III SA/KR 780/24

III SA/Kr 780/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bogusław Wolas /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
Art. 106
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr 733/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny, poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. nr 1/2024 z 3 stycznia 2024 r. oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie nr 1389/2023 z 23 maja 2023 r.; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz M. B. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zarządza na rzecz skarżącej M. B. zwrot nienależnie uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 (sto) złotych z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozkazem personalnym nr 733/2024 z dnia 8 kwietnia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia 3 stycznia 2024 r. w sprawie odmowy M. B. (dalej: "skarżąca") ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. Podstawę prawną rozkazu personalnego stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżony rozkaz personalny został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Raportem z dnia 8 marca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w N. o zaliczenie dotychczas nieuwzględnionego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika po ukończeniu 16 roku życia w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. Skarżąca wskazała, że w okresie tym pracowała w gospodarstwie rolnym ojca o obszarze 3,48 ha, wykonując wszystkie czynności niezbędne w gospodarstwie. Podniosła, że Urząd Gminy w P. nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym, okoliczność tę skarżąca dokumentuje zeznaniami świadków. Ponadto skarżąca wniosła o wyrównanie wynagrodzenia za nieprzedawniony okres, ponieważ z uwagi na stan epidemii nie była w stanie w bezpieczny sposób uzupełnić, ani przedstawić wymaganej dokumentacji.
Postanowieniem z 24 lutego 2020 r. Wójt Gminy P. odmówił wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym ojca z uwagi na brak dokumentów potwierdzających tę okoliczność.
Z oświadczenia skarżącej z 7 lutego 2023 r. wynika, że w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. pracowała w gospodarstwie rolnym ojca, prace odbywały się przed wyjazdem do szkoły oraz popołudniami, do późnych godzin wieczornych, a w czasie wolnym od nauki od wczesnych godzin porannych do wieczornych.
Z zaświadczenia z 30 stycznia 2023 r. wynika, że skarżąca była uczennicą klasy Bezpieczeństwa Publicznego w Zespole Szkół [...] w M. w roku szkolnym 2014 – 2017, nauka odbywała się w systemie dziennym od 7.30 do 14.20, skarżąca nie korzystała z internatu, nie uczestniczyła w zajęciach pozalekcyjnych, ukończyła szkołę uzyskując świadectwo dojrzałości.
Rozkazem personalnym nr 152/2023 z dnia 13 kwietnia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w N. określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 9 marca 2023 r. w wysokości 8 %. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącej do wysługi lat należy zaliczyć okres pracy w gospodarstwie rolnym – tj. od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. W toku postępowania zostało potwierdzone, że skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym w sposób stały i systematyczny, jako domownik rolnika. Organ podniósł, że na podstawie dokumentów dostarczonych przez skarżącą, należało do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. 31 grudnia 2018 r. zaliczyć następujące okresy: okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika – 4 lata 5 miesięcy i 13 dni oraz służby w Policji 1 dzień, łącznie 4 lata 5 miesięcy i 14 dni. Komendant Powiatowy Policji podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji zmiana uposażenia funkcjonariusza następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, a zatem z dniem złożenia dokumentów uzasadniających uwzględnienie zmiany, tj. 9 marca 2023 r. Organ podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po dwóch latach służby i o 1% za każdy kolejny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby i kolejne 2% za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby, aż do wysokości 35% po 35 latach służby. Wobec zaliczenia skarżącej wysługi 8 lat do określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień 9 marca 2023 r. w wysokości 8 % jest zasadne.
W odwołaniu od rozkazu personalnego skarżąca podniosła, że w dacie przyjęcia do służby tj. 31 grudnia 2018 r. spełniła warunki otrzymania dodatku stażowego. W ocenie skarżącej spełniła przesłanki do otrzymania dodatku stażowego z datą przyjęcia do Policji, a nie z datą złożenia wniosku o zaliczenie dodatku stażowego. Podniosła, że wnosiła również o wypłatę zaległego-nieprzedawnionego wynagrodzenia. Podkreśliła, że z uwagi na epidemię COVID-19 nie miała możliwości przedłożenia dokumentów we wcześniejszym terminie.
Do akt dołączono podanie o przyjęcie do Policji, zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika, dyplom za Udział w II Ogólnopolskim Turnieju Klas Policyjnych "Klasa Policyjna Roku 2016".
