III SA/Kr 733/25

III SA/Kr 733/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Michał Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 636
Art. 88  ust. 1, art. 89  pkt 1 oraz art. 90, art. 95  ust. 2-3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu 5 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi T.w T. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 14 marca 2025 r., nr 2/2025 (znak: AG.SNM.M.2213.3.2025) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania - oddala skargę -
Uzasadnienie
1.1. Decyzją z 29 listopada 2024 r. (nr 4/2024) Komendant Miejski Policji w T. przydzielił wskazanemu funkcjonariuszowi policji określony lokal mieszkalny w T. Organ zobowiązał przy tym funkcjonariusza policji do zawarcia umowy najmu przydzielonego lokalu mieszkalnego oraz przedstawienia w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji protokołu zdawczo-odbiorczego przydzielonego lokalu. Protokół miał być spisany pomiędzy funkcjonariuszem a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową w T. (dalej jako "Spółdzielnia").
1.2. Spółdzielnia wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W jego motywach, odwołując się do art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako "k.p.a."), wyjaśniła, że ma interes w sprawie, ponieważ jest właścicielem lokalu wskazanego w decyzji. Decyzja ta zaś ogranicza jej prawo własności i została wydana bez konsultacji ze Spółdzielnią. Dodatkowo Spółdzielnia przywołała treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2008 r. (sygn. akt K 7/07), w którym stwierdzono, że art. 90 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, Nr 57, poz. 390, Nr 120, poz. 818, Nr 140, poz. 981 i Nr 165, poz. 1170 oraz z 2008 r. Nr 86, poz. 521) w zakresie, w jakim odnosi się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną, jest niezgodny z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego – zdaniem Spółdzielni – wynika, że ma ona prawo dysponowania lokalem nie tylko po jego opróżnieniu, ale również wówczas gdy lokal zajęty jest przez funkcjonariusza policji.
1.3. Postanowieniem z 14 marca 2025 r. (nr 2/2025) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 k.p.a.
W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy wyprowadzić z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, z którym wywodzi się obowiązki lub uprawnienia. Zaznaczył również, że stroną może być ten, kto ma interes prawny w sprawie. Pojęcie interesu prawnego należy zaś tłumaczyć, jako wynikające z normy prawnej uprawnienie do żądania od organu podjęcia określonej czynności zmierzającej do zaspokojenia czyiś potrzeb lub zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Tym samym stroną może być podmiot wymieniony w art. 29 k.p.a., który na podstawie obowiązujących przepisów prawa może uzyskać konkretne uprawnienie albo może być obciążony określonym obowiązkiem po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracyjny.
Dalej organ wyjaśnił, że wskazany lokal należy do kategorii lokali wymienionych w art. 90 ustawy o Policji – czyli pozostaje w dyspozycji miniasta właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległych mu organów, a ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów.
W tym kontekście organ stwierdził, że stroną postępowania może być wyłącznie policjant, a nie Spółdzielnia. Żaden z przepisów nie daje jej bowiem bezpośrednio prawa ani nie nakłada na nią obowiązku w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
2.1. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Spółdzielnia podniosła zarzuty naruszenia art. 134 oraz art. 28 k.p.a., jak również art. 222 § 2, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi Spółdzielnia rozszerzyła swoją dotychczasową argumentację o odwołanie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 1/11), w świetle której "osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych".
2.2. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.
3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
3.1. Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego została oddalona.
3.2. W centrum sporu znajduje się następujące zagadnienie prawne: czy Spółdzielnia, jako właściciel lokalu mieszkalnego, może być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie przydziału tegoż lokalu funkcjonariuszowi policji przez Komendanta Miejskiego Policji w T.
W zaskarżonym przez Spółdzielnię postanowieniu z 14 marca 2025 r. (nr 3/2025) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie uznał bowiem, że odwołanie Spółdzielni od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w T. z 29 listopada 2024 r. (nr 4/2024) o przydzieleniu lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi policji jest niedopuszczalne (art. 134 k.p.a). Niedopuszczalność odwołania miała wynikać z tego, że Spółdzielnia nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją.
