III SA/KR 728/22

III SA/Kr 728/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1320
Art. 235
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 marca 2022 r., znak NP.908.2.8.2019 w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2022 r., znak N.908.2.8.2019 Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2019 r. o braku postaw do stwierdzenia u M. S. (dalej: "skarżąca") choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195) oraz § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367, dalej: "rozporządzenie").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 marca 2008 r. skarżąca została skierowana na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Z karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wynika, że skarżąca w latach 1971 do 2007 była narażona na czynniki szkodliwe w postaci pyłu leków, a postępowanie dotyczy astmy oskrzelowej, alergicznego nieżytu nosa, zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym.
Orzeczeniem nr [...] z dnia 5 maja 2009 r. [...] Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej. Wskazano, że z przeprowadzonych badań wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii astmy oskrzelowej. Wyniki badań alergologicznych świadczą o atopowej, pozazawodowej etiologii rozpoznanej astmy oskrzelowej.
W orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 16 września 2009 r. wydanym przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia w S. wskazano, że brak jest podstaw do rozpoznania i skarżącej choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. W karcie wypisowej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital [....] w S. z dnia 14 września 2009 r. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej, alergicznego nieżytu nosa i zapalenia krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego. Rozpoznano astmę oskrzelową atopową, polipy jam nosa obustronnie, przewlekły stan zapalny zatok szczękowych, przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani z komponentą przerostową w obrębie krtani, skrzywienie przegrody nosa. Wskazano, że skarżąca w czasie pracy na stanowisku pielęgniarza zwierząt laboratoryjnych w latach 1990 do 1992 r. miała kontakt z alergenem pochodzenia zwierzęcego, a podczas pracy na stanowisku laboranta w latach 1992 do 2007 z różnymi substancjami chemicznymi stosowanymi przy produkcji leków. Skarżąca podała w wywiadzie, że pierwsze objawy wystąpiły w 1997 r. w postaci świszczącego oddechu, duszności, nieproduktywnego kaszlu. Następnie choroba uległa szybkiej progresji ze zwiększeniem napadów duszności, które występowały po zaprzestaniu pracy w narażeniu na substancje chemiczne. W 1999 r. wykonano skarżącej testy skórne, które potwierdziły alergię na powszechnie występujące alergeny środowiska domowego i komunalnego, tj. cechy atopii. W czasie hospitalizacji nie stwierdzono napadów duszności typu astmatycznego, nie stwierdzono zaburzenia wentylacji. Stwierdzono nieswoistą nadreaktywność skurczową oskrzeli dużego stopnia. Diagnostyka alergologiczna wykazała w testach skórnych jedynie słabo dodatni odczyn na Polivakcynę i alergeny pleśni Trichophyton menthagrophytes, wszystkie pozostałe testy z alergenami środowiska domowego i komunalnego wypadły ujemnie. Ujemne były też testy punktowe z alergenami zwierząt laboratoryjnych oraz testy kontaktowe alergenami chemicznymi środowiska pracy. W opinii wskazano, że w szczególności z uwagi na utrzymywanie się dolegliwości pomimo zaprzestania pracy zawodowej oraz utrzymywanie się wysokiego poziomu IgE, mimo ustalania narażenia środowiskowego (ujemny test eliminacji zawodowej), nie znaleziono podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii rozpoznawanej u badanej astmy oskrzelowej. Wskazano, że całokształt obserwacji klinicznej, w tym wywiad zawodowy i chorobowy, dane z dokumentacji lekarskiej, a przede wszystkim wyniki przeprowadzonej diagnostyki laryngologicznej i alergologicznej (brak uczulenia na potencjalne alergeny środowiska pracy badanej), nie upoważnia do rozpoznania u badanej alergicznego nieżytu nosa i obrzękowego zapalenia krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego.
20 października 2009 r. zostało przeprowadzone przesłuchanie skarżącej.