Rozkazem personalnym z 23 maja 2023 r. nr 1389/2023 Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego w Nowym T. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ II instancji zaznaczył, że skarżąca wniosła odwołanie w zakresie "wypłaty wyrównania za nieprzedawniony okres, w którym nabyła prawo do dodatku stażowego" wskutek uprawnienia ustalonego i skonkretyzowanego w tym rozkazie. Organ podniósł, że kwestia daty nabycia uprawnienia do dodatku stażowego nie może być rozpatrywana w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, a zatem konieczne było również rozpoznanie kwestii samego nabycia prawa do wzrostu uposażenia. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wskazał, że odniesieniu do skarżącej nie dokonano ustaleń niezbędnych dla postępowania, czy skarżąca wykonywała stale pracę w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym ojca. W ocenie organu stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, nie przeprowadzono kompletnego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Postępowanie pozbawione zostało analizy przedłożonego materiału, skonfrontowania jego poszczególnych elementów oraz ewentualnych dalszych ustaleń w tym uzupełnienia dowodów na rzecz zbadania, czy przesłanki do uznania prawa zostały rzeczywiście spełnione. Nie może tego zastąpić ogólne stwierdzenie organu I instancji, że skarżąca spełniła warunki uzyskania statusu domownika i wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Zeznania świadków potwierdzające pracę skarżącej w gospodarstwie nie powinny budzić żadnych wątpliwości, ponieważ to na nich opiera się ustalenie pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym. Fakty powinny być udowodnione, a nie uprawdopodobnione. Nie wiadomo, czy praca skarżącej rozpoczęła się z osiągnięciem pewnego wieku, czy trwała stale na zasadzie pomocy rodzicom w gospodarstwie. Nic nie wiadomo o czasie pracy skarżącej, odległości pomiędzy miejscem zamieszkania a szkołą, nie oceniono realności wykonywania pracy przed nauką, czy praca odbywała się kosztem frekwencji w szkole. Z dołączonego do akt zaświadczenia wynika, że skarżąca nie uczestniczyła w zajęciach pozalekcyjnych, podczas gdy brała udział w konkursach, ponadto otrzymała tytuł ratownika i zadeklarowała posiadanie prawa jazdy kat. B oraz umiejętność strzelania. Okoliczności te w ocenie organu wymagają wyjaśnienia i oceny, wobec zgodnego z zasadami logiki założenia, że głównym celem skarżącej w tym okresie było odbywanie zajęć w szkole, a nie praca w gospodarstwie rolnym. Konieczne jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca pracowała w gospodarstwie, czy jedynie doraźnie pomagała. Nie poddano ocenie, ani weryfikacji zeznań świadków, ani konfrontacji zeznań z twierdzeniami skarżącej, w tym ustalenia czy świadkowie rzeczywiście mogli mieć wiedzę na temat pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym. W ocenie organu nie została potwierdzona, ani wiarygodność zeznań skarżącej, ani świadków. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji oświadczenia strony ani zeznania świadków nie stanowią dowodów, na podstawie których można stwierdzić, że skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym ojca. Organ podniósł, że nie można ignorować faktu, że praca w gospodarstwie rolnym niejednokrotnie jest pracą zwyczajową, wpisaną w zwyczajową pomoc. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego dowodowego, w rezultacie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej.
