III SA/Kr 718/04

III SA/Kr 718/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Krystyna Kutzner /przewodniczący/
Piotr Lechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Sygn. powiązane
I OZ 175/09 - Postanowienie NSA z 2009-03-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski ( spr.) Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.P. i B.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia 7 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów -skargę oddala -
Uzasadnienie
III SA/Kr 718/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004 Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i B. małż. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] 2004 znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie "błędnego zamierzenia granicy działki [...] we władaniu A.P. z działką [...] własności H. i I. małż. O." i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 2 kpa, art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2, art. art. 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) oraz przepisy § 10, § 12, § 46 i § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454).
Uzasadniając swoją decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
W dniu [...] 2003 A. i B. małż. P. złożyli do Starosty S. pismo, z którego wynikało, że nie wyrażają zgody na ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków stan dotyczący działki [...] położonej w B. Podnosili, że działka "ich jest cała i na mapie i na ziemi", a zdaniem małż. P. w ewidencji część działki (połowę) przypisano sąsiadowi I.O.
Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] 2004 z powołaniem m.in. na przepisy art. 105 § 1 i 113 § 1 kpa umorzył postępowanie "w sprawie błędnego zamierzenia granicy działki [...] położonej w B. we władaniu A.P. z działką [...] własności I. i H. małż. O. Objętą [...], z uwagi na okoliczności co do których nie ma zastosowania art. 113 kpa, a więc brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Starostwo, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym".
Uzasadniając decyzję z tak sformułowanym rozstrzygnięciem Starosta powołał się na przebieg rozprawy na gruncie w dniu 6 maja 2004, z której zdaniem organu wynika, że istnieje spór między stronami co do przebiegu granicy, a ta okoliczność nie daje podstaw do prostowania jej przebiegu w trybie art. 113 kpa. Zdaniem organu wynikły spór może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie lub o zasiedzenie.
Od decyzji tej odwołanie złożyli A. i B. małż. P. zarzucając, że stan działki [...] ujawniony został w operacie ewidencji na podstawie fałszywych danych, gdyż działka teścia jest ich własnością, ale nie w takich granicach jak na mapie ewidencyjnej. We wniesionym w toku postępowania odwoławczego, bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, kolejnym piśmie z dnia 30 maja 2004 r. również nazwanym odwołaniem, A.P. dodatkowo zakwestionowała wykazany na mapie przebieg granic oraz ujawnione w rejestrze gruntów wielkości powierzchni kilku innych działek pozostających w jej władaniu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonał następujących dalszych ustaleń.
Stwierdzono, ze w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. B., w jednostce rejestrowej nr [...] założonej dla władającej A.P. wykazano między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0792 ha, stanowiącą las. W toku prowadzonego na wniosek A. i B.P. postępowania w opisanej wyżej sprawie stwierdzono, że w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej podziału parceli L.1. kat. 1736. Dokumentacja ta, według informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w S. uległa zniszczeniu. Jedynymi zachowanymi dokumentami archiwalnymi są mapy katastralne obrazujące parcelę [...] sprzed podziału oraz rejestry gruntów. Kolejny istniejący dokument to już obowiązująca mapa ewidencyjna z ujawnionym podziałem parceli L.1. kat. [...]. W wyniku tego podziału powstały między innymi działki nr [...] i nr [...]. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia 27 grudnia 1979 r. znak: [...], wydanego przez Naczelnika Gminy B., sprostowanego postanowieniem z dnia 22 grudnia 1995 r. znak: [...] – Z.O. stała się właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1810 ha, w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...] o pow. 0,1234 ha. Aktualnie w jednostce rejestrowej nr [...] rejestru gruntów prowadzonego dla obrębu B. jako właściciele działki nr [...] wykazani są H. i I.O. Stan taki ujawniony został również w księdze wieczystej nr [...].
Rozprawa na gruncie dokonana w dniu 6 maja 2004 dowiodła, że w terenie brak jest widocznych znaków i śladów granicznych określających przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Dodatkowo wskazania stron odnośnie przebiegu granicy są rozbieżne. B. P. oświadczył, że działkę nr [...] użytkuje "w granicach zgodnych z mapą przedstawioną dla geodezji przez Pana geodetę C.M." i prosi "o przywrócenie granicy zgodnie z w/w mapą". Równocześnie zobowiązał się przedłożyć powyższy dokument jako dowód w sprawie. W czasie rozprawy zrezygnował jednak z tego zamiaru, informując, że mapę przedłoży, ale do sądu i "wniesie sprawę do sądu przeciw Geodezji". Wspomniana wyżej mapa stanowić miała istotny dowód w sprawie.
