252  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2025 r., znak SKO.SW/4101/301/2024 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. w K. 9588 zł (dziewięć tysięcy pięćset osiemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 marca 2025 r. znak: SKO.SW/4101/301/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm. dalej: u.f.p.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: EK-07.4431.2.18.2023.JS, którą określono P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) należność podlegającą zwrotowi w wysokości 417.037,37 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. przez Publiczne Przedszkole "P." nr [...] w K. z siedzibą na osiedlu B. [...] w K. i nakazano dokonanie zwrotu wskazanej należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W okresie od dnia 30 czerwca do dnia 23 listopada 2022 r. w Publicznym Przedszkolu "P." nr 5 w K., przeprowadzona została kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej temu Przedszkolu w 2021 r. na kwotę 1.289.652,97 zł. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w 2021 r., część dotacji w wysokości 169 001,70 zł została pobrana w nadmiernej wysokości, w związku z tym, że do naliczenia dotacji:
- wykazano dzieci, pomimo braku obecności na zajęciach obejmującej, co najmniej jeden pełny miesiąc,
- wykazano dzieci, które zostały przyjęte powyżej liczby wynikającej z opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie oraz z opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie.
Przebieg kontroli oraz szczegółowe ustalenia kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli znak: [...]. Powyższe wystąpienie pokontrolne zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 14 lutego 2023 r., a termin zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. upłynął w dniu 1 marca 2023 r.
W związku z niedokonaniem w powyższym terminie zwrotu należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków.
Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., określił stronie skarżącej należność podlegającą zwrotowi z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości do budżetu Gminy Miejskiej Kraków, w wysokości 417.037,37 zł i nakazał dokonanie zwrotu wskazanej kwoty należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, że pierwotnie postępowanie toczyło się w przedmiocie zwrotu dotacji z udziałem osoby fizycznej będącej organem prowadzącym przed dniem 1 maja 2022 r., kiedy to nastąpiła zmiana organu prowadzącego Publiczne Przedszkole "P." nr [...] w K. na spółkę skarżącą, zgodnie z decyzją nr 9/22 z dnia 22 kwietnia 2022 r. znak [...] organu rejestrującego placówkę. W związku z powyższym zgodnie ze stanowiskiem przyjmowanym w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, postępowanie powinno toczyć się wobec organu prowadzącego placówkę obecnie, niezależnie od tego, czy inny podmiot prowadził ją wcześniej, w tym również w okresie, gdy otrzymano dotację.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wniosek o zezwolenie na prowadzenie placówki określał liczbę 73 miejsc w Przedszkolu. Liczba ta została również uwzględniona w opiniach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 12 sierpnia 2020 r. (znak: NZ.90832.1.552.2022, ZL/2022/05/1054 oraz znak sprawy: NZ-PG-421-1240/19, ZL/2019/10/1179). Natomiast w 2022 roku wydano opinie dotyczące zwiększenia liczby miejsc, do 144, co było związane z powiększeniem liczby sal. W 2021 roku w lokalu przy osiedlu B. [...], w trzech z sześciu sal, funkcjonowali trzej dzienni opiekunowie. Dla pozostałych trzech sal J. P. otrzymała zezwolenie na założenie Publicznego Przedszkola "P." nr [...] w K. W związku z tym organ stwierdził, że dzieci w wieku 2,5-3 lat (grupy Sówki oraz Żabki) nie były uczniami Przedszkola, lecz podopiecznymi placówki opiekuńczo-wychowawczej prowadzonej przez dziennych opiekunów. Łączna kwota zwrotu dotacji z tego tytułu wyniosła 382.798,90 złotych, z czego 295.500,28 złotych dotyczyło dzieci z grupy Sówki, a 87.298,62 złote dzieci z grupy Żabki.