W toku ponownego postępowania przesłuchano świadków: R. M., B. Z. oraz skarżącą. Świadek B. Z. wskazała, że widziała dom skarżącej przechodząc w kierunku domu szwagierki, z którą codziennie dojeżdżała do pracy o 6.50. Wracała o 15.15. Dom i zabudowania gospodarcze rodziców skarżącej znajdują się około 250 m od domu świadka. Według wiedzy świadka rodzina skarżącej uprawiała zboża, trawy, siano, krzewy, ziemniaki, kukurydzę, buraki i jarzyny. Hodowali krowy w ilości 2-3 sztuk, 1 cielę, 1 byka, 1-2 świnek, parę kur dla własnych potrzeb. Mieli w gospodarstwie maszyny rolnicze: traktor, rozrzutnik obornika, kosiarkę, pług, brony. Ojciec skarżącej obsługiwał maszyny. Świadek widywała skarżącą w okresie prac sezonowych, jak żniwa i wykopki, sianokosy, zbiory kukurydzy, buraków, przy jarzynach i obieraniu krzewów z owoców. Rano jak świadek wychodziła do pracy widziała skarżącą jak wypasała krowy. Nie widziała, jak pracowała w stajni, ale jest pewna, że pomagała przy tych pracach rodzicom. Świadek nie wie, ile czasu skarżąca poświęcała na pracę w gospodarstwie. Ojciec skarżącej pracował jako kierowca MPK, nie ma wiedzy, gdzie uczyła się skarżąca. W gospodarstwie pracowali głównie rodzice skarżącej, a skarżąca im pomagała od czasu do czasu. Świadek R. M. wskazała, że gospodarstwo ojca skarżącej znajduje się około 200 m od gospodarstwa świadka. Rodzina skarżącej uprawiała ziemniaki, buraki, żyto, pszenicę, kukurydzę, jarzyny. Hodowali krowy, świnie około 4, byka oraz kury i kaczki. W czasie objętym postępowaniem posiadali kopaczkę, pług, radło, narzędzia do pracy ręcznej. Świadek widziała jak skarżąca w okresie sezonowym po powrocie ze szkoły jeździła traktorem z ojcem i mamą na działce, pasła krowy, siekała motyką ziemniaki, kukurydzę, pieliła w ogrodzie, w czasie wakacji od rana pracowała w gospodarstwie. Świadek nie mogła widzieć skarżącej pracującej w obejściu ze swojego domu. Świadek nie ma pojęcia ile zajmowała skarżącej praca w gospodarstwie w tygodniu. Do szkoły zawoziła skarżącą matka około 7 rano. W gospodarstwie pracowali rodzice skarżącej, skarżąca i jej brat.
Z zeznań skarżącej wynika, że w okresie objętym postępowaniem w gospodarstwie pracowali rodzice oraz skarżąca. Rodzice zatrudniali pracowników, główne prace wykonywała skarżąca z ojcem, lżejsze matka. Do szkoły skarżącą woziła matka około 7:00-7:10, wracała koło 14:40 również z matką. Rodzina skarżącej uprawiała zboża: pszenicę, jęczmień, żyto, owies, marchewkę, kukurydzę, buraki, ziemniaki, pietruszkę, koper, groch, bób, dynię, uprawiali trawę dla zwierząt, mieli jabłonie - kilkanaście drzew, wiśnie - pięć drzew, śliwy - kilkanaście drzew, czereśnie – pięć do sześciu drzew, maliny, porzeczki, agrest. Hodowali krowy 1-2, zawsze był byk, cielę, świnka, kury ok 30-40 sztuk, brojlery, indyki, króliki, gąski, sprzedawali byczki i cielaki do skupu bydła, jałówki zostawały do przysadzenia, inne zwierzęta były wykorzystywane na potrzeby własne. Plony zależały od pogody, ale zawsze była pełna piwnica ziemniaków, buraków, spichlerz pełen zbóż, przerabiali owoce na soki i dżemy, a spady sprzedawano do skupu, Rodzina skarżącej miała traktor, pług, kostkarkę, kultywator, brony, sadzarkę, kopaczkę i podstawowe narzędzia do pracy ręcznej. Ojciec skarżącej nie odprowadzał do KRUS składek, ani za siebie, ani skarżącą. Skarżąca wskazała, że jej obowiązki zmieniały się z porami roku, wstawała rano zawsze przed 6 – sprzątała stajnię, doiła krowy, karmiła je, wyprowadzała na pastwisko, karmiła drób, króliki, psy, koty i świnie, brała prysznic, zjadała śniadanie, wyjeżdżała do szkoły, po szkole sprowadzała bydło z pastwiska, porządkowała stajnię, karmiła zwierzęta, doiła krowy. Wiosną siała z ojcem zboża, sadziła ziemniaki, warzywa, przycinała gałęzie drzew owocowych, latem pracowała przy sianokosach i żniwach, zbiorach owoców i słomy, plewieniu, deptaniu silosu, zbiorze owoców, zimą przygotowywała sieczkę dla bydła, karmiła bydło, wywoziła obornik, roztrzepywała go w polu. Prace przed szkołą zajmowały około godzinę, w wakacje i święta od rana do wieczora, popołudniami od 15 do 22, czasami 23, a poza okresem letnim do 21, zimą do 20. Skarżąca uczyła się wieczorami, nauka przychodziła skarżącej z łatwością, a praca w gospodarstwie nie wpływała na wyniki w szkole. Działki rolne były w różnych miejscach.