W piśmie z dnia 21 października 2009 r. skarżąca podniosła, że w czasie pracy na stanowisku laboranta była narażona na kontakt z substancjami pylistymi i uczulającymi. Skarżąca podniosła, że maski przeciwpyłowe P3 i P2 zostały wprowadzone dopiero w latach 2005/2006 r., a pomieszczenia przez znaczną większość okresu zatrudnienia nie były wyposażone w odciągi miejscowe. Pierwsze objawy duszności wystąpiły u skarżącej w 1997 r., choroba szybko postępowała, a w 1999 r. skarżąca podjęła leczenie w Przychodni Alergologicznej, gdzie rozpoznano astmę i podjęto leczenie. Skarżąca podniosła, że jedynie testy skórne w 1999 r. wykazywały uczulenie na alergeny środowiska naturalnego, badania przeprowadzone w późniejszych okresach (2002 r., 2006 r., 2009 r.) na te czynniki były negatywne. Skarżąca wskazała, że substancje, z którymi kontakt wywoływał szczególnie ostre objawy choroby to E. Każde zetknięcie z substancją wywoływało u skarżącej duszności. Skarżąca podniosła, że nie została poddana weryfikacji reakcji na kontakt z pyłami leków, ani nie zbadano wpływu na organizm E. W 2007 r. orzeczono niezdolność do pracy skarżącej na stanowisku laboranta. Skarżąca nie zgodziła się z zawartym w orzeczeniu stwierdzeniem, że pomimo zaprzestania przez skarżącą działalności zawodowej, utrzymują się u niej dolegliwości chorobowe. Skarżąca wskazała, że pozostaje to w sprzeczności z treścią opinii, a ponadto podniosła, że po zaprzestaniu pracy na stanowisku laboranta jej stan zdrowia uległ zdecydowanej poprawie, nie ma ataków duszności, nie musi stosować sterydów. Skutki te zaistniały przy braku odczulania, zabiegów operacyjnych, czy zmian w narażeniu na czynniki alergizujące środowiska naturalnego, a jednie w wyniku zaprzestania pracy w warunkach kontaktu z pyłami leków.
Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy ustosunkował się do przedłożonej przez skarżącą dokumentacji oraz stanowiska skarżącej. Wskazał, że okoliczności i dokumenty przedstawione przez skarżącą były mu znane. [...] Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, że zgodnie z zalecanym algorytmem, przy rozpoznaniu astmy zawodowej etiologię zawodową rozpoznanej astmy ustala się na podstawie między innymi wyników testów prowokacji wziewnych. Nie można oprzeć ustalenia wyłącznie na wywiadzie chorobowym oraz danych o narażeniu. Konieczne jest stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy poprzez wykonanie obiektywnych badań, do których należą testy skórne i testy prowokacji wziewnych. U skarżącej ze względu na zaawansowanie schorzenia istniały przeciwwskazania do wykonania badań.
Decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej.
W opinii uzupełniającej z dnia 24 lutego 2012 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podtrzymał stanowisko o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej o etiologii alergicznej, tj. zawodowej astmy oskrzelowej, alergicznego nieżytu nosa i zapalenia obrzękowego krtani o podłożu alergicznym pochodzenia zawodowego. W opinii wskazano, że testy z E. nie mogły zostać przeprowadzone, ponieważ nie jest on produkowany od 2004 r. Nie ma również odpowiedników leku. Wskazano również, że od tego czasu skarżąca nie mogła mieć kontaktu z tym lekiem. Podniesiono, że na przebieg astmy mogło mieć wpływ przebyte w 2007 r. przez skarżącą zapalenie płuc. Od listopada 2007 r. skarżąca zmieniła stanowisko pracy, mimo to wciąż dochodziło do zaostrzeń przebiegu astmy. Z kolei poprawa, do jakiej doszło po całkowitym zaprzestaniu pracy, mogła mieć związek ze zmniejszeniem udziału czynników nieswoiście nasilających objawy choroby – wysiłek, stres, czynniki drażniące. Ponadto skarżąca pozostawała w leczeniu i pobierała leki przeciwastmatyczne.
W opinii uzupełniającej z dnia 11 lutego 2013 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej zawodowej astmy oskrzelowej. Wskazano, że działanie drażniące pyłów, na jakie skarżąca była narażona w czasie pracy, może być traktowane jako czynnik nieswoiście nasilający przebieg schorzenia dróg oddechowych, a nie jako zasadnicza przyczyna choroby alergicznej i nie może być w tym przypadku podstawą uznania zawodowego tła choroby. Zwrócono uwagę na wyniki dwóch badań, które przemawiają przeciwko zawodowej etiologii choroby - wykazana nadreaktywność oskrzeli po prawie dwóch latach od zaprzestania pracy w dziale produkcyjnym oraz utrzymujący się poziom całkowitego stężenia IgE, który u osób ze schorzeniem alergicznym może być wykładnikiem tej alergii. Podkreślono, że okres półtrwania przeciwciał klasy IgE jest krótki do kilku tygodni, niewątpliwie nie może być indukowany przez alergię zawodową. Ponadto w przeciwieństwie testów skórnych, na stężenie IgE nie mają wpływu przyjmowane leki.
