III SA/Kr 698/25

III SA/Kr 698/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1214
Art. 122
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 249
Par. 9  ust. 1
Rozporządzenie Ministra Pracy i Poliyki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] Oddział w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lutego 2025 r., nr SKO.SW/4101/271/2024 w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] Oddział w K. kwotę 7252 (siedem tysięcy dwieście pięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Krajowego Towarzystwa [...] Oddziału w K. (dalej: "strona skarżąca") była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 21.02.2025 r. (znak SKO.SW/4101/271/2024) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26.02.2024 r. (nr SW.442.8.2023.AK) w przedmiocie określenia należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości 91 726,54 zł.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. Od 1.04.2022 r. do 29.04.2022r. pracownicy Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przeprowadzili w prowadzonym przez stronę skarżącą środowiskowym domu samopomocy (dalej "ŚDS") kontrolę m.in. w zakresie sposobu realizacji standardu usług świadczonych na rzecz uczestników, kwalifikacji kadry oraz wykorzystania dotacji. Kontrolą objęto okres od 1.01.2021 r. do 31.03.2022 r. W protokole kontroli zapisano m.in., że A. M. - kierownik kontrolowanego ŚDS nie spełnia wszystkich wymogów kwalifikacyjnych, o których mowa art. 122 ust. 1 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (aktualny publikator Dz. U. 2025 r., poz. 1214; dalej "ustawa") oraz w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9.12.2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020, poz. 249; dalej "rozporządzenie"). W tym aspekcie kontrolujący wskazali, że wskazana osoba, co prawda posiada wymagany staż pracy w pomocy społecznej oraz doświadczenie zawodowe polegające na realizacji usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi, jednakże nie spełnia wymogu "posiadania wykształcenia wyższego na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu pomocy środowiskowej". Kontrolujący podali w tym względzie, iż kierownik dysponuje dyplomem ukończenia studiów wyższych (licencjat) na kierunku finanse i rachunkowość w specjalności "finanse przedsiębiorstwa", tj. na kierunku niemającym zastosowania przy świadczeniu usług w ŚDS. Wskazali, iż kierownik ukończył studia podyplomowe m.in. w zakresie przygotowania pedagogicznego do zawodu nauczyciela oraz oligofrendopedagogiki z elementami psychologii rewalidacyjnej, jednakże studia podyplomowe nie są studiami wyższymi.
Kontrolujący zaznaczyli, że przy ustalaniu, jakie kierunki studiów mają zastosowanie przy świadczeniu usług w ŚDS, można pomocniczo uwzględnić § 10 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w ŚDS zatrudnia się, odpowiednio do potrzeb, osoby posiadające następujące kwalifikacje zawodowe: 1) psychologa; 2) pedagoga; 3) pracownika socjalnego; 4) instruktora terapii zajęciowej; 5) asystenta osoby niepełnosprawnej; 6) inne specjalistyczne, które będą odpowiadały rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu. Tym samym, tylko te kwalifikacje mogą być uwzględniane przy ustalaniu, jakie kierunki studiów mają zastosowanie do świadczenia usług w domu.
Podsumowując kontrolujący uznali, że przyznana stronie skarżącej dotacja celowa w części obejmującej wynagrodzenie kierownika w kontrolowanym okresie, w łącznej kwocie 91 726,54 zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem i podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
2.1. W piśmie z 24.06.2022 r. (k. 220) strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem kontrolujących o braku właściwego wykształcenia jej kierownika. Przypomniała, że w aktach sprawy znajduje się przedstawione przez nią pismo Ministerstwa Spraw Społecznych, w którym nie uznało wykształcenia jakim dysponuje kierownik za niewłaściwe, a wręcz uznało uzyskanie posiadanych kwalifikacji zgodnie z wymaganiami przepisów.
2.2. W piśmie Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej (k. 183) wskazało, że zapis § 9 ust. 1 rozporządzenia oznacza, iż kierownik ŚDS powinien również świadczyć usługi, tj. prowadzić treningi określone w rozporządzeniu. W związku z tym, przy weryfikacji wykształcenia kierownika należy brać pod uwagę to, czy posiadane przez niego kwalifikacje będą miały zastosowanie do świadczenia usług wymienionych w § 14 rozporządzenia.
