III SA/KR 782/25

III SA/Kr 782/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Urszula Zięba /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne~Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej rezolucji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź (spr.) WSA Bogusław Wolas Protokolant specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na rezolucję Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 30 grudnia 2024 r. nr VIII/41/2024 w przedmiocie wyrażenia dezaprobaty wobec zachowania radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej rezolucji Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 30 grudnia 2024 r. nr VIII/41/2024, II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
1.1. Rada Gminy J. 30 grudnia 2024 r. podjęła rezolucję nr VIII/41/2024 w sprawie "wyrażenia dezaprobaty wobec zachowania Radnego". W treści tej uchwały przyjęto, że jeden z radnych, M. C., "w sposób niedopuszczalny i urągający etosowi służby strażackiej, narzucił strażakom swój rozkaz, argumentując to stwierdzeniem (...) »A od czego Wy jesteście? Za co bierzecie pieniądze?«". Według Rady zachowanie radnego stanowiło "poważne naruszenie zasad etyki i wzajemnego szacunku, które powinny być fundamentem współpracy pomiędzy przedstawicielami samorządu a służbami ratowniczymi". Dalej Rada przyjęła, że zachowanie radnego stało w jawnej sprzeczności z wiedzą przekazaną radnym w trakcie szkolenia poświęconego obowiązkom radnych oraz aspekty etyczne związane z funkcją. W związku z tym Rada uznała, że radny "dopuścił się zachowania niegodnego funkcji społecznej, którą pełni. Jedynym adekwatnym działaniem w tej sytuacji jest zrzeczenie się przez Radnego M. C. przysługującej mu diety za 2025 rok. Należy podkreślić, że dieta wypłacana jest Radnemu co miesiąc w stałej wysokości 1600 zł, również w miesiącu, w którym nie odbywają się obrady. Środki te zostaną przekazane na rzecz jednostek OSP Racławice i Przeginia i zostaną przeznaczone na zakup sprzętu i wyposażenia służącego poprawie bezpieczeństwa i gotowości bojowej strażaków, a tym samym - całej naszej społeczności. Taki gest będzie symbolicznym zadośćuczynieniem za niestosowne słowa. Mamy nadzieję, że ta sytuacja posłuży jako nauczka na przyszłość i przyczyni się do budowania wzajemnego szacunku i współpracy pomiędzy radnymi a strażakami."
2.1. Wojewoda Małopolski, jako organ nadzorczy, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą rezolucję. Jako podstawę swojej skargi organ wskazał art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako "u.s.g.").
Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej rezolucji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
2.2. W motywach skargi organ wyjaśnił, że wspomniana rezolucja pozostaje poza zakresem właściwości rzeczowej Rady Gminy i nie znajduje ona merytorycznego uzasadnienia dla działalności uchwałodawczej Rady Gminy.
Dalej Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę, że jako podstawę prawną uchwały wskazano § 33 ust. 1 i 3 Statutu Gminy J. Przepis ten przewiduje, że rada podejmuje uchwały, rezolucje i apele. Wojewoda wyjaśnił, że bez względu na nazewnictwo przyjęte przez Radę Gminy, podejmuje ona w drodze głosowania uchwały. Te zaś podlegają kontroli ze strony organu nadzorczego oraz sądów administracyjnych. Odwołując się do zasady legalizmu, Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę, że w gestii Rady Gminy leży podejmowanie uchwał w zakresie ogólnospołecznym. Wyrażenie dezaprobaty wobec zachowania radnego nie mają charakteru gminnego i nie są sprawami ogólnospołecznymi, będącymi w zakresie zadań Rady Gminy.
Ponadto stanowisko Rady Gminy powinno dotyczyć spraw ogólnospołecznych o ile te pozostają w granicach zadań gminy. Wyrażenie wspomnianej dezaprobaty nie leżało w graniach zadań gminy – a przez to narusza ona art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g. Po za zakresem zadań gminy leży uchwalanie deklaracji ideowych, niebędących podstawą nałożenia jakichkolwiek obowiązków, czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień, które nie tworzą i nie znoszą istniejących stosunków prawnych i nie zawierają żadnych postanowień, które mogłyby stanowić źródło konkretnych wytycznych dla innych podmiotów, podczas gdy rada gminy jest uprawniona do uchwalania takich deklaracji jako moralnego samozobowiązania się do obrony wartości wymienionych w treści takich deklaracji, a przywoływanych wprost w ustawie zasadniczej - wolności słowa (art. 54 Konstytucji RP). Na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., rada gminy nie może formułować deklaracji dotyczących społecznie tematów. Powyższa norma nie może stanowić też podstawy dla Rady Gminy do podjęcia deklaracji ideowej. Ponadto art. 54 Konstytucji nie dopuszcza ingerencji Rady Gminy w ograniczenie wolności wypowiedzi.