3.3. Zdaniem Sądu ocena prawna wyrażona w kontrolowanym postanowieniu była trafna.
Z art. 28 k.p.a. wynika, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, czy też nią nie jest, decyduje to, czy w ramach tego postępowania rozstrzyga się o interesie prawnym lub obowiązkach tego podmiotu.
Przez interes prawny należy rozumieć taki interes, który podlega ochronie prawnej. Tym samym interes ten musi mieć swoje źródło w normie prawnej wyrażającej uprawnienie bądź obowiązek, które podlegają konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.
Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22): "Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy te, aby mogły stanowić źródło interesu prawnego, muszą zatem "dać się wyodrębnić i do końca ustalić" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 375). Normy materialne rozumiane w powyższy sposób bywają zakodowane w przepisach aktów prawnych o różnym charakterze, w tym ustrojowym lub procesowym. Miejsce ich zakodowania nie zmienia jednak ich charakteru. Jeśli norma prawna odpowiada wskazanym wyżej cechom to ma charakter normy prawa materialnego i jako taka jest zdolna do bycia źródłem interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06)."
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej przyjął, że "źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.".
Dodatkowo należy odnotować inną wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego z tej uchwały: "Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje interes indywidualny oparty na tej normie. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1242/97; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21; z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25 (a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego (w:) Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021)."
W tym kontekście należy w pełni zgodzić się z organem, gdy ten wywodzi, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby." (s. 2 postanowienia, k. 92 akt administracyjnych).
3.4. Przy takim rozumieniu interesu prawnego, jako przesłanki warunkującej możliwość uznania Spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego, należy odnotować, że według Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie "stroną przedmiotowego postępowania jest wyłącznie policjant, zgodnie z ww. aktami prawnymi. A żaden z przepisów nie daje (Spółdzielni) bezpośredniego prawa i nie nakłada obowiązku w niniejszym postępowaniu administracyjnym." (s. 3 postanowienia, k. 93).
Sąd podziela tę ocenę. W tym miejscu należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę, że z sentencji decyzji, od której odwołała się Spółdzielnia, wynika jedynie, iż wskazanemu w niej funkcjonariuszowi policji przydzielone zostaje sporny lokal mieszkaniowy, a dalej zobowiązuje się go do "niezwłocznego zawarcia umowy najmu przydzielonego lokalu mieszkaniowego" (pkt 1 i 3 sentencji, s. 2 decyzji, k. 65). Dalej zaś zobowiązano funkcjonariusza do przedstawienia tej umowy organowi wraz z informacją o stanie technicznym i sanitarnym przydzielonego lokalu. Z sentencji tej decyzji jasno wynika, że omawiane rozstrzygnięcie organu nie nakładało na Spółdzielnię żadnego obowiązku, tj. nie tworzyło sytuacji prawnej, w której Spółdzielnia byłaby zobligowania do podjęcia jakichkolwiek działań lub ich zaniechania. Tym bardziej z jej treści nie można wywodzić obowiązku Spółdzielni zawarcia umowy najmu z funkcjonariuszem, do którego decyzja ta została zaadresowana.
Pamiętając o wyjaśnieniach zaprezentowanych w przywołanej wcześniej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaznaczyć, że na materialnoprawną podstawę decyzji składały się art. 88 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy o Policji. Z treści tych przepisów również nie można wywodzić unormowań, które nakładałyby na Spółdzielnię obowiązki prawne. Artykuł 88 ust. 1 ustawy o Policji skierowany jest do policjantów w służbie czynnej i stanowi o jego prawie do lokalu mieszkalnego. Artykuł 89 ust. 1 dookreśla to prawo od strony podmiotowej wymieniając krąg osób, które należy wziąć pod uwagę przy przydzielaniu lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie z art. 90 lokal mieszkalny przydzielany jest z puli lokali pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Źródłem obowiązku prawnego Spółdzielni nie mogą być również przepisy wskazanego w decyzji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2024 r., poz. 519) – tj. § 1 ust. 1., § 2 pkt 1, § 3, § 4 ust. 1, § 6 i § 14 ust. 1 pkt 7. Przepisy te regulują jedynie kryteria przydzielania lokali, wielkość tych lokali oraz tryb załatwienia sprawy. Z przepisów tych można jedynie wnosić, że ustawodawca przyznał funkcjonariuszom policji prawo do lokali mieszkalnych na zasadach przewidzianych w Rozdziale 8 ustawy o Policji, a na organy nałożył obowiązek realizacji tego prawa.
