III SA/Kr 719/23

III SA/Kr 719/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Sygn. akt III SA/Kr 719/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr V/31/11 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Uzasadnienie
Uchwałą nr V/31/11 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. nr 275 poz. 2245), wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o transporcie publicznym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13), ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Bystra-Sidzina w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (§ 1).
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie jednej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników, a więc zastosowanie stawki o dyskryminującym charakterze wbrew art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, co stanowi nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł na wstępie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sytuacji powtarzalnych wszystkich adresatów – operatorów i przewoźników – określonych generalnie. Następnie stwierdził, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad" (art. 16 ust. 4 u.p.t.z.) i przytoczył fragment uzasadnienia projektu ustawy, a także sporządzone do niego uwagi UOKiK z dnia 20 lutego 2009 r., zgodnie z którymi wysokość opłat powinno ustalać się proporcjonalnie do wykorzystania przystanków, dostosowując je do wielkości taboru, autobusowego operatora lub przewoźnika oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu niż na zatoce. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. W niniejszej sprawie nie da się jednak ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, bo z uzasadnienia uchwały, protokołu sesji Rady Gminy Bystra-Sidzina nr V/11 z dnia 31 marca 2011 r. i protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa Ochrony Środowiska i Przestrzegania Prawa, Komisji Zdrowia, Pomocy Społecznej, Oświaty, Kultury i Sportu oraz Komisji Rewizyjnej z dnia 10 marca 2011 r. nie wynika, aby w pracach legislacyjnych wzięto pod uwagę kryterium niedyskryminacji. Skarżący podkreślił, że na terenie gminy występują co najmniej dwa rodzaje autobusów – małe (o liczbie miejsc 22 włącznie) i duże (powyżej tej liczby), bo takie rozgraniczenie przyjęto na potrzeby podatku od środków transportu (DT-1). Rozgraniczenia tego jednak nie przyjęto w przypadku przystanków komunikacyjnych. W tym kontekście brak zróżnicowania stawek opłat ma na celu uzyskanie większych i nienależnych gminie dochodów, co stanowi dyskryminację części przewoźników. Tymczasem mały autobus (długość: 5-7 m) stanowi połowę dużego autobusu (12-14 m), a zatem zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku i mieści dwukrotnie mniej osób (20 v. 50), co przekłada się na potencjalnie dwa razy większą ilość śmieci czy większe zniszczenia (np. malowanie wiat). Z kolei im większy (cięższy) pojazd, tym większe zniszczenia nawierzchni. Ustalenie jednej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami, podczas gdy ci ostatni w większym stopniu przyczyniają się do generowania tych kosztów. Na koniec skarżący przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały nr X/83/11 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 20 października 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Nr V/31/11 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. nr 509 poz. 5008) w całości (sygn. akt III SA/Kr 426/20).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bystra-Sidzina wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że ani w tekście ustawy, ani w uzasadnieniu projektu ustawy nie ma mowy o tym, aby różnicować stawki opłat w zależności od wielkości pojazdu i liczby przewożonych pasażerów, natomiast przywołane przez skarżącego rozgraniczenie na małe i duże autobusy na gruncie prawa podatkowego nie wynika z woli samorządów, lecz z woli ustawodawcy (rozporządzenie z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie wzoru deklaracji na podatek od środków transportowych). Na wprowadzenie podobnego rozgraniczenia na gruncie u.z.t.p. ustawodawca nie zdecydował się, więc nie można domniemywać jego istnienia. Kryterium wielkości taboru zostało sformułowane w warunkach wykładni autentycznej, ale dopiero jego zastosowanie mogłoby narazić organizatora publicznego transportu zbiorowego na zarzut dyskryminacji wobec jego nieostrości. Błędny jest przy tym wniosek utożsamiający wielkość taboru z wielkością pojazdu czy jego pojemnością, bo mogą one mieć się nijak do dochodów osiąganych z realizacji przewozów na danej trasie, a co za tym idzie do możliwości płatniczych przedsiębiorcy. Organy samorządu terytorialnego muszą podejmować uchwały zgodnie z obowiązującym prawem, a więc przede wszystkim z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy uwagami podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym. Zauważono przy tym, że stawka opłaty spełnia postulat opinii UOKiK, zgodnie z którym ma być ona ustalana proporcjonalnie do wykorzystania przystanków, skoro osiągane przez gminę przychody są wielokrotnością zatrzymań (w przypadku przystanku bardziej uczęszczanego kwota będzie wyższa niż w przypadku przystanku używanego rzadko). Wreszcie zwrócono uwagę na specyfikę lokalną, która uzasadnia zastosowanie jednej stawki opłaty, a mianowicie fakt, że publiczne przewozy pasażerów są w całości realizowane przez busy liczące ok. 20 miejsc, a przystanki na terenie gminy nie różnią się między sobą standardem (nie ma dworców). Na koniec podniesiono, że uwzględnienie skargi prowadziłoby do stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc w stosunku do wszystkich przewoźników, a nie można racjonalnie założyć, że zaskarżona uchwała dyskryminuje wszystkich adresatów. Takie orzeczenie naruszałoby zasady proporcjonalności, bo przewoźnicy zostaliby zwolnieni z obowiązku wnoszenia opłat z uwagi na odpadnięcie podstawy prawnej i to mimo to, że w ciągu dwunastu lat obowiązywania uchwały korzystali z przystanków, a gmina ponosiła koszty utrzymania przystanków
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego.
Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowią przede wszystkim przepisy art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym stawka opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł.
Zaskarżoną uchwałą ustalono stawkę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Bystra-Sidzina – wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Istota sporu sprowadza się do tego, czy ta stawka – jako jednolita dla wszystkich – spełnia normatywne kryterium jej prawidłowości w postaci uwzględnienia "niedyskryminujących zasad". W ocenie Sądu, rację ma skarżący, gdy twierdzi, że to kryterium nie zostało spełnione.
Zważywszy na rzeczywiste lub choćby potencjalne zróżnicowanie środków transportu, z których korzystają przewoźnicy, ustalenie jednolitej dla wszystkich stawki za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym niejako w założeniu jawi się jako dyskryminujące dla tych, którzy korzystają z pojazdów mniejszych, przystosowanych do przewozu mniejszej liczby pasażerów. Takie rozwiązanie można by uznać do dopuszczalne tylko w wyjątkowych, szczególnych okolicznościach – wymagałoby ono również przekonującej argumentacji. Tymczasem ani w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, ani w przedłożonej przez organ dokumentacji (protokół Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Przestrzegania Prawa, Komisji Zdrowia Pomocy Społecznej Oświaty Kultury i Sportu oraz Komisji Rewizyjnej z dnia 10 marca 2011 r.; protokół Nr V/11 sesji Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 31 marca 2011 r.), ani nawet w odpowiedzi na skargę takiej argumentacji nie ma. Na etapie tworzenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego wymóg uwzględnienia "niedyskryminujących zasad" w istocie nie był szerzej rozważany. Warto też zauważyć, że jednolita dla wszystkich stawka za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym została ustalona na poziomie maksymalnym 0,05 zł – taką zaś sytuację można postrzegać wyłącznie w kategoriach dyskryminacji podmiotów korzystających z mniejszych pojazdów (w przypadku ustalenia jednolitej stawki na poziomie niższym niż maksymalny można by też brać pod uwagę nieuzasadniony przywilej podmiotów korzystających z większych pojazdów).
Nawiązując do odpowiedzi na skargę, wskazać należy – co już wynika z powyższych uwag – że Sąd nie podzielił tej części argumentacji organu, wedle której wielkość taboru i tym samym intensywność wykorzystania przystanków podczas jednego zatrzymania środka transportu nie musi determinować przedmiotowej stawki. Zdaniem Sądu, są to okoliczności istotne, których zróżnicowanie powoduje, że wspomniana stawka również powinna być zróżnicowana.
Odnosząc się z kolei do argumentu organu, że na terenie Gminy Bystra-Sidzina publiczne przewozy pasażerów są w całości realizowane przez pojazdy (tzw. busy) posiadające ok. 20 miejsc – zauważyć trzeba, że ten argument był już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę Nr X/83/11 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 20 października 2011 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie wysokości ustalonej stawki (była to wprawdzie odrębna sprawa sądowoadministracyjna, ale miała ona w istocie tożsame uwarunkowania faktyczne i prawne). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Norma prawna wykreowana na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w drodze uchwały gminy, jest normą o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i powszechnym na terenie gminy, nie jest to norma indywidualna rozstrzygająca pewną kwestię (wysokość stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym) w stosunku do konkretnych adresatów, z góry oznaczonych. Ten ogólny i abstrakcyjny charakter tej normy przekonuje, że uchwała w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych winna uwzględniać również potencjalnych przewoźników, którzy mogą realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości. Zatem organ gminy winien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, aby uwzględnić możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym" (wyrok z dnia 13 października 2021 r., I GSK 418/21, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Sądu, wpływu na rozstrzygnięcie nie mogły mieć suponowane w odpowiedzi na skargę praktyczne implikacje wzruszenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.