Organ wskazał także, że zidentyfikowano pobieranie dotacji na dzieci nieuczęszczające do Przedszkola. Część dzieci (wymienione z imienia i nazwiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) była długotrwale nieobecna, co powinno powodować brak wliczania tych dzieci do liczby uczniów w danym miesiącu i w efekcie stanowiło pozyskanie dotacji przez Przedszkole w nadmiernej wysokości. Nieobecności dzieci miały charakter długotrwały, ze względu na decyzję rodziców o nieposyłaniu dzieci do przedszkola. Organ wyjaśnił także, że wnioski z kontroli przeprowadzonej u strony skarżącej różnią się wobec treści decyzji, co wynika z tego, że wnioski z kontroli były jeszcze weryfikowane w postępowaniu, a decyzja nie może automatycznie czy bezkrytycznie zatwierdzać wniosków wynikających z kontroli.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej za 2021 r., podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola i bez znaczenia jest jego frekwencja, a także ze względu na to, że dotacja jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola bez względu na limity przyjęć w danej placówce;
- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81a §1 k.p.a. poprzez błędną oceną całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało błędne ustalenia w zakresie prawidłowości pobrania dotacji oświatowej;
- art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy okoliczności nie pozwalają przyjąć, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;
- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych ze względu na brak określenia terminu naliczania odsetek i ich rodzaju;
- art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ze względu na podwójne naliczenie dotacji podlegającej zwrotowi.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o dokonanie autokontroli przez organ I instancji i umorzenie postępowania w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 marca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że obecnie organem prowadzącym Przedszkole jest spółka skarżąca, z tego względu skierowanie decyzji wobec tego podmiotu było prawidłowe
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
W swoich rozważaniach Kolegium podkreśliło, że ustalona kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2021 r. w ramach zaskarżonej decyzji wywodziła się z dwóch tytułów: kwota 34.238,47 zł ze względu na dotację pobraną na dzieci nieobecne w placówce oraz 382.798,90 zł z tytułu dotacji pobranej na dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola, ale korzystały z instytucji dziennego opiekuna, funkcjonującego w ramach budynku przedszkola. Łącznie kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wyniosła 417.037,37 zł.
W motywach rozstrzygnięcia, Kolegium w pierwszej kolejności odniosło się do kwoty dotacji pobranej na dzieci nieobecne, powołując się na u.f.z.o., która stanowi, że dotacja przysługuje na "dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego". Organ streścił, że nie jest prawidłowe stanowisko, iż "przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola", ponieważ definicja ucznia wymaga faktycznego korzystania z wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu, jest to zgodne z wykładnią celowościową, której celem jest, aby środki publiczne trafiały do dzieci faktycznie uczęszczających, a nie tylko zapisanych. Organ podkreślił, że ustawodawca powiązał dotacje z konkretnym dzieckiem, aby zapobiec wielokrotnemu pobieraniu środków.
Kolegium wskazało, że podstawą wypłacania dotacji jest comiesięczna informacja o faktycznej liczbie uczniów. Organ argumentował, że gdyby wystarczyło samo zapisanie, takie comiesięczne raportowanie byłoby zbędne i nierozsądne. Organ zaznaczył również, że możliwość kontrolowania dotacji oznacza, że ustawodawca przewidział weryfikację faktycznego uczęszczania, a nie akceptuje wypłacania dotacji bez takiej kontroli.
Organ rozróżnił krótkotrwałe nieobecności (np. choroba, wakacje), które nie powodują utraty statusu ucznia, od długotrwałych nieobecności wynikających z decyzji rodziców o nieuczęszczaniu dziecka (np. przeniesienie do innego przedszkola, rezygnacja z placówki). Organ powołał się na orzecznictwo, które potwierdza, że w przypadku długotrwałych absencji spowodowanych decyzjami rodziców, dziecko nie jest uznawane za ucznia placówki, a placówka ma obowiązek monitorować te nieobecności.
Zdaniem organu, przedszkole wiedziało o długotrwałych nieobecnościach tych dzieci i nie powinno było uwzględniać ich w liczbie uczniów do celów dotacji, ponieważ nie korzystały one z wychowania przedszkolnego.
W związku z powyższym, organ stwierdził, że przedszkole pobrało dotację w nadmiernej wysokości 34.238,47 zł, szczegółowo wymieniając kwoty związane z nieobecnościami ośmiu dzieci.
W drugiej kolejności, organ odwoławczy odniósł się do zasadność określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 382 798,90 zł. Organ streścił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. 2024, poz. 338, z późn. zm., dalej: u.o.), opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Tym samym organ zaznaczył, że opieka nad dziećmi do lat trzech odbywa się w innych formach niż wychowanie przedszkolne. Organ stwierdził, że z danych dzieci, na które naliczono dotację dla Przedszkola, wynika, że dzieci te w 2021 r. nie miały skończonych 3 lat.