Decyzją z dnia 8 maja 2013 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o uchyleniu decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organów, iż orzeczenia jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz opinie je uzupełniające w sposób kompletny i nie budzący wątpliwości uzasadniają w tym konkretnym przypadku, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznaną u skarżącej astmą oskrzelową a warunkami pracy w narażeniu. Zdaniem Sądu nieuzasadnione jest twierdzenie, że wykluczone jest ze względów technicznych przeprowadzenie testów prowokacyjnych z kilkudziesięcioma substancjami wskazywanymi przez skarżącą, w tym wycofanym z rynku E. Jak wskazał WSA w Krakowie, trudności techniczne, czy też finansowe nie mogą prowadzić do ograniczenia w zakresie przeprowadzenia nie tylko niezbędnych lecz wręcz koniecznych badań i obserwacji klinicznych. Co więcej, organy Inspekcji Sanitarnej nie wykazały, aby E. w ogóle nie był dostępny.
W piśmie z dnia 30 października 2014 r. T. sp. z o.o. poinformowała PPIS w K., że nie produkuje od 2005 r. leku E. (polska nazwa: P.). A produkcja nie została zastąpiona innym lekiem.
W dniu 6 listopada 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego z wnioskiem o udzielnie informacji czy lek E. (P.) jest produkowany na terenie Rzeczypospolitej, kiedy zaprzestano jego produkcji, z jakich powodów, czy został zastąpiony innym lekiem.
W odpowiedzi udzielonej przez Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wskazano, że podmiotem upoważnionym do produkcji leku była P. S.A., ale aktualnie nie posiadają ważnych pozwoleń na ich dopuszczenie do obrotu.
W dniu 15 grudnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o uzupełnienie badania lekarskiego o wyniki testów prowokacyjnych z substancjami wskazywanymi przez skarżącą, z którymi miała kontakt w czasie swojej pracy zawodowej oraz wyjaśnienie zawartego w opinii uzupełniającej z dnia 11 lutego 2014 r. zdania: "W naszej ocenie czynniki pozazawodowe z większym prawdopodobieństwem wpłynęły na rozwój choroby u badanej aniżeli czynniki środowiska pracy" poprzez odpowiedź, czy większe prawdopodobieństwo oznacza stan graniczący z pewnością.
W opinii uzupełniającej z dnia 29 grudnia 2014 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wyjaśnił, że nie jest możliwe wykonanie u skarżącej testów prowokacji wziewnej z uwagi na nieswoiste działanie drażniące na układ oddechowy pyłów substancji wskazywanych przez badaną (możliwy fałszywie dodatki wynik testu), a także stan czynnościowy układu oddechowego skarżącej, wykazujący dużą samoistną zmienność parametrów spirometrycznych, co nie pozwala na obiektywną ocenę spirometryczną w czasie trwania badania. Wskazano, że skarżąca nie pracuje od 2007 r., a zatem utrzymywanie się objawów chorobowych astmy oskrzelowej przemawia przeciwko zawodowej etiologii schorzenia i wskazuje na istnienie innego czynnika przyczynowego poza środowiskiem pracy pacjentki. Wskazano, że testy przeprowadzone u skarżącej nie potwierdziły uczulenia na alergeny dostarczone przez pracodawcę. Wyjaśniono ponadto, że dane dotyczące prawdopodobieństwa zawodowej etiologii astmy oskrzelowej mają charakter ściśle statystyczny i zostały powołane dla ukazania, że w ogromnej większości wypadków astma oskrzelowa ma etiologię pozazawodową. W opinii wskazano, że całokształt obserwacji skarżącej nie pozwala na przyjęcie bezspornie, ani co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba skarżącej ma etiologię zawodową.
W piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazał, że nie znajduje podstaw do weryfikacji orzeczenia lekarskiego z dnia 16 września 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Wskazano, że po upływie ośmiu lat od ustania ekspozycji zawodowej skarżącej i wykonanie aktualnie testów swoistej prowokacji wziewnej z zastosowaniem E., a raczej substancji czynnej jaką jest pyritinol, uznano za nieuzasadniony z punktu widzenia medycznego. Zaznaczono, że przeciwko zawodowej etiologii schorzenia przemawiają utrzymująca się u skarżącej nadreaktywność skurczowa drzewa oskrzelowego wykazana w próbie z histaminą wykonana po dwóch latach od ustalania narażenia zawodowego i utrzymujący się, a wręcz rosnący, całkowity poziom przeciwciał w klasie IgE w surowicy mimo braku kontaktu z alergenami zawodowymi, atopia (uczulenie na pospolite alergeny środowiskowe w testach skórnych), obecność swoistych IgE w surowicy przeciwko pyłkom traw, ujemne wyniki testów skórnych z potencjalnymi alergenami środowiska pracy pacjentki, utrzymywanie się objawów klinicznych astmy oskrzelowej pomimo zaprzestania pracy zawodowej.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej w postaci astmy oskrzelowej.
Decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt 1199/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 lipca 2015 r. Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1567/16) uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie wykonały prawidłowo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. NSA wskazało ponadto, że z faktu, iż u skarżącej nie jest możliwe wykonanie określonych badań nie można wyprowadzić takich wniosków, jak gdyby badania te przeprowadzono i dały one wynik negatywny dla badanej. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że brak właściwych ustaleń faktycznych uniemożliwił ocenę, czy w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego. Ocena taka będzie mogła być dokonana dopiero po prawidłowym, zgodnym ze wskazaniami wyroku WSA w Krakowie przeprowadzeniu postępowania i w jego rezultacie, właściwym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku i zastosować się do nich.
Pismem z dnia 10 września 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do T. sp. z o.o. z prośbą o wskazanie składu chemicznego leku pod nazwą E.
Pismem z dnia 17 września 2018 r. T. sp. z o.o. wskazała skład leku.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do [...] Ośrodka Medycyny Pracy o przeprowadzenie u skarżącej badań w kierunku ustalenia alergii na składniki leku E.
Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, że narażenie zawodowe skarżącej na lek E. było uwzględniane w trakcie prowadzonych postępowań. W związku z brakiem dostępności leku, testy alergologiczne z udziałem jego składników nie mogły zostać przeprowadzone. Wskazano ponadto, że według wiedzy dostępnej, nie było doniesień o występowaniu objawów wziewnego uczulenia na preparat E. W przypadku możliwości pozyskania wszystkich składników leku, w szczególności substancji czynnej, istniałyby podstawy do wznowienia postępowania diagnostyczno-orzeczniczego.
Decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są uprawnione do podważania stanowisk orzeczników związanych ze specjalistyczną wiedzą medyczną.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła, że organ nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. Skarżąca podniosła, że mimo jednoznacznych wskazań, organ I instancji wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w kluczowym zakresie, dotyczącym wpływu substancji czynnej zawartej w leku E. na organizm skarżącej.
Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się pismem z dnia 18 marca 2019 r. do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych, Produktów Biobójczych z prośbą o informację, czy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest produkowany produkt leczniczy o nazwie E. lub jego odpowiednik zawierający substancję czynną.
Pismem z dnia 27 marca 2019 r. wskazano, że produkt o nazwie E. nie posiada obecnie ważnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu i tym samym nie figuruje w Rejestrze Produktów Leczniczych Dopuszczonych do Obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również we Wspólnotowym Rejestrze Produktów Leczniczych, zawierającym produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenia wydane przez Komisję Europejską. Wskazano, że w Rejestrze Produktów Leczniczych nie figuruje żaden lek zawierający substancję czynną Pyritinolum.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Dyrektora [...] Ośrodka Medycyny Pracy z wnioskiem o udzielenie informacji kto i na jakich zasadach może taki lek pozyskać i czy możliwe jest wykorzystanie go do testów alergologicznych.
W odpowiedzi z dnia 6 czerwca 2019 r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy wskazał, że przepisy nie regulują przypadku, gdy potencjalne czynniki alergizujące nie są dostępne, zatem nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto i na jakich zasadach może pozyskać ten lek.
Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z wnioskiem o wyjaśnienie, kto i w jakiej procedurze może uzyskać produkt leczniczy E. (substancja czynna Pyritinolum) w celu przeprowadzenia procedury diagnostycznej.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. Ministerstwo Zdrowia poinformowało, że lekarz może zaordynować pacjentowi lek nieposiadający pozwolenia na dopuszczenie do obrotu w Polsce. Do obrotu są dopuszczone bez konieczności uzyskania pozwolenia produkty lecznicze sprowadzane z zagranicy, jeżeli ich zastosowanie jest niezbędne dla ratowania życia lub zdrowia pacjenta, pod warunkiem, że dany produkt leczniczy dopuszczony jest do obrotu w kraju, z którego jest sprowadzony i posiada aktualne pozwolenie na dopuszczenie do obrotu.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do dodatkowe wyjaśnienia, czy możliwe jest pozyskanie produktu w trybie importu celowego, gdy jest ono dokonywane nie procedurze leczniczej, lecz diagnostycznej. W odpowiedzi Ministerstwo wskazało, że analizowana procedura odnosi się zarówno do procesu leczenia, jak i diagnostyki.
Pismem z dnia 3 października 2019 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Dyrektora [...] Ośrodka Medycyny Pracy z prośbą o wyjaśnienie możliwości kontynuowania diagnostyki alergologicznej skarżącej, w świetle informacji dotyczących importu docelowego leku.
[...] Ośrodek Medycyny Pracy pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. wskazał, że postępowanie diagnostyczno-orzecznicze w kierunku rozpatrywanej jednostki chorobowej u skarżącej zostało zakończone i nie jest obecnie prowadzone. Proces diagnostyczny w kierunku choroby zawodowej nie jest procedurą służącą zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu, ani poprawie zdrowia pacjenta. Przepisy dotyczące diagnostyki chorób zawodowych nie nakładają na jednostki orzekające obowiązku uzyskania substancji do przeprowadzenia niezbędnych testów diagnostycznych.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy wyjaśnił, ze nie wskazywał dotychczas na brak możliwości ponownego podjęcia postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, lecz wskazał na jego ograniczenia. Podniesiono, że jednostka orzecznicza nie ma obowiązku, ani możliwości pozyskiwania alergenów w procedurze importu docelowego.
Skarżąca wyraziła gotowość uczestniczenia w kosztach importu docelowego do kwoty 1000 zł.
Pismem z dnia 12 marca 2021 r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy poinformował MPWIS, że nie prowadzi postępowania w kierunku choroby zawodowej skarżącej, gdyż zostało ono zakończone wydaniem orzeczenia w dniu 5 maja 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej astmy oskrzelowej. Ponadto zwrócono uwagę, że obowiązujące przepisy nie obligują jednostek orzeczniczych do pozyskiwania alergenów do przeprowadzenia testów diagnostycznych.
W związku z likwidacją Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o wydanie opinii.
W opinii z dnia 21 września 2021 r. Instytut Medycyny Pracy [...] w Ł. wskazał, że analiza przebiegu choroby u skarżącej – utrzymywanie się objawów klinicznych w znacznym stopniu nasilenia, pomimo zaprzestania ekspozycji zawodowej, występowanie u skarżącej atopii, czyli uczulenia na powszechnie występujące alergeny środowiska komunalnego oraz przewlekłe zapalenie zatok bocznych nosa, choroba wrzodowa, przepuklina rozworu przełykowego w wywiadzie, ujemne wyniki testów alergologicznych z dostępnymi potencjalnymi alergenami zawodowymi, brak danych w piśmiennictwie naukowym o występowaniu astmy oskrzelowej na podłożu alergicznym na sadaminę i e., nie dają podstaw do wnioskowania o zawodowej etiologii astmy oskrzelowej u skarżącej. Instytut poinformował, że nie widzi zasadności przeprowadzenia swoistych testów lekami lub innymi składnikami niepochodzącymi z miejsca pracy badanej, produkowanymi aktualnie, w innych nieznanych warunkach, sprowadzonymi na import docelowy, czy też prywatny. Personel medyczny nie podjąłby bowiem odpowiedzialności za nadzór medyczny nad przeprowadzeniem takiego testu, jak również nawet uzyskanie dodatniego wyniku takiego testu nie przekładałoby się na rozpoznanie choroby zawodowej. Wskazano ponadto, że przeprowadzenie testu wziewnego po upływie ponad 10 lat od zakończenia ekspozycji zawodowej z substancją, z którą chora nie miała w istocie styczności na stanowisku pracy, jest nieuzasadnione i nie dałoby wiarygodnych wyników. W podsumowaniu, Instytut Medycyny Pracy wskazał, że na podstawie analizy całej zgromadzonej dokumentacji medycznej nie znajduje podstaw do przeprowadzenia próby prowokacyjnej wziewnej z aktualnie produkowanymi lekami. Uzyskany wynik nie będzie wiarygodny, a ryzyko zdrowotne przy użyciu nieznanej substancji, z którą skarżąca nie miała de facto kontaktu zawodowego zdecydowanie przewyższa jakiekolwiek korzyści diagnostyczne. Dotychczas prowadzoną diagnostykę uznano za wystarczającą do wydania opinii o braku podstaw do wnioskowania przyczynowo-skutkowego między narażeniem zawodowym a astmą oskrzelową u skarżącej.