3. Wobec ustaleń zawartych w protokole, w wystąpieniu pokontrolnym z 14.11.2024 r. nakazano stronie skarżącej zatrudnienie na stanowisku kierownika osoby spełniającej wszystkie wymagania wskazane w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Termin realizacji zalecenia ustalono na "niezwłocznie po otrzymaniu wystąpienia kontrolnego". W piśmie podniesiono również, że wydatki poniesione na wynagrodzenie mogą być uznane za dokonane zgodnie z przeznaczeniem tylko pod warunkiem posiadania przez pracowników wszystkich kwalifikacji wymaganych przez obowiązujące przepisy. Podkreślono, że nie jest wystarczające posiadanie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, przy braku wymaganego wykształcenia wyższego mającego zastosowanie przy świadczeniu usług w środowiskowym domu samopomocy.
4. W odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne, pismem z 15.11.2022 r. (k. 222) strona skarżąca poinformowała Małopolski Urząd Wojewódzki o wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Wskazała, że kierownik ŚDS posiada wykształcenie wyższe oraz dodatkowe, rozszerzające kwalifikacje - wykształcenie podyplomowe, jak również wieloletni staż pracy na różnych stanowiskach, w tym zastępcy kierownika jednostki. Posiada wykształcenie wyższe ekonomiczne i pracując w grupie z podopiecznymi prowadzi trening gospodarowania własnymi środkami finansowymi (znajomość nominałów i bilonu, samodzielne robienie zakupów przy asyście opiekuna, itp.). Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z § 14 pkt 1 rozporządzenia są to usługi, o których mowa w art. 51a ust. 2 ustawy. W związku z powyższym, posiadane przez kierownika wykształcenie ma zastosowanie przy świadczeniu usług do domu.
5.1. Pismem z 1.12.2022 r. organ kontrolujący poinformował Prezydenta Miasta Krakowa – jako organ zlecający stronie skarżącej realizację zadania z zakresu pomocy społecznej o stwierdzonych w toku kontroli uchybieniach.
5.2. W odpowiedzi organ I instancji pismem z 27.12.2022 r. (k. 229) poinformował Wojewodę, że nie podziela stanowiska kontrolujących o niespełnieniu przez kierownika ŚDS wymogów kwalifikacyjnych. Wskazał, że zgodnie z § 14 rozporządzenia, usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów umiejętności społecznych, o których mowa w art. 51 a ust. 2 ustawy, obejmują m.in., wskazane expressis verbis w treści rozporządzenia: trening gospodarowania własnymi środkami finansowymi (§ 14 pkt 1), trening umiejętności interpersonalnych i rozwiązywania problemów, w tym kształtowania pozytywnych relacji uczestnika z innymi osobami na przykład w trakcie zakupów (§ 14 pkt 2), czy inne formy postępowania przygotowujące do uczestnictwa w warsztatach terapii zajęciowej lub podjęcia zatrudnienia (§ 14 pkt 10). Organ podkreślił, że wykaz usług wyszczególnionych w § 14 nie stanowi katalogu zamkniętego, a zatem usługi te mogą obejmować szereg innych, niewskazanych bezpośrednio w wyliczeniu metod wsparcia uczestników.
Zdaniem organu, mając na uwadze treść rozporządzenia, jak i posiadany przez kierownika ŚDS dyplom ukończenia wyższych studiów na kierunku finanse i rachunkowość oraz prowadzenie przez tę osobę treningów ekonomicznych dla uczestników ŚDS właściwym jest uznanie, że spełnia on wymogi z § 9 ust. 1.