Organ odwoławczy wskazał, że grupy "Sówki" oraz "Żabki" obejmowały, bowiem dzieci mające 2,5-3 lata, na które pobierana była dotacja na rzecz Przedszkola. Równocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że w budynku, w którym mieści się Przedszkole, oprócz Przedszkola, zajmującego 3 sale, zorganizowana była opieka w postaci dziennych opiekunów (art. 3 ust. 1 u.o.). Organ wymienił, że tymi trzema opiekunami były: B. Z. (nr wpisu [...]), K. N. (nr wpisu [...]) oraz A. Z. ([...]). Potwierdzają to wypisy z rejestru dziennych opiekunów, znajdujące się w aktach sprawy. SKO wyraźnie wskazało, że dzieci ze wskazanych grup korzystały z formy opieki, jaką jest pozostawanie pod opieką dziennego opiekuna, nie były natomiast uczniami Przedszkola. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że Przedszkolu nie przysługiwały na te dzieci dotacje, gdyż dotacje zostały przyznane na działalność w zakresie prowadzenia przedszkola i oferowania wychowania przedszkolnego, a nie na funkcjonowanie instytucji dziennego opiekuna. Z tego względu uznano, że dotacje pobrane w tym zakresie należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości.
Konieczne jest zatem rozróżnienie instytucji dotowania działalności w zakresie wychowania przedszkolnego a dotowania opieki nad dziećmi do lat 3. Organ odwoławczy podkreślił, że gmina nie ma prawnego obowiązku dotowania opieki nad dziećmi do lat 3, gdyż nie jest to obligatoryjne, Gmina nie ma zatem prawnego obowiązku dotowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, która zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.d. może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie należy zatem do uprawnień dyskrecjonalnych gminy. To rada gminy rozstrzyga o tym czy w ogóle wprowadzi wskazany system dotacji celowych. Dotowanie opieki na dziećmi do lat trzech stanowi odrębną instytucję prawną.
W związku z powyższym, jeżeli dany podmiot - w tym przypadku Przedszkole - otrzymało dotację na działalność w zakresie prowadzenia Przedszkola, to nieprawidłowe było jej pobranie na dzieci, które znajdowały się poza wychowaniem przedszkolnym i korzystały z funkcjonującego dziennego opiekuna. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że działalność polegająca na opiece nad dziećmi do lat 3 (z wyjątkiem szczególnych przypadków), nie jest działalnością leżącą w zakresie wychowania przedszkolnego i prowadzenia przedszkola w rozumieniu powołanych przepisów. Prawo oświatowe nie przewiduje więc możliwości przyjęcia do przedszkola dziecka przez ukończeniem przez nie 2,5 roku życia. Oznacza to, że na dzieci przed osiągnięciem przez nie wskazanego wieku w datach zgłoszenia do dotowania, nie może być pobierana dotacja z tytułu objęcia opieką w przedszkolu, nawet jeśli do przedszkola uczęszczają.
Jak wynika z akt sprawy, Przedszkole pobierało dotację na dzieci, które według przepisów do niego nie uczęszczały, a korzystały z innych form opieki. Z tego względu - zdaniem SKO - w tym zakresie dotacje były pobrane w nadmiernej wysokości, co stanowi przesłankę do orzeczenia o ich zwrocie. W związku z powyższym Kolegium określiło, że wartość dotacji wyniosła 295.500,28 złotych (30 dzieci z grupy "Sówki") oraz 87.298,61 złotych (19 dzieci z grupy "Żabki").