Oświadczeniem z dnia 14 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko o potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie substancji uczulających (drażliwych), na których działanie była narażona skarżąca na stanowisku pracy, w tym z substancją czynną leku E. (p.), do czego organy zostały zobowiązane prawomocnym wyrokiem Sądu. Pismem z dnia 14 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie zostały w toku postępowania przeprowadzone, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. badania dotyczące wpływu substancji czynnej, na której działanie narażona była skarżąca- tj. pyritinolu (dichlorowodorek pirytynolu) na organizm skarżącej. Wskazano, że skarżąca była narażona na kontakt z substancją przez wiele lat, przez większość czasu bez wymaganych środków ochrony indywidualnej. Podniesiono, że z charakterystyki substancji wynika, że jest to substancja szkodliwa dla zdrowia, zwłaszcza dla górnych dróg oddechowych i może prowadzić do powstania astmy oskrzelowej. Skarżąca przedłożyła do akt kartę charakterystyki "P.", z której wynika, że może m. in. powodować podrażnienia dróg oddechowych.
Pismem z dnia 27 października 2021 r. skarżąca odniosła się do opinii lekarskiej z dnia 21 września 2021 r. podkreślając, że w świetle prawomocnych wyroków sądów oraz braku przeprowadzenia badań dotyczących wpływu substancji czynnej zawartej w leku E. na organizm skarżącej, zebrany materiał dowodowy nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. Instytut Medycyny Pracy [...] wskazał, że przede wszystkim wykonywanie jakichkolwiek medycznych procedur musi opierać się o wskazanie i uzasadnienie medyczne, a ocena "konieczności" przeprowadzenia procedury należy do lekarza, a nie organów Inspekcji Sanitarnej. Wskazano ponadto, że aktualnie w związku z pandemią SARS-CoV-2 zawieszona jest diagnostyka w kierunku chorób zawodowych. Ponownie podkreślono, że wynik badań skarżącej nie dają podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzenia. Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. Instytut Medycyny Pracy [...] podniósł, że przeprowadzenie próby u skarżącej z preparatem, z którym de facto nie miała bezpośredniego kontaktu i po latach od zakończenia ekspozycji zawodowej na leki i ich składniki jest bezzasadne ponieważ nie pozwoli na uzyskanie wiarygodnych wyników.
Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. skarżąca podtrzymała stanowisko o konieczności przeprowadzenia badań dotyczących wpływu substancji czynnej zawartej w leku E. na organizm skarżącej.
Decyzją z dnia 2 marca 2022 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego (s. 1 do 18). Organ wskazał, że bezspornie skarżąca pracowała w narażeniu zawodowym na potencjalne alergeny środowiska pracy. Organ jednakże nie stwierdzając u skarżącej choroby zawodowej, wziął pod uwagę uzasadnienie orzeczeń i opinii lekarskich, które w sposób szczegółowy i jednoznaczny wyjaśniły, że choroba skarżącej w postaci astmy oskrzelowej nie ma zawodowej etiologii. W ocenie organu za pozazawodową etiologią choroby skarżącej świadczą: wyniki badań świadczące o atopii u badanej, utrzymywanie się dolegliwości pomimo zaprzestania pracy zawodowej, utrzymywanie się wysokiego poziomu IgE mimo ustania narażenia zawodowego; wysoka nadreaktywność oskrzeli, występowanie u skarżącej przewlekłych stanów nieżytowych w obrębie górnych dróg oddechowych, zwłaszcza przewlekłego stanu zapalnego zatok szczękowych i polipów błony śluzowej nosa, przepukliny rozworu przełykowego, czyli stanów chorobowych często współistniejących z astmą i rozpatrywanych łącznie jako przyczyny przewlekłego kaszlu i nadreaktywności oskrzeli. Organ podniósł, że w ocenie jednostek orzeczniczych brak jest medycznych wskazań do przeprowadzeniu testu prowokacji wziewnej, a warunki pracy skarżącej mogły negatywnie wpływać na przebieg istniejącej choroby, jednak nie stanowiły pierwotnej przyczyny choroby, co jest warunkiem koniecznym do przyjęcia zawodowej etiologii choroby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie (niewyczerpująco) zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy pominięciem przeprowadzenia czynności prawomocnie i wiążąco uznanych za niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym jakichkolwiek badań i obserwacji klinicznych począwszy od uznanych przez Sąd za niewystarczające badań z 2009 r. ;