5.3. W replice na powyższe pismo, Wojewoda pismem z 03.02.2023 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że standard kształcenia na kierunku finanse i rachunkowość nie obejmował takich zakresów jak neurofizjologia, psychopatologia rozwoju, pedagogika specjalna, diagnostyka psychopedagogiczna, dydaktyka i metodyka specjalna czy metody terapii. Organ kontrolujący zaznaczył także, iż do prowadzenia treningu gospodarowania własnymi środkami finansowymi wystarczą umiejętności matematyczne określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14.02.2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły l stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej. Ponadto, do kompetentnego prowadzenia treningu z osobami z autyzmem potrzebne jest posiadanie wiadomości i umiejętności dotyczących tej choroby, osób na nią cierpiących i metod terapii. Takich umiejętności i wiadomości nie można uzyskać na kierunku finanse i rachunkowość.
Podsumowując, zdaniem Wojewody Małopolskiego ukończone przez kierownika studia wyższe nie dawały przygotowania do prowadzenia treningu gospodarowania własnymi środkami finansowymi z osobami cierpiącymi na autyzm.
6. W toku postępowania organ kontrolujący i strona skarżąca wymieniły szereg pism, w których podtrzymały swoje stanowiska - organ w przedmiocie niewykonania opisanego wyżej zalecenia pokontrolnego, zaś strona skarżąca w kwestii posiadania przez kierownika kwalifikacji zgodnych z ustawą oraz rozporządzeniem.
7.1. Wobec przekazania w dniu 29.12.2022 r. przez Gminę Miejską Kraków do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego należności w wysokości 91 726,54 zł wraz z odsetkami, organ I instancji zawiadomił w dniu 13.12.2023 r. stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu do budżetu Gminy wskazanej kwoty (z odsetkami) tj. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
7.2. W piśmie z 17.01.2024 r. (k. 270) strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w całości, wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i wskazując, że jej kierownik spełnia wszystkie wymogi określone w art. 122 ustawy oraz w § 9 ust. 1 rozporządzenia.
8. Decyzją z 26.02.2024 r. (znak: SW.442.8.2023.AK) organ I instancji określił stronie skarżącej kwotę dotacji w wysokości 91.726,54 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i podlegającej zwrotowi przez stronę skarżącą do budżetu Gminy.
W uzasadnieniu decyzji organ opisał ustalenia zawarte w protokole kontroli, wystąpieniu pokontrolnym oraz pismach wymienianych przez stronę skarżącą oraz organ kontrolujący w toku postępowania (por. wyżej). Wskazał, że żądanie zwrotu dotacji wynika ze stwierdzonych istotnych uchybień przez organ administracji rządowej, który finansuje koszt funkcjonowania ŚDS, a idąc dalej - z przekazanej przez Gminę dotacji na podstawie umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o umorzenie postępowania Prezydent zaznaczył, że bezprzedmiotowość nie zachodzi. Podkreślił, że wykształcenie kierownika ŚDS - finanse i rachunkowość, specjalność "Finanse przedsiębiorstwa" nie ma zastosowania przy świadczeniu usług w ŚDS, a to oznaczało niespełnienie wymogów § 9 ust. 1 rozporządzenia.
Podsumowując Prezydent stwierdził, że w świetle ustaleń protokołu kontroli, pisma pokontrolnego z 01.12.2022 r. i braku uwzględnienia stanowiska Gminy przez Wojewodę Małopolskiego, był zobowiązany do zwrotu dotacji w wysokości 91 726,54 zł. Jednocześnie uznał za prawidłowe ustalenia poczynione w trakcie kontroli.
9. W odwołaniu zarzucono naruszenie:
a) art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy kwota dotacji podlegająca zwrotowi obejmuje wynagrodzenie osoby, która pełniła funkcję kierownika ŚDS i spełniała wymagania, o których mowa w art. 122 ust. 1 oraz w § 9 ust. 1 rozporządzenia;
b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeczne interpretacje art. 122 ust. 1 u.p.s. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia przedstawione przez MOPS oraz Małopolski Urząd Wojewódzki, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej;
c) art. 7a § 1 k.p.a., wobec wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 122 ust. 1 ustawy oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia podnoszonych przez Prezydenta Miasta Krakowa w decyzji orzeczono na niekorzyść strony skarżącej i nakazano zwrot dotacji;
d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - organ nie odniósł się do okoliczności powołanych przez stronę skarżącą i świadczących o spełnianiu przez kierownika ŚDS warunków określonych w art. 122 ust. 1 ustawy oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia, a wręcz wskazał, że twierdzenia strony skarżącej z pisma 17.01 2024 r. nie wniosły nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie organu w zakresie konieczności zwrotu przez stronę skarżącą części dotacji.
