III SA/KR 746/22

III SA/Kr 746/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
Art. 17 ust. 1 i art. 17  ust. 1b, art. 17  ust. 5  pkt 2  lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 151 , art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2022 r., sygn. akt SKO.ŚR/4111/65/2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - adwokatowi W. G. - kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem wynagrodzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez B. L., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 14 marca 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/65/2022, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt. 4, pkt. 5 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia 7 stycznia 2022 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. matką A. L., na okres od 1 października 2021 r. (tj. od 1 dnia miesiąca w którym złożono wniosek o ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji) do 30 listopada 2023 r.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 7 stycznia 2022 r. Wójt Gminy O. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką - na okres od 1 października 2021 r. (tj. od 1 dnia miesiąca w którym złożono wniosek o ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji) do 30 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji powołał treść obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz ustalenia faktyczne, z których wynika, że nie można określić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej. W trakcie postępowania dowodowego ustalono, że matka skarżącej mieszka z mężem, z córką - skarżącą (32 l.), synem K. ( 33 l.) oraz wnuczką P. (10 l.). Jest osobą, która porusza się samodzielnie po domu, spożywa posiłki
i myje się o ile ma dobre samopoczucie. Skarżąca pomaga przy czynnościach codziennych jak gotowanie, pranie, pielęgnacyjnych, załatwia sprawy domu, wizyt lekarskich, podaje chorej lekarstwa.
Jak ustalił organ stan zdrowia chorej pogorszył się, uzyskała orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia 30 października 2017 r. zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 października 2020 r. oraz kolejne z dnia 17 listopada 2021 r. ustalające jej niezdolność do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2023 r., zaś jako datę powstania niezdolności ustalono dzień 1 marca 2020 r. Nadto organ ustalił, że małżonek osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków wskazanych w przepisach art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 1a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Nie zgadzając się z decyzją odmowną podniosła w jego treści w szczególności, że organowi pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Ponadto wskazała, że w art. 17 ust. Pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie
z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę kręgu osób zobowiązanych do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Wskazała także, że formalistyczna wykładnia tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do przedmiotowego świadczenia jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Nawet Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że kryterium stopnia pokrewieństwa, wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji, nie może samo w sobie stanowić przeszkody do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny sprawuje. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że jeżeli istnieją okoliczności, z których obiektywnie wynika, że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz sama nie jest w stanie opieki tej sprawować, to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie tego świadczenia innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki, oczywiście pod warunkiem spełnienia wszystkich innych ustawowych przesłanek. Wskazała także, że wymagająca opieki nie chce spędzać czasu z mężem, gdyż się go boi. W niczym jej nie pomaga, jest alkoholikiem. Z bratem także nie chce spędzać czasu, gdyż jest emocjonalnie związana ze skarżącą.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach pieniężnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) oraz wskazało że, rację ma skarżąca, iż w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13. Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawność, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – jako zgodny z Konstytucją - powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym organ administracji wydając decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego jak też art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony.
Kolegium zauważyło, że nie jest sporne iż małżonek osoby wymagającej opieki żyje, mieszka z żoną, córką (skarżąca) i synem. Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Nadto skarżąca przekazała do akt sprawy świadectwo pracy ze Spółki L. Sp. z o.o., z którego wynika, iż K. L. był zatrudniony w wymiarze 1 etatu do dnia 14 stycznia 2022 r., orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 10 stycznia 2022 r ustalające ww. uprawnienie do świadczenia rehabilitacyjnego na okres 4 miesięcy i decyzję ZUS O/C. w dnia 26 stycznia 2022 r., przyznającą prawo do świadczenia rehabilitacyjnego w okresie 14 listopada 2021 r. do dnia 13 marca 2022 r., K. L. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Według Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć w ten sposób, że niezasadne jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych - poza małżonkiem - osób wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, lecz współmałżonek jest osobą na tyle zdrową i sprawną, że może się nią zająć w pierwszej kolejności.
Organ ustalił nadto, że A. i K. L. mieszkają w domu rodzinnym wraz córką i synem P. oraz wnuczką P. (10 l). Syn pracuje zawodowo. A. L. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 30 października 2017 r.). Jej niezdolność do samodzielnej egzystencji ustalona została do 30 listopada 2023 r. (orzeczenie z dnia 17 listopada 2021 r.).Jako datę powstania niezdolności ustalono dzień 1 marca 2020 r. Z przedstawionego przez skarżącą świadectwa pracy wynika z kolei, że w okresie od 2 czerwca 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. była zatrudniona w A. Sp. z o.o., a w maju 2014 była tez zatrudniona w Spółce O.. Od 30 czerwca 2014 r do nadal skarżąca nie jest zatrudniona. Przy opiece nad matką skarżąca wykonuje czynności codzienne jak gotowanie, pranie, pielęgnacja, załatwia sprawy dom, wizyt lekarskich, podaje lekarstwa.