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Przedszkole pobrało dotację w nadmiernej wysokości ze względu na:
- pobranie dotacji na dzieci, które były długotrwale nieobecne, co wynikało z decyzji ich rodziców o nieposyłaniu dzieci do Przedszkola (ze względu na przeniesienie dziecka do innej placówki, wyjazd, sytuację rodzinną, itp.) a okoliczności te były znane w Przedszkolu. Przedszkole powinno było, zatem składać aktualną informację o liczbie dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego w Przedszkolu. Dzieci te nie były uczniami w rozumieniu art. 2 ust. 33 u.f.z.o., stąd też na te dzieci pobrano dotację w nadmiernej wysokości,
- pobranie dotacji na dzieci, które nie były uczniami Przedszkola, korzystającymi z wychowania przedszkolnego w tej placówce, ponieważ korzystały w formy opieki w postaci dziennego opiekuna, która to opieka była zorganizowana w tym samym budynku, co Przedszkole (osiedle B. [...] w K.). Dzieci te nie były w wieku uprawniającym do korzystania z wychowania przedszkolnego (były to dzieci młodsze). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o., opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. A contrario, zatem nie jest organizowana w formie wychowania przedszkolnego. Oznacza to, że dzieci, które korzystały w tej formy opieki nie mogą być uznane za uczniów w rozumieniu art. 2 ust. 33 u.f.z.o., gdyż nie korzystały z wychowania przedszkolnego. Na te dzieci pobrano dotację w nadmiernej wysokości.
Końcowo, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania, uznając je za bezzasadne.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:
1. art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej za 2021 r., podczas gdy przedszkolakiem jest każde dziecko zapisane do przedszkola; dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola, a dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia frekwencja (obecność) dziecka w przedszkolu; dotacja oświatowa jest świadczeniem jednorazowym, wypłacanym jedynie w 12 częściach; placówka nie ma żadnego realnego wpływu na frekwencje dziecka w przedszkolu (np. z uwagi na chorobę, wakacje, okoliczności losowe, jednostronne decyzje rodziców); przedszkole było przygotowane do realizacji wszystkich zajęć dla wszystkich zapisanych do placówki dzieci;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez błędne uznanie, że dzieci w wieku 2,5 lat do 3 lat pozostawały pod opieką dziennego opiekuna, a nie były objęte wychowaniem przedszkolnym, w sytuacji, gdy w 2021 r. skarżąca prowadziła jedynie przedszkole, a w dniu 9 sierpnia 2021 r. zostali wykreśleni z rejestru dzienni opiekunowie, którzy nie sprawowali opieki nad dziećmi 2021 r., a dzieci, na które pobranie dotacji zostało zakwestionowane, uczęszczały do przedszkola;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez błędną ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci dzienników zajęć, statutu przedszkola, umów zawartych z rodzicami lub opiekunami prawnymi w 2021 r., arkuszy organizacyjnych zajęć placówki oraz wyjaśnień strony, a także zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków rodziców oraz opiekunów dzieci, których uczestnictwo do przedszkola zostało przez organ kwestionowane, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń w zakresie prawidłowości pobrania dotacji oświatowej;
4. art. 31 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wychowaniem przedszkolnym może zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku, zatem nie można przyjąć, że dzieci uczęszczające do grup "Sówki" oraz "Żabki" były objęte opieką dziennego opiekuna, a nie wychowaniem przedszkolnym;
5. art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa w 2021 r. została pobrana w nadmiernej wysokości, bowiem liczba dzieci, na które została udzielona dotacja, pokrywa się z liczbą dzieci, na jaką przysługiwała dotacja, a placówka prowadziła odpowiednie formy wychowania i kształcenia dzieci;
6. art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw., z art. 252 ust. 1 i 6 ustawy o finansach publicznych poprzez zaniechanie określenia terminu, od którego w sprawie mają być naliczane odsetki oraz jaki jest ich rodzaj.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i umorzenie przedmiotowego postępowania, względnie uchylenie i skierowanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
W analogicznych sprawach do niniejszej zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 16 lipca 2025 r. sygn. I GSK 397/25, z dnia 22 maja 2025 r. sygn. I GSK 867/22, z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GSK 42/24 i I GSK 39/24 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2025 r., sygn. III SA/Kr 623/25, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też posłuży się użytymi tam argumentami.