W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, wykształcenie wyższe kierownika ma mieć zastosowanie przy świadczeniu usług w ŚDS. Z kolei w § 14 rozporządzenia określono otwarty katalog usług świadczonych przez ŚDS i są wśród nich takie usługi jak: trening gospodarowania własnymi środkami finansowymi oraz umiejętności interpersonalnych i rozwiązywania problemów, w tym kształtowanie pozytywnych relacji uczestnika z osobami bliskimi, sąsiadami, z innymi osobami w czasie zakupów. Tym samym, kierunek studiów kierownika ma zastosowanie przy świadczeniu usług w domu. Zaakcentowała, że ustawodawca nie określił wprost, jaki konkretny kierunek studiów wyższych jest wymagany do pełnienia funkcji kierownika ŚDS. Wskazała ponadto, że w przypadku oceny kwalifikacji kierownika nie ma zastosowania § 10 rozporządzenia.
Do odwołania skarżąca załączyła pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym powtórzono stanowisko zawarte w poprzednim piśmie znajdującym się w aktach sprawy. Wskazano m.in., że kierownik ŚDS powinien również prowadzić treningi określone w rozporządzeniu. Zaznaczono jednocześnie, że ostateczna decyzja w sprawie należy do właściwego wojewody.
10. SKO w Krakowie decyzją z 21.02.2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że termin przedawnienia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. oraz w 2022 r. upływa odpowiednio z dniem 31.12.2026 r. oraz z dniem 31.12.2027 r. Tym samym obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2021 r. i w 2022 r. – nie uległ jeszcze przedawnieniu.
Następnie Kolegium Odwoławcze podało, że w całości podziela argumentację oraz tok rozumowania organu I instancji. Podkreśliło, że kierownik ŚDS nie legitymowała się wykształceniem wyższym na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, iż przy ustalaniu, jakie kierunki studiów mają zastosowanie przy świadczeniu usług w ŚDS, należy uwzględnić § 10 rozporządzenia, w szczególności jego ustępy 1 i 2. Wskazuje na to m.in. treść § 1 pkt 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia. Zatem, tylko rodzaj kwalifikacji określony w § 10 i 11 może być uwzględniany przy ustalaniu, jakie kierunki studiów mają zastosowanie przy świadczeniu usług w domu – a co za tym idzie przy ustalaniu zakresu znaczeniowego § 9 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym, przy ustaleniu treści § 9 ust. 1 rozporządzenia należy zwrócić uwagę, iż wykształcenie wyższe, o którym tam mowa ma umożliwiać nabycie wiedzy i umiejętności w zakresie rodzajów schorzeń, komunikacji z osobami niepełnosprawnymi intelektualnie, rozumienia ich zachowań oraz metod współpracy z nimi. W ocenie SKO, profilu wykształcenia wyższego kierownika ŚDS (rachunkowość i finanse) nie można uznać za zbieżnego z wymaganiami wynikającymi z powyższych przepisów. Do prowadzenia treningu gospodarowania własnymi środkami finansowymi nie jest konieczne posiadanie wykształcenia ekonomicznego o profilu takim, jakim legitymuje się kierownik ŚDS, a tym samym specjalistycznej wiedzy. Wiedza ekonomiczna, która jest wymagana przy prowadzeniu zajęć z podopiecznymi ŚDS w omawianym zakresie ma charakter podstawowy i powszechny.
Odnosząc się do załączonego do odwołania pisma z Ministerstwa organ odwoławczy podał, że nie stanowi ono wykładni powszechnie obowiązujących przepisów i nie jest wiążące dla organów. Ponadto, stanowisko zawarte w tym piśmie nie jest zbieżne z interpretacją przyjętą w odwołaniu.