2.3. W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego Wójt Gminy uznał racje przedstawione w skardze co do przekroczenia kompetencji prze Radę Gminy. Dodał przy tym, że z uwagi na brak odpowiednich przepisów nie istnieje podstawa prawna do zastosowania trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako "P.p.s.a.").
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona.
3.2. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. Bierze przy tym pod uwagę, wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 P.p.s.a.).
3.3. W ocenie Sądu należy przyznać rację Wojewodzie Małopolskiemu, że zaskarżona przez niego akt, pomimo nazwania go "rezolucją", jest uchwałą rady miasta – a co za tym idzie jest aktem organu jednostki terytorialnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Podlegał on zatem kontroli nadzorczej ze strony Wojewody Małopolskiego, jak również sądowoadministracyjnej prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z jednolicie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumieniem tego przepisu niezależnie od tego, czy daną uchwała nazywać się będzie "deklaracją", "rezolucją", "stanowiskiem", czy też po prostu "uchwałą" – z punktu widzenia form działania organu stanowiącego, uchwały podlegające stosownej procedurze zarówno ich podjęcia (w tym także i głosowania), jak i nadzorowi oraz kontroli właściwego sądu. Stąd też wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwał (por. postanowienie NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/10; wyroki NSA z: 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1997/12, 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1262/08, 11 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1527/22; uchwała TK z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, publ. w OTK 1994/2/46).
3.4. Rację ma również organ skarżący, gdy podnosi, że przedmiotowa uchwała dotyczy zagadnienia, które leży poza zakresem kompetencji uchwałodawczych Rady Gminy.
Pierwszym punktem odniesienia do ustalenia tego, co leży w gestii Rady Gminy powinien być art. 18 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustala on zatem zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów. Można zatem przyjąć że art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy również do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), pod warunkiem, że dotyczą one kwestii pozostających w zakresie zadań przynależnych gminie. O tym czy dana kwestia leży w tym zakresie decydują jednak normy prawne, ponieważ każda uchwała musi mieć swoją podstawę prawną (por. wyrok NSA z 18 marca 2003 r., sygn. II SA/Wr 2928/02, OwSS 2004/1, poz. 10). Wspomniany art. 18 ust. 1 u.s.g. jest zaś przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która sama z siebie nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw obywateli, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego. Dla jasności wywodu wypada w tym miejscu podkreślić, że rada działała jako organ gminy – ta zaś jest jedną z jednostek samorządu terytorialnego.
Drugim punktem odniesienia w zakresie omawianego zagadnienia prawnego jest art. 6 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że zadania publiczne wykonuje gmina, o ile ustawa nie przypisała je innym organom. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że samorząd nie ma prawa do swobodnego tworzenia dla siebie zadań publicznych. Zadanie uzyskuje charakter publiczny (staje się zadaniem publicznym) podlegającym wykonaniu przez organ administracji (także organy samorządu), dopiero wówczas gdy wynika to z ustaw (por. wyrok NSA z 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2223/18; 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2685/18). Powyższe odzwierciedla przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W jej świetle działania władcze organów władzy publicznej muszą być oparte na konkretnej normie kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia i określającej czynność będącą przedmiotem kompetencji.
Za takim rozumieniem art. 6 ust. 1 u.s.g. przemawia również treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika, że działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Jak to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3353/21): "Treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza dopuszczalność dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do przyjęcia istnienia jakiejś sfery działalności samorządu terytorialnego niepodlegającej nadzorowi.
Działanie samorządu terytorialnego nie znajdujące umocowania w wyraźnej podstawie prawnej, a dokonywane wyłącznie z powołaniem się na zasadę jego samodzielności nie spełnia wymogów działania legalnego. Z puntu widzenia zakresu i kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie są istotne prezentowane w doktrynie i orzecznictwie różnego rodzaju podziały uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (np. na uchwały intencyjne, władcze, akty prawa miejscowego, akty kierownictwa wewnętrznego, wyrażające stanowisko wspólnoty, apele, wnioski, stanowiska, dezyderaty, ideologiczne, itp.), każda bowiem uchwała - niezależnie od jej treści, w tym tego, czy zawiera normy konkretne, generalne, czy też nie zawiera norm prawnych, może i musi stanowić przejaw wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim zdecydował o tym ustawodawca, a tym samym znajdować oparcie w konkretnej normie prawnej umocowującej do określonego działania.