W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem zdaniem. Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki. Opieka, którą sprawuje skarżąca nie ma bowiem charakteru tego rodzaju ażeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z pracy czy też aktywności zawodowej.
Jednocześnie Kolegium nie zanegowało, że A. L. ze względu na swoje schorzenie wymaga opieki i pomocy osób drugich. Jednak do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą można, zdaniem organu zaliczyć jedynie pomoc w toalecie, ubieraniu się czy myciu (o ile nie wykonuje tych czynności samodzielnie). Natomiast takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, wykupywanie lekarstw, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Nadto rozmiar czasowy opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym prowadzeniem gospodarstwa domowego i zatrudnienia. Nie można przy tym pominąć okoliczności, iż córka na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki mieszka stale, wspólnie z matką, ojcem i bratem, którzy również mają obowiązek włączyć się w opiekę nad matką.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi:
- naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką przez skarżącą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna matka ma męża, na którym - jako spokrewnionym w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad żoną oraz brak posiadania przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy z powodu sprawowania opieki nad matką, związanej z jej niepełnosprawnością skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia i uzyskać jakiegokolwiek dochodu, a w konsekwencji zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy brakiem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną;
- naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącej poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że ojciec skarżącej, a mąż wymagającej opieki, obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną z powodu poważnych problemów alkoholowych (w załączeniu przedłożone zostały dokumenty potwierdzające jego problemy alkoholowe);
- naruszenie prawa poprzez odmowę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką skarżącej nad matką w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy co może doprowadzić do braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej;
- naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie dokonania wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje oraz zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba ograniczona stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału
na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W myśl natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m. in., jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad matką, która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z dnia 30 października 2017 r. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 października 2020 r. Z kolei orzeczeniem z dnia 17 listopada 2021 r. ustalono jej niezdolność do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2023 r., zaś jako datę powstania niezdolności ustalono dzień 1 marca 2020 r.
W pełni zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, które zasadnie podniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za błędne uznać należało stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to mogło to stanowić podstawę do odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć bowiem pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Z całą mocą podkreślić zatem należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie,
w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji istotnie było nieprawidłowe.
Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony postawiony orzekającym w sprawie organom obydwu instancji - naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką przez skarżącą nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna matka ma męża, na którym - jako spokrewnionym w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad żoną oraz brak posiadania przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zstępny w pierwszym stopniu może otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki zobowiązany w pierwszej kolejności do sprawowania opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia. Poza sporem natomiast jest fakt niepełnosprawności matki skarżącej oraz sprawowania opieki nad nią przez skarżącą.
Wskazać należy, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazana została negatywna przesłanka, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska.
Pierwsze z nich przyjmowało, że warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Drugie ze stanowisk wskazywało z kolei, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogły realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sądy uznawały w takiej sytuacji, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej takiej opieki.
W związku z pojawiającą się rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia".
Powyższe wątpliwości zostały jednakże rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której w pkt 2 jednoznacznie stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych).
W uzasadnieniu tej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: "z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia".
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że: "w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym". NSA w uchwale podkreślił również, że: "rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami".
W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjął, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.
Podkreślić również należy, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 3773/17; z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 116/17, z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem pogląd zaprezentowany w wyżej wskazanej uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jak i organ pierwszej instancji prawidłowo wskazali na wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro w niniejszej sprawie administracyjnej z takim stanem rzeczy nie mamy do czynienia, to zasadnie wskazały orzekające organy, że przyznanie skarżącej przedmiotowego świadczenia było niedopuszczalne. Zarzut skarżącej w tym względzie nie jest więc uzasadniony, a podniesiona argumentacja na jego poparcie nie mogła być wobec wiążącej Sąd uchwały zatem uwzględniona.
Również z tegoż powodu pozostałe podniesione w skardze zarzuty - nieuwzględnienia przez organy okoliczności, że ojciec skarżącej, a mąż wymagającej opieki, obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną z powodu poważnych problemów alkoholowych, czy naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie dokonania przez organy wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką - nie zasługiwały na uwzględnienie. Zaistnienie bowiem negatywnej przesłanki z art. 17 art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesądza i czyni zbędnym dokonanie oceny stanowiska organów w tym zakresie, skoro i tak z tego powodu świadczenie to nie mogłoby być skarżącej przyznane.
Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.