11. W skardze na opisaną wyżej decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
a) art. 7a § 1 k.p.a. - prawidłowa analiza stanu prawnego powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, w szczególności odnoszące się do § 9 ust. 1 rozporządzenia i użytego tam przez prawodawcę pojęcia "kierunku mającego zastosowanie przy świadczeniu usług w środowiskowym domu samopomocy", a organ obowiązany jest rozstrzygać te wątpliwości na korzyść strony;
b) art. 7a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przy braku rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, polegających na przyjęciu najbardziej niekorzystnej dla strony wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy organ I instancji miał wątpliwości co do wyżej wymienionej normy, co wprost wynika z treści pisma Prezydenta Miasta Krakowa z 27.12 2022 r. stanowiącego odpowiedź na pismo pokontrolne Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, a w konsekwencji organ obowiązany był rozstrzygać te wątpliwości na korzyść skarżącej;
c) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy skarżący działał w ramach rękojmi prawidłowości swojego postępowania płynącej z wyników uprzednio prowadzonych kontroli przez organy administracji, które to kontrole nie wykazały żadnych uchybień w zakresie wykształcenia, którym legitymuje się kierownik ŚDS mimo, że okoliczność ta była przedmiotem kontroli, co wprost wynika z ich protokołu;
d) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia stanowiska w zakresie wykładni § 9 rozporządzenia;
e) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia prawnego stanowiska organu w zakresie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia zasady zaufania;
f) art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie i brak odniesienia się do okoliczności świadczących o spełnieniu przez osobę pełniącą funkcję kierownika ŚDS warunków określonych w art. 122 ustawy w zw. z § 9 rozporządzenia, podczas gdy skarżący w toku postępowaniu pierwszoinstancyjnego przedstawiał istotne dla sprawy pismo Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej z 14.04.2022 r.;
g) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem;
h) art. 122 ust. 1 u.p.s. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że osoba sprawująca funkcję kierownika ŚDS nie legitymuje się dyplomem studiów wyższych, który spełniałby wymagania wynikające z § 9 ust. 1 rozporządzenia, bowiem studia na kierunku finanse i rachunkowość nie znajdują zastosowania przy świadczeniu usług w domu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powinna prowadzić do wniosku, że od kierownika domu wymagane jest posiadanie wykształcenia wyższego na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu, ale już niekoniecznie odpowiadającym rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu, a zatem koniecznym jest by kierownik domu legitymował się wykształceniem wyższym użytecznym przy świadczeniu usług w ogólnym rozumieniu, w konsekwencji czego kierunkami mającymi zastosowanie przy świadczeniu usług w domu są te kierunki, które odpowiadają rodzajom usług świadczonych w domu ale również te mające zastosowanie przy organizowaniu tych usług, w tym również studia zdatne do sprawnego zarządzania środkami finansowymi, którymi dom dysponuje, tj. m.in. na kierunku finanse i rachunkowość.
i) art. 122 ust. 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że osoba sprawująca funkcję kierownika ŚDS nie legitymuje się dyplomem studiów wyższych, który spełniałby wymagania z § 9 ust. 1 rozporządzenia bowiem pomimo, że studia na kierunku finanse i rachunkowość znajdują zastosowanie przy świadczeniu usług w domu w postaci treningu ekonomicznego, to nie są konieczne to świadczenia tych usług, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że § 9 ust. 1 rozporządzenia nie przewiduje przesłanki konieczności, a zatem to czy ukończenie danych studiów jest konieczne dla świadczenia usług w domu jest okolicznością irrelewantną prawnie,
j) § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że przy wykładni przywołanego wyżej § 9 ust. 1 rozporządzenia należy uwzględnić § 10, podczas gdy § 9 nie odsyła do § 10, przepisy te posługują się odmienną siatką pojęć i co najwyżej należy stosować je równolegle ale w oderwaniu od siebie, tj. uznać, że wobec kierownika jako członka zespołu wspierająco-aktywizującego, obowiązującym jest wymóg posiadania kwalifikacji zawodowych o których mowa w § 10 (kwalifikacji zawodowych odpowiadających rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu), a niezależnie od tego wiążącym jest wymóg legitymowania się wykształceniem wyższym, o którym mowa w § 9 rozporządzenia (na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu), przy czym drugie z pojęć ma dalece szersze pole znaczeniowe niż pierwsze z wymienionych.