Opierając się na powyższych ustaleniach, organ odwoławczy uznał, że rozpoznanie wniosku skarżących jako wniosku o sprostowanie danych ewidencji w trybie art. 113 kpa było niewłaściwe. Przytoczono treść przepisu art. 113 kpa i wskazano, że żądanie zmiany granic i powierzchni działki ewidencyjnej rozpatrywane być może tylko jako żądanie aktualizacji ewidencji w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 (Dz.U. Nr 38, poz. 454), a w szczególności z uwzględnieniem przepisów § 46 i § 47 ust. 3 tego rozporządzenia.
Wskazując na przepis art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ odwoławczy podkreślił, że osoba która domaga się wprowadzenia zmiany w ewidencji, na żądanie organu obowiązana jest dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne niezbędne do wprowadzenia zmian. Wskazano, że składający odwołanie w postępowaniu przed organem I instancji powoływali się na posiadany dokument - mapę, której nie przedłożyli nawet w odpisie, a organ I instancji nie żądał tego dokumentu.
Podkreślono, że organ I instancji wobec ustalenia, że nie dysponuje źródłowymi materiałami dotyczącymi podziału działki [...], winien "na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego zastosować zasadę, która uznaje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Wskazano zarazem, że podstawę wprowadzenia zmian stanowić może opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Zaniechanie przez Starostę wezwania odwołujących się o złożenie dowodu, w postaci "mapy geodety M.C.", na którą powoływali się A. i B. małż. P., przy braku informacji o skutkach nieudowodnienia wad w istniejącej ewidencji gruntów, uznał organ odwoławczy za przesłankę uchylenia decyzji Starosty S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem organu odwoławczego po uzupełnieniu postępowania dowodowego winien organ I instancji ponownie ocenić, czy istnieją przesłanki do aktualizacji ewidencji przez wprowadzenie zmiany co do przebiegu granic ewidencyjnych działki [...], czy też istniejący spór o przebieg granicy z działką [...] ma charakter sporu o zasięg prawa własności i podlega rozpatrzeniu w innym postępowaniu – rozgraniczeniowym.
Nawiązując do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazał że przedmiotem ustaleń w postępowaniu odwoławczym nie mogły być zarzuty zgłoszone w odwołaniu co do innych działek, co do których postępowanie w I instancji nie toczyło się. Odnosząc się do postulatu dokonania przez organ odwoławczy kontroli pomiarów, wskazano, że pomiary wykonują jednostki wykonawstwa geodezyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zatytułowaną jako "odwołanie" na powyższą decyzję złożyli A. i B. małż. P. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa i nie podnosząc zarzutów względem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, któremu nawet dziękują za uchylenie decyzji organu I instancji, skarżący podnoszą zarzuty względem postępowania przed organem I instancji, dotyczące długotrwałości postępowania i niewłaściwych ustaleń. Oczekując od Sądu "by zajął się tym co geodezja w S. zrobiła", skarżący w skardze wyjaśniali dlaczego nie przedłożyli w postępowaniu przed organem I instancji mapy inż. C. Skarżący złożyli przy skardze kopię mapy – uznanej za prawidłową – na której figurują działki powstałe z działki [...], w tym Nr [...] i [...], oraz kopie map ewidencyjnych, na których działka [...] , ma inną konfigurację i oznaczono, że jej część weszła w działkę [...]. Zdaniem skarżących władają działką [...] w takich granicach jak na mapie inż. C., a zmiana konfiguracji i powierzchni tej działki na mapach ewidencyjnych jest "mapą fałszywie zrobioną". Podnoszą też, że w toku rozprawy przed organem I instancji przesłuchano świadków tylko wskazanych przez małż. O.
Nadto oczekują skarżący od Sądu administracyjnego "założenia" sprawy przeciwko geodetom, i zbadanie sprawy kilku innych działek, z których zostali okradzenii po [...] i [...] arów.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę, sądy sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności prawem dowodzi, iż nie zawiera ona uchybień dających podstawę do uwzględnienia skargi.
Należy przypomnieć, iż zaskarżona decyzja z dnia 2 lipca 2004 r. została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego właśnie w następstwie uwzględnienia odwołania A. i B. małż. P.
Zgodnie z przepisem art. 15 i 138 kpa organ odwoławczy jest organem merytorycznym, umocowanym do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Temu charakterowi postępowania odwoławczego, odpowiadają przewidziane art. 138 § 1 pkt. 1-3 rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć organ odwoławczy. Należą do nich: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt. 1), uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji (pkt. 2), albo umorzenie postępowania odwoławczego (pkt. 3) np. gdy uzna, że odwołanie wniósł podmiot nie mający przymiotu strony.