Konkludując: z treści spornej decyzji oraz przepisów składających się na jej materialnoprawną podstawę należy wnosić, że nie nakładają one na Spółdzielnię żadnych obowiązków – w tym zawarcia umowy najmu z funkcjonariuszem policji. W konsekwencji ani organ wydający tę decyzję, ani wskazany w niej funkcjonariusz policji nie mają możliwości przymuszenia (wyegzekwowania) w trybie administracyjnym Spółdzielni do zawarcia wspomnianej umowy najmu. Decyzja ta reguluje jedynie stosunek administracyjny pomiędzy organem (Komendantem Miejskim Policji w T.) a funkcjonariuszem policji, do którego decyzja ta była skierowana.
3.5. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze oraz powiązanej z nimi argumentacji należy również stwierdzić, że wbrew temu co wywodzi Spółdzielnia, sporna decyzja nie ogranicza jej prawa własności i nie stoi na przeszkodzie do wyłącznego korzystania ze spornego lokalu mieszkalnego na zasadach przewidzianych w art. 140 k.c. To zaś oznacza, że nie ma podstaw, aby z art. 222 § 2 k.c. wywodzić roszczenie Spółdzielni o przywrócenie stanu zgodnego z prawem oraz o zaniechanie naruszeń.
Na poparcie swojego stanowiska Spółdzielnia przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2008 r. (sygn. akt K 7/07) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 1/11).
W przypadku wyroku TK Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie to dotyczyło stanu prawnego obowiązującego w 2008 r. Wówczas bowiem art. 90 ustawy o Policji przewidywał, że w przypadku zajęcia lokalu mieszkalnego przez policjanta właściciele domów jednorodzinnych, domów mieszkalno-pensjonatowych i lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości – nie mogli w nich zamieszkać. Prawo to powstawało dopiero wraz z opróżnieniem lokalu, a w przypadku części z wymienionych w tym przepisie nieruchomości prawo to sprowadzało się do możliwości wynajęcia lokalu lub oddania go do bezpłatnego używania (art. 90 ust. 4).
Unormowanie to zostało ocenione przez TK negatywnie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi: "Obowiązek zapewnienia lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Policji spoczywa na państwie i jego organach. Dla realizacji tego obowiązku nie jest konieczne ani nawet wskazane trwałe ograniczanie właścicielom lokali prywatnych możliwości korzystania z ich przedmiotu własności i rozporządzania nim. Państwo powinno tak kształtować zasoby lokalowe resortu spraw wewnętrznych, aby potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji w wystarczającym stopniu zaspokajały lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej organów tego resortu albo terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy. Przerzucanie tego obowiązku na obywateli w warunkach funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej wymagającej zagwarantowania własności prywatnej koniecznej ochrony nie jest dopuszczalne." W innym zaś miejscu wyjaśnił: "Pozbawianie właścicieli znajdującego się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, i to w sposób bezterminowy, możliwości korzystania i rozporządzania przedmiotem własności nie tylko nie jest konieczne dla zapewnienia państwu bezpieczeństwa, ale również nie służy ochronie innych wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stanowi natomiast formę przerzucenia na obywateli ciążącego na państwie obowiązku zapewnienia mieszkania funkcjonariuszom służb mundurowych." W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjął w sentencji orzeczenia, że art. 90 ustawy o Policji "w zakresie, w jakim odnosi się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną, jest niezgodny z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."