Oznacza to, że skoro nie istnieje inna sfera działalności organów jednostek samorządu terytorialnego niż wyznaczona jej zadaniami publicznymi, to każda aktywność organów jednostek samorządu terytorialnego jest aktywnością zdeterminowaną kategorią zadań publicznych. Kwestia prawidłowości odczytania przez organy jednostek samorządu terytorialnego treści tych zadań oraz kwestia prawidłowości realizacji tych zadań podlega badaniu na etapie kontroli sądowoadministracyjnej legalności zaskarżonego aktu, nie może natomiast dyskwalifikować dopuszczalności tej kontroli."
3.5. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani żadnej innej ustawy, nie przewidują możliwości recenzowania przez radę gminy pracy jej radnego, czy też poddawania jego zachowania pod ocenę – a tak właśnie należy rozumieć treść kontrolowanej "rezolucji". Rada Gminy wprost bowiem stwierdziła, że postawa jej radnego oraz wypowiedź skierowana do strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej była niedopuszczalna, krzywdząca, stanowczo uchybiała etycznym zasadom pełnienia funkcji radnego oraz była niegodna funkcji społecznej, którą pełnił radny. Brak właściwej podstawy prawnej oznacza, że sprawa ta nie leży w zakresie działania gminy – a co za tym idzie kontrolowana uchwała narusza art. 18 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.s.g.
Nie jest zatem rzeczą rady gminy, aby krępować radnego co do sposobu wykonywania przez niego mandatu. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec radnego żadnych środków dyscyplinujących. W świetle powyższego brak jest również podstaw do wystosowywania przez radę gminy, jako organ samorządowej jednostki terytorialnej, publicznej krytyki wobec swoich radnych. W rozpoznawanej sprawie uchwała stała się narzędziem prowadzenia debata publicznej przez samych radnych, co nie stanowi wykonywania zadań gminy. W ocenie Sądu, ocena opisanego w spornej uchwale zachowania radnego powinna była przyjąć postać neutralną prawnie – chociażby taką, jak wspólne oświadczenie radnych, ale nie samej Rady Gminy (to bowiem równoznaczne byłoby z podjęciem przez nią uchwały). Rada Gminy jest bowiem organem kolegialnym podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, a przed to działa jako jej emanacja.
Jak już było o tym mowa powyżej, ocena wypowiedzi radnego oraz podejmowanych przez niego działań – co do zasady – nie leży w zakresie kompetencji Gminy. Radny ma bowiem swobodę co do tego, w jaki sposób będzie sprawował swoją funkcję, tj. przykładowo na jakie sprawy będzie zwracał uwagę i w jaki sposób będzie próbował je rozwiązań oraz w jaki sposób będzie się na ich temat wypowiadał. W tym przypadku sprawą tą była odmowa usunięcia przez Ochotniczą Straż Pożarną drzewa nadgryzionego przez bobry, reakcja radnego na działanie OSP oraz towarzysząca jej wypowiedź ("A od czego Wy jesteście? Za co bierzecie pieniądze?").
Ustosunkowanie się do tego działania w formie uchwały wymagałoby zidentyfikowania właściwej podstawy prawnej. Sąd takiej normy nie odnalazł. Wyraźnej ustawowej podstawy prawnej dla swojej "rezolucji" nie potrafiła również wskazać sama Rada Gminy. W treści samej rezolucji powołano bowiem jedynie § 33 ust. 1 i 3 statutu gminy, a w motywach stanowiska zabrakło odniesienia do jakiejkolwiek normy prawnej.
Nie oznacza to jednak zupełnej swobody radnego i wyłączenia odpowiedzialności prawnej za jego działania. Wykonywanie mandatu nie może usprawiedliwiać na przykład naruszania dóbr osobistych. Przy czym ewentualna ocena naruszenia tych dób nie jest zadaniem gminy (jednostki samorządu terytorialnego), ponieważ żaden przepis nie przydaje jej takiej kompetencji. Ocenę tych działań ostatecznie przeprowadzają zatem wyborcy. Dla lepszego zobrazowania kwestii konieczności powiązania uchwały Rady Gminy z kwestiami, które określa się jako sprawy pozostające w zakresie działania gminy oraz konkretnymi normami prawnymi można przywołać uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Przesłanki do podjęcia tego rodzaju uchwały zostały wprost wyliczone w art. 383 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.
3.6. Ponieważ zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził jej nieważność.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).