Od zasady, że organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzeć sprawę, przepis art. 138 § 2 kpa przewiduje wyjątek. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Właśnie na tę podstawę powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W pierwszej zatem kolejności ocena zgodności z prawem tej decyzji wymaga, rozważenia czy Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii miał w przepisie art. 138 § 2 kpa podstawę do uchylenia zaskarżonej przez A. i B. P. decyzji Starosty Powiatu S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy zawarł wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec braku materiałów źródłowych, organ I instancji winien zastosować zasadę, która uznaje, że ciężar "udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Takie bezpośrednie i bezwzględne przeniesienie na grunt postępowania administracyjnego, statuowanej art. 6 kodeksu cywilnego zasady ciężaru dowodu w sporach ze stosunków cywilnoprawnych, nie znajduje żadnego umocowania w przepisach kpa, a zwłaszcza w przepisie art. 77 § 1 kpa, który na organ nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jest jednak oczywiste, że jeśli strona powołuje się na posiadany przez nią dowód, to organ winien pouczyć ją o skutkach nieprzedłużenia dowodu. Z tych względów mimo naruszenia wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem zasad zbierania materiału dowodowego, skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy tj. zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zgodne z prawem jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że zgłoszone przez skarżących żądanie może być rozpatrywane tylko na płaszczyźnie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w trybie jej aktualizacji.
Wielokrotnie w orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazywano, że w ramach aktualizacji ewidencji gruntów dopuszczalne jest usuwanie wpisów mylnych, czy spowodowanych błędami organów prowadzących ewidencję, lub wadami opracowań geodezyjno-kartograficznych, jeżeli wprowadzane w ramach aktualizacji zmiany nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym względem danej działki.
Na tle materiału zebranego w aktach sprawy, można wskazać szereg okoliczności, które niezależnie od nieokazanej przez skarżących kopii mapy złożonej dopiero przy skardze (k. 6 akt sądowych), winny być wyjaśnione przed podjęciem decyzji.
Z aktu własności ziemi (k. 11 akt adm.) wynika, że na rzecz małż. O. stwierdzono nabycie własności gospodarstwa o pow. 1,1261 ha obejmującego m.in. działkę [...]. Ten akt własności ziemi został postanowieniem (nieczytelnym co do organu, który go podpisał) z dnia 22.12.1995 r. (k. 2 akt) sprostowany, co do zmiany powierzchni na 1,1810 ha jako oczywisty błąd rachunkowy, co do sumy powierzchni działek objętych w akcie.
Zarazem z wykazu z rejestru gruntów we władaniu małż. P. (k. 39 akt) wynika, że w 1980 r. wpisani byli jako władający działką [...] o pow. 0,1688 ha, a następnie wpis ten wykreślono i wpisano bez oznaczenia daty wpisu i podstawy, że działka [...] ma pow. 0,0792 ha. Taka powierzchnia figuruje w aktualnym rejestrze (k. 5).
Natomiast w pozycji rejestru dot. małż. O. (k. 35 akt adm.) działka [...] ma wpisaną od 1980 roku pow. 0,1234 ha.
Te okoliczności winny skłonić organ I instancji do dopuszczenia dowodu z akt dotyczących aktu własności ziemi Nr [...] z 27.12.1979 r. i akt [...] dotyczących jego sprostowania (o ile akta tych postępowań się zachowały), w celu ewentualnego ustalenia w odniesieniu, do której działki pierwotna powierzchnia była zaniżona i jakie dowody – dokumenty stanowiły podstawę sprostowania. Idzie bowiem o ustalenie, czy pomiędzy zmianą powierzchni i konfiguracji na mapie działki [...], a sprostowaniem a.w.z. istnieje związek czy zmiany były niezależne od siebie.
Nawet dla laika rzuca się w oczy odmienna konfiguracja działek [...] i [...] względem siebie przedstawiona na kopii z mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2880 (k. 6 akt adm. [...]), z kopią mapy oznaczonej jako pierworys mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2880 (k. 40 akt adm.). Na tej mapie pierwotny kształt działki [...] jest inny a zaznaczono objęcie nią części obszaru działki [...]. Taką konfigurację zdają się posiadać działki [...] i [...] na złożonych przez skarżących kopiach z map ewidencyjnych w skali 1 : 2880 z 10.12.2003 [...] i "starej ewidencyjnej" z 28.10.2003 [...] z 28.10.2003 r. (k. 7 i 8 akt sądowych).
W świetle powyższego dopiero poczynienie ustaleń, kiedy i na jakiej podstawie w ewidencji gruntów zmieniono pochodzący z 1980 r. wpis co do działki [...] oraz kiedy i na jakiej podstawie wprowadzono opis tej działki na mapie w aktualnym kształcie, może dać odpowiedź na pytanie, czy żądanie wprowadzenia zmian jest następstwem sporu o zasięg prawa własności, który może być rzeczywiście przedmiotem tylko postępowania o rozgraniczenie lub sporu przed Sądem powszechnym, czy też żądanie wprowadzenia zmian oparte jest na przywróceniu ewidencji stanu odzwierciedlającego faktyczny stan władania przez skarżących działką i mieści się w granicach postępowania aktualizacyjnego stan operatu ewidencji gruntów.
Z tych względów oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 138 § 2 kpa, w związku ze wskazanymi w jej uzasadnieniu przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) było uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.