Na skutek powyższego orzeczenia TK ustawodawca w 2009 r. zmienił brzmienie art. 90 ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował wszystkie jednostki redakcyjnego tego przepisu ograniczające prawo do dysponowania nieruchomościami przez ich właścicieli. Od tej pory przepis ten brzmi następująco: " Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów." Przepisy ustawy o Policji nie wpływają zatem obecnie na możliwość rozporządzania przez właścicieli swoimi nieruchomościami, w tym decydowania o tym, w jaki sposób będą one używane.
3.6. Dla pełnego wyjaśnienia stronie skarżącej zagadnienia prawnego stojącego za wskazanymi przez nią wątpliwościami należy również zaznaczyć, że inaczej kształtuje się sytuacja prawa właściciela lokalu mieszkalnego przed podpisaniem umowy najmu z funkcjonariuszem policji w związku z przydzieleniem mu lokalu na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, inaczej zaś wygląda sfera uprawnień właściciela po jej podpisaniu. Ponieważ zawarcie umowy najmu jest powiązane ze stosunkiem administracyjnym pomiędzy policjantem a właściwym organem, dopiero od tego momentu ustawodawca przewidział możliwość administracyjnej ingerencji w stosunek najmu. Przepisy ustawy o Policji ustanawiają zatem odrębny reżim prawny w odniesieniu do stosunku najmu w rozumieniu cywilistycznym.
Uwidacznia się to zwłaszcza w sprawach opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 2-3 ustawy o Policji), w których małżonkowie lub dzieci zmarłych policjantów, wobec których wydano decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego, powołując się na art. 691 § 1 k.c. wywodzili swoje prawo do wstąpienia w stosunek najmu. W tym względzie w orzecznictwie podkreśla się jednolicie, że status zajmowanych lokali, które pozostają w dyspozycji Policji, przesądza o tym, że "do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 tej ustawy. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. W drodze zatem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do zamieszkiwania w lokalu, zależne od tytułu prawnego funkcjonariusza. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego." (por. wyrok NSA z 8 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 675/22 oraz z 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5118/21).
3.7. W tym kontekście należy również umieścić przywołaną w skardze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 1/11).
W uchwale tej NSA odpowiedziało na pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich, które brzmiało: "Czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym wyżej wymieniona osoba jest zameldowana (ma być zameldowana)?"
Treść tej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną zawartą w przywołanej wcześniej uchwale NSA z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22). W uchwale wcześniejszej Naczelny Sąd Administracyjny również bowiem uznał, że jakkolwiek art. 28 k.p.a. "definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, wskazując jako przesłankę interes prawny lub obowiązek, jednakże interes prawny lub obowiązek określonego podmiotu nie wynika z tego przepisu, ale z przepisów, które regulują poszczególne sprawy administracyjne, oraz z tych, które mają znaczenie prawne w sprawie administracyjnej. Oznacza to, że wyjaśnienie, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie meldunkowej, odnosi się nie tyle do wyjaśnienia treści art. 28 K.p.a., ile do wyjaśnienia treści przepisów regulujących dany stosunek administracyjnoprawny w związku z art. 28 K.p.a.". Innymi słowy interes prawny wiązać należy z konkretnymi normami materialnoprawnymi, które przyznawałyby jednostce – jak to ujęto w uchwale – konkretne "korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego." Dalsza część motywów omawianej uchwały poświęcona została próbie zidentyfikowania tego rodzaju norm prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny odnalazł ją w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przy uwzględnieniu w toku wykładni względów konstytucyjnych (art. 64 Konstytucji RP) oraz racji systemowych zewnętrznych poprzez odniesienie się między innymi do art. 140 oraz art. 222 § 2 k.c.
Odwoływanie się do tej uchwały przez Spółdzielnie okazało się – zdaniem Sądu – o tyle zbędne, że wbrew jej obawom, sporna decyzja nie wpływa na sferę jej praw. Analiza właściwym przepisów prawa materialnego nie pozwala bowiem na zidentyfikowanie takich norm, które w wyniku wydania spornej decyzji – jak to trafnie ujął organ w kontrolowanym postanowieniu – dawałyby Spółdzielni bezpośrednie prawa i nakładałyby obowiązki w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej sporną decyzją, a przez to nie mogła zostać uznana za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
3.8. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).