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie z rażącym naruszeniem prawnie wiążących organ w tym zakresie wskazań prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r. bez usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy i z zastosowaniem odmiennej od wyrażonej przez Sąd (wiążącej organy i sądy rozpatrujące sprawę) oceny dotychczasowych dowodów;
- naruszenie art. 8 § 1 i 2, art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niszczący zaufanie do władzy publicznej, przejawiający się w interpretowaniu wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i treści norm prawnych na niekorzyść skarżącej, wbrew utrwalonej praktyce orzeczniczej rozstrzygania analogicznych spraw oraz w powielaniu w uzasadnieniu decyzji argumentacji, która została uprzednio uznana przez Sąd za niezasadną;
- art. 12 § 1 k.p.a. polegającą na przewlekłym, kilkunastoletnim prowadzeniu postępowania bez przeprowadzenia czynności diagnostycznych uznanych w prawomocnym wyroku Sądu;
- art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie istotnej części postępowania dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego;
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 2351 i 236 k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu domniemania związku przyczynowego pomiędzy potwierdzoną chorobą znajdującą się w wykazie chorób zawodowych a istniejącym na stanowisku pracy narażeniu zawodowym;
- § 7 i 8 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że orzeczenie wydane przez jednostkę badawczo-rozwojową ma walor ostateczności.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności w wyznaczonym terminie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca wskazała, że jej skarga w istocie stanowi skargę na decyzję Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, ale zarzuty w niej podniesione dotyczą zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola legalności decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej wymienionej w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych. Skarżąca w skardze ponosiła zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, jednakże wezwana przez Sąd wskazała, że przedmiotem skargi są decyzje administracyjne, a skarżąca nie składa odrębnej skargi na przewlekłość postępowania.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną był fakt, że skarżąca cierpi na chorobę umieszczoną w wykazie chorób zawodowych, a także fakt, że skarżąca pracowała w warunkach narażenia zawodowego, ponieważ przez lata była eksponowana na liczne czynniki chemiczne o działaniu alergizującym. Okolicznością sporną w toku postępowania było istnienie związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym a występującą u skarżącej astmą oskrzelową, w tym w szczególności etiologia rozpoznanej u skarżącej choroby.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu kluczowe znacznie ma okoliczność, że w sprawie dwukrotnie wypowiadały się sądy administracyjne – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. (III SA/Kr 808/13) podniósł, że astma oskrzelowa ujawniła się u skarżącej w czasie, kiedy pracowała na stanowisku laboranta. Sąd wskazał, że trudności techniczne, czy nawet finansowe nie mogą prowadzić do ograniczenia zakresu przeprowadzenia nie tylko niezbędnych, ale wręcz koniecznych badań i obserwacji klinicznych. Mimo że e. był produkowany w Polsce do 2003 r., to jednostki orzecznicze, a za nimi organy Inspekcji Sanitarnej bezkrytycznie przyjęły, a równocześnie nie wykazały, że preparat ten nie jest w ogóle dostępny. Sąd podniósł, że organy Inspekcji Sanitarnej nie zwróciły uwagi, że tylko częściowo trafna jest teza, że to jednostki orzecznicze decydują o zakresie badań pacjenta. Z kolei w wyroku z dnia 16 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1567/16) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., III SA/Kr 1199/15 oddalający skargę, uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 7 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydając zaskarżone decyzje organy nie uwzględniły wskazań zawartych w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. Sąd ten podniósł, że z faktu, iż nie jest możliwe wykonanie u pacjentki określonych badań nie można wyprowadzać takich wniosków, jak gdyby badania te przeprowadzono i dały one wynik negatywny dla badanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie dokonano właściwych ustaleń faktycznych.