Z dołączonej do akt opinii prawnej radcy prawnego W. R. z dnia 2 listopada 2023 r. wynika, że w ocenie sporządzającej opinię brak jest podstaw prawnych do zaliczenia skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ nie został spełniony wymóg stałej pracy.
Rozkazem personalnym 1/2024 z 3 stycznia 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w N. odmówił skarżącej ustalenia wzrostu wyposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt zamieszkiwania skarżącej w gospodarstwie rodziców w dacie ukończenia 16 roku życia do 31 grudnia 2018 r. W ocenie organu zeznania świadków, jako podstawowy dowód na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym, nie są wiarygodne. Zdaniem organu świadkowie się jedynie domyślają, co należało do obowiązków skarżącej. Biorąc pod uwagę rozbieżność zeznań świadków złożonych w Urzędzie Gminy i w toku postępowania przed KPP w N., organ stwierdził, że są one niespójne, nielogiczne oraz nie potwierdzają stałej pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym ojca. Nie mogą zatem stanowić przedmiotu dowodu w sprawie. Organ powołał się również na opinię radcy prawnego, a w rezultacie przyjął, ze brak jest podstaw do zaliczenia skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym ojca w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. do wysługi lat.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie wiarygodności zeznań powołanych w sprawie świadków na okoliczność pracy odwołującego się w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika i bezzasadnej odmowie waloru prawdziwości tym zeznaniom, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że cyt. "jest prawdopodobne, że sierż. szt. M. B. świadczyła w gospodarstwie rolnym jedynie pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci będących członkami rodziny rolnika, a nie stalą pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika’’ w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do odmiennych wniosków.
W oparciu o podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Rozkazem personalnym nr 733/2024 z 8 kwietnia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. W uzasadnieniu organ stwierdził, że między świadkami a skarżącą brak jest zgodności co do szczegółowych informacji na temat tego, co było uprawiane w gospodarstwie ojca, ilości zwierząt. Organ wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca w sposób stały pracowała w gospodarstwie rolnym ojca. Trzeba bowiem wskazać, że do 2017 r. uczyła się, robiła różne kursy, wyjeżdżała na turnieje, zrobiła prawo jazdy. Nie można zatem stwierdzić, że udział skarżącej w pracach gospodarstwa rolnego ojca spełniał kryterium niezbędności dla jego funkcjonowania a praca miała charakter pracy stałej. Skarżąca nie wykazała stanowiska przeciwnego. Skoro zatem przedstawione przez skarżącą dowody nie potwierdzają twierdzeń skarżącej, niedopuszczalne było przyznanie świadczenia skarżącej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez jego niezasadne niezastosowanie;
- § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie wiarygodności zeznań powołanych w sprawie świadków na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika i bezzasadnej odmowie waloru prawdziwości tym zeznaniom, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca świadczyła jedynie zwyczajową pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców, a nie stałą pracę w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do odmiennych wniosków.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia.
W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności niniejszej sprawy oraz wydanych w toku postępowania rozkazów personalnych. Rozkazem personalnym nr 152/2023 z 13 kwietnia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w N. określił termin nabycia prawa skarżącej do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia raportu, tj. 9 marca 2023 r. w wysokości 8%. W odwołaniu od rozkazu personalnego skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem w zakresie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat – tj. na dzień 9 marca 2023 r. (dzień złożenia raportu). W odwołaniu skarżąca podniosła ponadto, że organ nie odniósł się w zaskarżonym rozkazie personalnym do wniosku skarżącej o wypłatę zaległego, nieprzedawnionego wynagrodzenia. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wskazał, że skarżąca w odwołaniu zaskarżyła datę początkową wzrostu uposażenia, a także brak rozstrzygnięcia przez Komendanta Powiatowego Policji w N. wniosku skarżącej o wypłatę zaległego, nieprzedawnionego wynagrodzenia. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w zaskarżonym rozkazie personalnym nie da się wyodrębnić poszczególnych rozstrzygnięć, a zatem konieczne było ponowne rozpoznanie całokształtu sprawy, w tym w szczególności zagadnienia samego nabycia prawa do wzrostu uposażenia.