Skarga zawierała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że § 9 i 10 rozporządzenia posługują się odmiennymi pojęciami. Pierwszy stanowi o "kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu", drugi natomiast o "specjalistycznych kwalifikacjach zawodowych, które będą odpowiadały rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu". Podkreśliła przy tym, że kierownik ŚDS niewątpliwie posiadała kwalifikacje zawodowe określone w § 10, bowiem legitymowała się przygotowaniem pedagogicznym, co potwierdza dyplom studiów podyplomowych. Żaden przepis nie wymaga, by kierownik miał obowiązek posiadania wykształcenia wyższego na kierunku specjalistycznym odpowiadającym rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu. Zdaniem strony skarżącej, kierunkami mającymi zastosowanie przy świadczeniu usług w domu są te kierunki, które odpowiadają rodzajowi usług świadczonych w domu ale również te mające zastosowanie przy organizowaniu tych usług. Organizowanie usług wymaga natomiast w pierwszym rzędzie sprawnego zarządzania środkami finansowymi, którymi dom dysponuje. Zatem, takim kierunkiem są studia z zakresu finanse i rachunkowość.
12. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
13. Do pisma z 21.10.2025 r. strona skarżąca załączyła dwie decyzje SKO w Krakowie wskazując, że w analogicznych sprawach skarżącej organ prezentuje odmienną argumentację w zakresie wykładni par. 9 ust. 1 rozporządzenia na uzasadnianie decyzji nakazującej zwrot dotacji. Strona żądała dopuszczenia tych decyzji jako dowodu w sprawie.
14. Na rozprawie w dniu 4.11.2025 r. Sąd dopuścił dowody wnioskowane przez stronę skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
15. Skarga podlegała uwzględnieniu.
16.1. Motywacja obu zaskarżonych decyzji wskazuje, iż powodem uznania udzielonej stronie skarżącej dotacji na wynagrodzenie zatrudnionego kierownika środowiskowego domu samopomocy – za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem było to – że wykształcenie wyższe kierownika tego ośrodka (na kierunku "finanse i rachunkowość", specjalność "finanse przedsiębiorstw") było nieadekwatne z perspektywy spełnienia wymagań określonych w par. 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9.12.2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2020, poz. 249; dalej "rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, że "kierownik domu jest obowiązany posiadać wykształcenie wyższe na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu". Spór zatem, który wystąpił w kontrolowanej sprawie między stroną skarżącą, a organami administracji publicznej dotyczył więc tego, czy wskazane wyżej wykształcenie wyższe kierownika ŚDS naruszało cytowaną regulację par. 9 ust. 1 w.w. rozporządzenia, a w następstwie tego, czy powyższa okoliczność mogła stanowić podstawę uznania dotacji wykorzystanej na wynagrodzenie tej osoby za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, co z kolei stanowiło przesłankę nakazania zwrotu tak pobranej dotacji.
16.2. Według Sądu, ocena legalności zaskarżonych decyzji wymagała uwzględnienia szerszej perspektywy uwarunkowań prawnych tej sprawy, a odnoszonych do zbadania w pierwszej kolejności tego, czy ujęty w przepisie par. 9 ust. 1 rozporządzenia wymóg dysponowania przez kierownika ŚDS określonym wykształceniem wyższym pozostawał w zgodzie z regulacjami ustawowymi i nie naruszał delegacji do uregulowania powyższej kwestii w akcie podustawowym. Podkreślić przy tym należy, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego daną sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą - było i jest pozytywnie przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Stanowisko TK w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z 13.01.1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały NSA z: 30.10.2000 r., OPK 13/00; z 18.12.2000 r., OPK 20-22/00; z 21.02.2000 r., OPS 10/99 i z 22.05.2000 r., OPS 3/00) – dopuszczając możliwość odmowy zastosowania przez Sąd rozpatrujący sprawę przepisu rozporządzenia, jeżeli stwierdzi, że przepis ten jest niezgodny z ustawą.