Zgodnie z art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.– brzmienie z daty wydania zaskarżonej decyzji, dalej "k.p.") za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Pojęcie "choroby zawodowej" jest więc pojęciem prawnym, posiadającym ustawową definicję. Z powołanego przepisu wynika, iż dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz, aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę, ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Choroba zawodowa jako pojęcie prawne odnosi się zatem do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo-skutkowym z wykonywaną pracą.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, a regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje wnioskodawcę, którego podejrzenie dotyczy, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2. Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W § 6 ust. 2 zostały wymienione czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonaniu oceny narażenia zawodowego, w szczególności w odniesieniu do czynników o działaniu uczulającym (alergenów) rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy. Pracownik badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia (§ 7 ust. 1).
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. W przypadku, gdy właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2). W razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji to inspektor sanitarny decyduje o sposobie uzupełnienia materiału dowodowego poprzez podjęcie jednej lub kilku wymienionych w nim czynności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 22.06.2020 r., II OSK 3694/19, CBOSA). Bez opinii bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 22.06.2020 r., II OSK 3694/19, CBOSA). W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest zatem uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznania chorób zawodowych, ani też dokonania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, CBOSA, tak też wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 2269/18, CBOSA).
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie natomiast z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na mocy art. 190 p.p.s.a. oraz 153 p.p.s.a. ocena prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego związane są również organy rozpatrujące sprawę.
W niniejszej sprawie stan prawny nie uległ zmianie, a zatem wypowiedź zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. oraz prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. wiąże zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonych decyzji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które tut. Sąd podziela, związanie sądu administracyjnego oraz organów administracji publicznej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że zarówno nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem innego sądu i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie jak i mają obowiązek wykonania wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 14/21; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 568/19; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 922/21, wyrok NSA z 5 października 2022 r., III OSK 6512/21). W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., II OSK 2780/19). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Unormowane w art. 153 p.p.s.a. związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy.
Tymczasem, w niniejszej sprawie zarówno organy I, jak i II instancji pominęły przy wydawaniu decyzji wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Sąd dostrzega, że w toku postępowania organy bezskutecznie zwracały się do instytucji orzeczniczych z wnioskami o przeprowadzenie dodatkowych testów skarżącej związanych z narażeniem na substancję E., lecz równocześnie wydając zaskarżone rozstrzygnięcia pominęły wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że nie jest w pełni trafne stwierdzenie, że to jednostka orzecznicza decyduje o badaniach pacjenta, a przede wszystkim wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak możliwości przeprowadzenia badania, nie może skutkować przyjęciem, że badanie takie zostało przeprowadzone i dało wynik negatywny.
W ocenie Sądu, organy I i II instancji, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności organ II instancji zreferował przebieg postępowania, nie dokonał jednak rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, ani nie dokonał oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w świetle wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., ani w świetle wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r.
Trzeba wskazać, że § 8 rozporządzenia stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 (orzeczenia lekarskie, formularz oceny narażenia zawodowego) jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Katalog działań, które może podjąć organ jest otwarty i to organ powinien zdecydować jakie jeszcze dowody powinny zostać w sprawie przeprowadzone. W szczególności rozporządzenie wyraźnie przewiduje możliwość zwrócenia się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Rację zatem ma skarżąca, że wydanie w sprawie opinii jednostek orzeczniczych nie powoduje, że nie mogą być one kwestionowane, ani, że niedopuszczalne są kolejne opinie w sprawie.
Jeżeli dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej (uznawany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.) nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony - a okoliczność ta bezspornie wynika z wskazań zawartych zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia (wyrok NSA z 18 maja 2021 r. II OSK 2611/18, CBOSA).
Sąd dostrzega, że sprawa skarżącej trwa już znaczny okres czasu- od 2008 roku, jednakże skarżąca była każdorazowo zawiadamiana przez organy o terminach załatwienia sprawy oraz przysługujących jej środkach prawnych. Nie składała w sprawie ponaglenia, ani skargi na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu naruszenie przez organy przepisów o terminach rozpoznania sprawy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podnieść należy, że z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, którym jest kontrola legalności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, brak jest podstaw do orzekania przez Sąd o przewlekłości postępowania, czy zobowiązywania organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie.
W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ sprawa została dwukrotnie rozpoznana przez organy administracji publicznej, a postępowanie dowodowe prowadzone było przez organ II instancji w zakresie wynikającym z art. 136 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. (II OSK 1567/16) oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. (III SA/Kr 808/13).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.