W ocenie Sądu stanowisko przyjęte w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji nr 1389/2023 z 23 maja 2023 r. jest błędne. Zdaniem Sądu w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w N. z 13 kwietnia 2023 r. możliwe jest wyodrębnienie dwóch rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i mających odrębne podstawy prawne, tj.: zaliczenie do stażu pracy skarżącej przypadającego po dniu 31 grudnia 1982 r. okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (art. 1 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy) oraz zmianę uposażenia zasadniczego skarżącej zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Nie budzi wątpliwości, w świetle treści odwołania skarżącej, że zaskarżyła ona tylko drugie z rozstrzygnięć, dotyczące daty wzrostu uposażenia (od 9.03.2023 r.), a także rozstrzygnięcie, które w ogóle nie znalazło się w zaskarżonym rozkazie personalnym- czyli kwestię zaległego i nieprzedawnionego wynagrodzenia. Należy stwierdzić, że odwołanie od nieistniejącego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, jednakże organ powinien był pouczyć skarżącą, że w zakresie nierozpoznanych wniosków, przysługuje skarżącej skarga na bezczynność organu. W ocenie Sądu, ustalenie Komendanta Powiatowego Policji w N. zawarte w rozkazie personalnym z 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zaliczenia skarżącej do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym ojca w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r., w braku jego zaskarżenia odwołaniem przez skarżącą, stało się ostateczne, a zatem niedopuszczalne było uchylenie rozkazu personalnego w tym zakresie.
W ocenie Sądu przedmiotem postępowania przed organem I instancji było w pierwszej kolejności ustalenie dopuszczalności zaliczenia skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym ojca, a w dalszej kolejności ustalenie związanego z tym zagadnieniem wzrostu uposażenia oraz daty, od której wzrost ma nastąpić.
W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06; z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 27/10; z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13; z 10 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 339/18; z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 221/18; z 4 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1715/19; z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. 1990.54.310) ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).
Mając na względzie powyższe, należy wskazać, że ustawa przewiduje dwa sposoby wykazania okresów pracy w gospodarstwie rolnym – poprzez wydanie przez urząd gminy zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym, a w braku dokumentów potwierdzających tę pracę – w postępowaniu prowadzonym przez pracodawcę na podstawie zeznań co najmniej dwóch świadków. W niniejszej sprawie, postanowieniem z 24 lutego 2020 r. Urząd Gminy P. odmówił wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym ojca z uwagi na brak dokumentów. W rezultacie, okoliczność ta powinna zostać ustalona w postępowaniu przed organami Policji.
W rozkazie personalnym z 13 kwietnia 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w N. wskazał, że skarżąca spełniła ustawowe przesłanki uzyskania statusu domownika i wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, w okresie tym miała ukończone 16 lat, pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, zamieszkiwała na terenie gospodarstwa, opisała prowadzoną przez siebie działalność rolniczą oraz codzienne obowiązki, co potwierdza jej stałą pracę w gospodarstwie. W rezultacie, organ zaliczył skarżącej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjantów, pracę w charakterze domownika wykonywaną w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r.
W dalszej części rozkazu personalnego KPP w N. powołał przepisy Kodeksu pracy, ustawy i Policji oraz rozporządzenia.
Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 145, dalej: "ustawa o Policji") zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (ust. 3). Art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z ust. 3 bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: 1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia; 2) uznanie roszczenia.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236, dalej: "rozporządzenie") dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4). Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (ust. 5).
Komendant Powiatowy Policji w N. przyjął, że zgodnie z powyższymi przepisami jest zobowiązany ocenić wysługę lat skarżącej na dzień przyjęcia do służby, tj. 31 grudnia 2018 r. oraz biorąc pod uwagę wniosek policjanta z 9 marca 2023 r., określić procentowy wzrost uposażenia policjanta na dzień 9 marca 2023 r. na 8 lat siedem miesięcy oraz 23 dni.
Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu zasadne jest stwierdzenie, że skarżąca zaskarżyła wyłącznie datę początkową przysługiwania wyższego wynagrodzenia, a nie ustalenie organu w zakresie zaliczenia do czasu służby pracy w gospodarstwie rolnym ojca skarżącej w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. Równocześnie, z uwagi na powyższe uwagi, zasadne jest przyjęcie, że wskazane powyżej rozstrzygnięcia, mimo braku ich formalnego wyodrębnienia w osnowie decyzji są samodzielne i mogły być przedmiotem dwóch rozstrzygnięć. W konwencji, z uwagi na treść odwołania skarżącej, należało przyjąć, że ustalenie Komendanta Powiatowego Policji w N. zawarte w rozkazie personalnym z 13 kwietnia 2023 r. w zakresie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w charakterze domownika, wykonywanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 19 lipca 2014 r. do 30 grudnia 2018 r. z uwagi na brak zaskarżenia stały się ostateczne, a w konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie nie miał kompetencji do uchylenia tego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. przywrócenie stanu zgodnego z prawem wymagało uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego KWP w Krakowie, poprzedzającego go rozkazu personalnego KPP w N. oraz rozkazu personalnego z 23 maja 2023 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie.
Niezależnie od powyższej argumentacji rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 23 maja 2023 r. został wydany z naruszeniem art. 139 k.p.a. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego istota zakazu reformationis in peius sprowadza się do tego, że osoba legitymowana do wniesienia odwołania powinna to czynić bez narażania się na niebezpieczeństwo pogorszenia swojej sytuacji (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 189 i cyt. tam literatura).
W doktrynie prawa administracyjnego prezentowany jest pogląd, w pełni podzielany przez orzekający Sąd, zgodnie z którym organ rozpoznając odwołanie, stosownie do art. 139 k.p.a. "nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia." (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 139, pkt 1; wyrok WSA w Warszawie z 5.12.2022 r., VI SA/Wa 1764/22).
Podzielić również należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym aby ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., I OSK 1950/21). Sąd zwraca uwagę, że co do zasady – zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa - decyzja kasatoryjna nie może pogorszyć sytuacji strony odwołującej, jednakże w niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna doprowadziła do pogorszenia sytuacji skarżącej, ponieważ pozbawiła skarżącą uprawnienia ustalonego decyzją organu I instancji.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 432/23) dla oceny, czy doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy rozstrzygnięcia organu I instancji oraz rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (Wyrok WSA we Wrocławiu z 15.06.2023 r., III SA/Wr 11/22).
Wydana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzja kasatoryjna jest zdaniem sądu niewątpliwie decyzją niekorzystną dla skarżącej. W sytuacji bowiem, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie uprawnienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewność, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej te uprawnienia, skoro (...), decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądziłyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., II SA/Wa 208/17). Podkreślić należy, że z rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 23 maja 2023 r. nie wynika, aby zachodziła przesłanka wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w N. z rażącym naruszeniem prawa, czy rażącym naruszeniem interesu prawnego. Organ II instancji zwrócił uwagę jedynie na naruszenie przepisów dotyczących oceny dowodów. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, aby rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z 13 kwietnia 2023 r. dotknięty był wadą dającą podstawę do przyjęcia, że wyłączone jest zastosowanie zakazu reformationis in peius. W rezultacie, również z tej przyczyny konieczne było uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 23 maja 2023 r.
Z uwagi na treść art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N., a także rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 23 maja 2023 r. Należy bowiem wskazać, że w ocenie Sądu w świetle wadliwego uchylenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia 13 kwietnia 2023 r. w zakresie zaliczenia skarżącej czasu pracy w gospodarstwie rolnym ojca do stażu pracy, brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, z tego względu konieczne było uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego KWP w Krakowie oraz KPP w N. odmawiających zaliczenia skarżącej pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Tym samym, brak było potrzeby do odnoszenia się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia zasad swobodnej oceny dowodów podniesionych w skardze.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpozna odwołanie skarżącej w zakresie objętym odwołaniem, czyli oceni prawidłowość daty, od której liczyć należy wzrost uposażenia skarżącej związany z pracą w gospodarstwie rolnym, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie a art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) o opłatach za czynności adwokackie zasądzając na rzecz skarżącej od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., a zatem Sąd orzekł o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu (punkt III wyroku).
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.