III SA/KR 445/23

III SA/Kr 445/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Jakub Makuch /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 162/24 - Wyrok NSA z 2024-08-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Art. 156 par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
Art. 147 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 lutego 2023 r., SKO.NA/4130/57/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: "Prokurator") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 lutego 2023 r. znak SKO.NA/4130/57/2023 utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 20 stycznia 2023 r. (znak SKO.NA/4130/135/2022) o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 29 czerwca 2021 r. znak [...].
W stanie faktycznym sprawy powołanym wyżej postanowieniem Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie pozytywnie zaopiniowała wniosek I. P. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w [...].
Sprzeciwem z 17 listopada 2022 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Wyłożył, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.; dalej: ustawa), tj. na podstawie nieistniejących w obiegu prawnym uchwał Rady Gminy Gdów nr LVI/407/18 z 6 września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów. Prokurator zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokami z 25 listopada i 3 grudnia 2021 r. (sygn. III SA/Kr 863/21 i III SA/Kr 841/21) stwierdził nieważność tych uchwał. Prokurator akcentował, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc.
Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Gminnej Komisji. Zdaniem Kolegium, nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności, natomiast wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z 10 lutego 2023 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z 20 stycznia 2023 r. Organ podkreślił, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Skoro w dacie wydania postanowienia funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego, to nie można twierdzić, że postanowienie wydane w oparciu o ten akt było wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem nie miał w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego. W ocenie Kolegium, można natomiast stwierdzić, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku), jednak nie były znane organowi wydającemu postanowienie. Wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia postanowienia stosownie do art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Prokurator podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3 a) ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, będących podstawą prawną ww. postanowienia Gminnej Komisji, to w momencie wydania przez tę komisję postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego,
2. art. 147 § 2 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko, jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności,
3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia I instancyjnego podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji.
Zdaniem Prokuratora przedstawione przez Kolegium rozważania obarczone są wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony, nie neguje się w nim, że wobec stwierdzenia nieważności uchwały należy ją traktować tak jakby akt nigdy nie został wydany, a więc tak jakby uchwała nigdy nie weszła do obiegu prawnego, a z drugiej strony, w kolejnych zdaniach, stwierdza się, że w dacie wydania postanowienia funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego. Skoro więc stwierdzenie nieważności uchwały rodzi ww. skutek ex tunc, nie można jednocześnie twierdzić, że w dacie wydania postanowienia Gminnej Komisji unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym. Podsumowując – nie można twierdzić, że coś nie istnieje i jednocześnie znajduje się w obiegu.
W ocenie Prokuratora pojęcie "podlegają wzruszeniu" może być również rozumiane w znaczeniu szerokim, obejmującym wszystkie tryby pozbawiania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem i stwierdzenie nieważności. Gdyby przyjąć za słuszny pogląd Kolegium, owe wzruszenie mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 145 K.p.a. Przepis ten zawiera jednak zamknięty katalog przesłanek wznowienia. W żadnym z powołanych przez SKO orzeczeń sądowych, nie wskazano natomiast konkretnej podstawy tego wznowienia. Wbrew twierdzeniom Kolegium, nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa. Zastosowania w analizowanej sprawie nie znajduje również art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do takich aktów jak "decyzje lub orzeczenia sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy. Gdyby nawet odrzucić ten pogląd, nadal wspomniana przesłanka wznowienia nie znajdowałaby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż ww. przepis dotyczy sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, a nie co do którego orzeczono nieważność. Pozostałe przesłanki wznowienia, ze względu na swą specyfikę, również nie znajdują zastosowania w badanym przypadku. Wobec tego, w istocie brak jest więc możliwości skutecznego wzruszenia postanowienia Gminnej Komisji w trybie wznowienia.
Prokurator powołał się również na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., o sygn. akt I OPS 2/12 przyjmującą, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. U podstaw przyjętego poglądu NSA wskazał wartości, które mają podstawowe znaczenie dla całego porządku prawnego, tj. prymat zasady praworządności nad ochroną praw nabytych. Zdaniem Prokuratora, zastosowana przez SKO wykładnia w znacznej mierze utrudnia realizowanie celów ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując wyrażoną dotąd argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem Prokuratora i Kolegium, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.
W ocenie Sądu skarga nie była zasadna. Należy zauważyć, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności wydanego postanowienia wskazując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W treści sprzeciwu tj. jego wnioskach i uzasadnieniu nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne (niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy) przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.
W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2023 r. III SA/Kr 525/23). W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania, podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawy) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 tejże ustawy. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny tych uchwał nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy. Notabene przepis ten został również powołany we wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu Gminnej Komisji.
W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19 nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy".
W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, co ma znaczenie w sprawie. W rozstrzyganej sprawie prawo miejscowe (uchwały rady gminy) utraciło moc - nie z uwagi na treść przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.
Ustawodawca w art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten mówi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.
W literaturze podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 P.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).
Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., II FSK 788/19 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (Barbara Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09 str. 15-24).
Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17 wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 P.p.s.a., jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linię orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08.
Podkreślić też należy, że art. 147 § 2 P.p.s.a jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (K.p.a. lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa K.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).
W literaturze wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 lub 155 K.p.a (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 K.p.a) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 K.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021 r., I SA/Sz 60/21).
Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia o pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Dodać tez należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W ocenie orzekającego Sądu, uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, na co Sąd już zwracał powyżej uwagę, tj. art. 147 § 2 P.p.s.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jednakże w powołanej uchwale, NSA w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 P.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
W związku z powyższym Sąd uznał, ze w sprawie nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.