Zasadniczy problem występujący w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do przesądzenia tego, jaki podmiot winien zostać zobowiązany do zwrotu dotacji oświatowej w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji pobrania środków z tego tytułu w warunkach określonych przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Z uwagi bowiem na możliwe zmiany podmiotu prowadzącego placówkę oświatową występujące między pobraniem dotacji, a orzekaniem przez organ o jej zwrocie, w rachubę wchodzić tu mogą dwa rozwiązania. Według pierwszego z nich, jako zobowiązanego do zwrotu dotacji wskazać można ten podmiot, który placówkę edukacyjną prowadzi aktualnie, tj. w dacie orzekania przez organ administracji o obowiązku jej zwrotu. Z kolei według drugiego rozwiązania, jako zobowiązanego do zwrotu środków oznaczyć można ten pomiot, który dotację uzyskał i nią dysponował. W zależności natomiast od przyjętego stanowiska, odmiennie kształtować się będzie kwestia określenia adresata decyzji zwrotowej. Z tego też względu, przesądzenie powyższego zagadnienia, miało doniosłe dla tej sprawy znaczenie skoro nie ulegało wątpliwości, że podmiotem prowadzącym Przedszkole w dacie udzielania spornej dotacji (2021 r.) była J. P., zaś od 1 maja 2022 r. podmiotem prowadzącym wskazaną placówkę była już w strona skarżąca (spółka z o.o.). Orzekające organy administracji publicznej opowiedziały się za poglądem zaprezentowanym jako pierwszy, tj. że podmiotem, który winien zwrócić dotację uznaną za pobraną nienależnie (w nadmiernej wysokości) jest ten, który aktualnie placówkę tę (przedszkole) prowadzi. W ocenie Sądu, stanowisko to nie było jednak trafne. Sąd, formułując ten pogląd ma świadomość, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sygnalizowane zagadnienie nie jest postrzegane jednolicie, jednak opowiada się za takim rozwiązaniem, według którego podmiotem, który winien zwrócić dotację oświatową pobraną w warunkach określonych przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest ten, który był podmiotem prowadzącym przedszkole w momencie przyznania tego dofinansowania, tj. otrzymującym, dysponującym i wydatkującym środki pochodzące z tego tytułu.
Uzasadniając stanowisko zajęte wobec spornej w sprawie kwestii, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043, dalej: u.p.o.). Stanowi on, że za działalność szkoły lub placówki odpowiada organ ją prowadzący. Ustawa Prawo oświatowe w art. 4 pkt 1 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach tej ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Na gruncie cytowanego wyżej przepisu art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, trafnie wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 kwietnia 2025 r. sygn. III SA/Gl 475/24 (CBOSA) (nawiasem mówiąc wydanym w sprawie ze skargi J. P., która w niniejszej sprawie była organem prowadzącym Przedszkole w 2021 r.) – że w braku wyraźnego wyłączenia – odpowiedzialność organu prowadzącego (szkołę/przedszkole) dotyczy także rozliczenia otrzymanych dotacji i odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Z tego już zatem wynika, że tylko podmiot prowadzący szkołę i placówkę, który pobrał dotację i dysponował nią przez okres rozliczeniowy, może być stroną postępowania administracyjnego, a skoro art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego wprowadza jego odpowiedzialność za działalność placówki, przez co rozumieć należy działalność w pełnym zakresie (także co do rozliczeń finansowych, w tym dotacji) - to jedynie na ten podmiot może być nałożony obowiązek zwrotu dotacji. Samo zaś wydanie decyzji o zwrocie, jest konsekwencją niedokonania zwrotu w terminie, który to obowiązek i tak ciąży na organie prowadzącym, albowiem decyzja w tym przedmiocie jest wyłącznie deklaratoryjna.
Przedstawiony wyżej pogląd wpisuje się w stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które również opowiedziało się za tym, że stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji, powinien być ten organ, który dotację uzyskał i ją wykorzystywał.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. I GSK 397/25, z dnia 22 maja 2025 r. sygn. I GSK 867/22, z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GSK 42/24 i I GSK 39/24 (CBOSA) wskazywał, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest określenie kwoty dotacyjnego zobowiązania zwrotowego, to organ prowadzący, a nie niepubliczna szkoła/placówka oświatowa, jest stroną postępowania administracyjnego – wywodząc to twierdzenie z cytowanego już wcześniej art. 10 ust. 1 u.p.o. oraz z art. 57 ust. 1 (a także ust. 2 pkt 1) u.p.o. w zw. z art. 29 k.p.a. Wskazany natomiast art. 57 ust. 1 u.p.o. stanowi, że to właśnie organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a nadzorowi podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem. NSA w przywołanych wyrokach podkreślał również, że szkoły i placówki oświatowe nie posiadają osobowości prawnej, stąd też ustawa Prawo oświatowe wskazuje właśnie na organ prowadzący dany podmiot oświatowy, jako odpowiadający za jego działalność (art. 10 ust. 1) oraz nadzorujący ją w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w tym w zakresie prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi (art. 57 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1). NSA podkreślał, iż z uwagi na fakt, że dotacja oświatowa ma charakter roczny, a zatem zdarzenia powodujące powstanie zobowiązania jej zwrotu (wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie dotacji nienależne lub w nadmiernej wysokości – art. 252 ust. 1 u.f.p.) muszą zaistnieć w określonym roku, tj. roku, w którym beneficjent otrzymał dotację. Z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie t.j. Dz. U z 2025 r. poz. 111 z późn. zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. wynika zatem, że dotacyjne zobowiązanie zwrotowe powstaje z końcem roku (31 grudnia), w którym dotację oświatową pobrano, a momentu powstania z mocy prawa zobowiązania do zwrotu dotacji (dotacyjnego zobowiązania zwrotowego) nie należy wiązać/utożsamiać z terminem rozliczenia się z dotacji czy też z terminem płatności owego zobowiązania, tj. dokonania zwrotu. Stroną bowiem postępowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej – jak wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny – jest ten organ prowadzący szkołę/placówkę, który - odpowiednio do dyspozycji art. 252 ust. 1 u.f.p. - wykorzystywał w danym roku dotację niezgodnie z przeznaczaniem (pkt 1 tej regulacji) bądź ją pobrał w nadmiernej wysokości (pkt 2 tej regulacji). To bowiem w stosunku do tego organu - z mocy prawa - powstało dotacyjne zobowiązanie zwrotowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Ewentualna natomiast zmiana organu prowadzącego daną placówkę/szkołę w danym roku kalendarzowym, ma znaczenie dla prawidłowego ustalenia strony/stron postępowania zwrotowego, gdy w kontrolowanym roku różne podmioty, będące organami prowadzącymi tejże szkoły/placówki, pobierały oraz wykorzystywały dotację oświatową.
W oparciu o powyższe wskazać więc trzeba, że skoro dotacja przyznawana jest temu organowi, który w danym momencie prowadzi placówkę i organ ten ma ją przeznaczyć na finansowanie realizacji zadań tej placówki, to konsekwentnie przyjmować też należy, że to właśnie ten organ, jako odpowiedzialny za prawidłowe wykorzystanie przyznanych środków – winien być tym, względem którego orzekany jest zwrot dotacji oświatowej.
W tym miejscu odnotować też należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty we wskazanym wyżej wyroku z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. I GSK 42/24, który wskazując na przepisy ustawy o rachunkowości podnosił, że z przepisów tych wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji, na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania, iż dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Natomiast umowa zawarta przez dotychczasowy organ prowadzący placówkę oświatową z kolejnym (następnym) organem ją prowadzącym, o przeniesieniu praw i obowiązków organu prowadzącego – ma znaczenie tylko między tymi stronami. Dotacje oświatowe zaś realizują zadania publiczne i stanowią publicznoprawne należności budżetowe. Te środki nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz związane są z tym podmiotem z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Konkludując powyższe NSA stwierdził, że decyzja o zwrocie pobranych dotacji powinna więc być skierowana do organu prowadzącego, który pobrał kontrolowaną dotację.
Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 1228/23 (CBOSA), okoliczność że dotacja jest przyznawana, zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 439, dalej: u.f.z.o.) na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego i to placówka jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu jako adresata decyzji aktualnego organu prowadzącego. Z tego też względu brak podstaw do postrzegania ostatnio wskazanego podmiotu – jako mogącego być zobowiązanym do zwrotu dotacji oświatowej.
Podzielając stanowisko prezentowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uznał, że do wyeliminowania stwierdzonego naruszenia prawa, będącego w istocie wynikiem przyjęcia przez organy odmiennego poglądu niż zaprezentowany wyżej – konieczne jest uchylenie zaskarżonych aktów, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Charakter stwierdzonego naruszenia prawa czyni przy tym przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Kwota zasądzona na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania, to wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i opłata za czynności pełnomocnika, która, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została miarkowana przy uwzględnieniu wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy uwzględnieniu w istocie tożsamej treści stanowiska w dwóch analogicznych sprawach, dotyczących tej samej skarżącej (także w sprawie sygn. III SA/Kr 623/25). Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21, CBOSA).