16.3. Jak stanowi art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Cytowany przepis określa warunki formalne umożliwiające wydawanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: a) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); b) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); c) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to w szczególności może polegać na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej (por. np. wyrok NSA z 21.01.2020 r., sygn. akt II OSK 487/18).
Trafnie wskazał NSA w wyroku z 4.03.2022 r. (sygn. akt II GSK 38/22), że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.
16.4. W stanie sprawy dostrzec należy, iż środowiskowy dom samopomocy (tj. podmiot, którego kwalifikacje kierownika zostały zakwestionowane przez orzekające organy administracji) – w rozumieniu art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - stanowi "ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi". Zauważyć trzeba, że ośrodki wsparcia, stosownie do art. 6 pkt 5 ustawy, są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Regulację normatywną wymogów stawianych osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej odnaleźć można w art. 122 ust. 1 ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Jest to regulacja (wymóg) odnoszony do kierowników wszystkich jednostek pomocy społecznej, w tym, jak wyżej wskazano – również do kierownika środowiskowego domu samopomocy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymogi stawiane osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej mogą być doprecyzowane przez przepisy szczególne i pozaustawowe (por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, komentarz do art. 122). Rzecz jednak w tym, że doprecyzowanie takie, o ile ma miejsce w akcie podustawowym (rozporządzeniu) winno odbyć się w oparciu o reguły przedstawione w punkcie 16.3 uzasadnienia.
16.5. W związku z powyższym, z perspektywy wymogów wskazanych w pkt 16.3 uzasadnienia, analizie należy poddać treść par. 9 ust. 1 rozporządzenia, gdzie zawarto sporny w sprawie wymóg dysponowania przez kierownika ŚDS określonym wykształceniem wyższym ("na kierunku mającym zastosowanie przy świadczeniu usług w domu") - w kontekście zakresu delegacji ustawowej do określenia w rozporządzeniu takiego wymogu. Zawarta w art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej delegacja przewidywała, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:
1) sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy,
2) tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy,
3) kwalifikacje osób świadczących usługi,
4) standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy,
5) termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów
- uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów.
W kontrolowanej sprawie zwrócić należy szczególną uwagę na przywołany wyżej art. 51a ust. 5 pkt 3, który uprawniał właściwego ministra do określenia wyłącznie "kwalifikacji osób świadczących usługi". W uwarunkowaniach sprawy powstaje zatem pytanie, czy wskazany ostatnio przepis (delegacja ustawową) obejmował swoim zakresem także możliwość sformułowania (określenia) w rozporządzeniu wymagań (szczególnych wobec regulacji normatywnej - art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) odnośnie do rodzaju wykształcenia kierownika jednostki pomocy społecznej stanowiącej środowiskowy dom samopomocy. Inaczej mówiąc, zbadaniu podlegało to, czy w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy pozostawało określenie w rozporządzeniu wymogów wykształcenia kierownika ŚDS.
W ocenie Sądu, odpowiedź na powyższe pytanie jest negatywna.
Po pierwsze, uwzględniając pogląd zawarty w przywołanym już wyroku NSA z 4.03.2022 r. (sygn. akt II GSK 38/22), a akcentujący, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej dostrzec należy, iż cytowany art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej upoważniał właściwego ministra wyłącznie do określenia "kwalifikacji osób świadczących usługi". Literalne odczytanie tego przepisu nie uprawnia do wniosku, iż ocenianą delegacją ustawową objęte zostało także określenie przez ministra wymogu legitymowania się określonym wykształceniem przez kierownika ŚDS. Art. 51a ust. 5 w ogóle nie przewiduje uregulowania w rozporządzeniu jakichkolwiek kwestii odnoszących się do kierownika środowiskowego domu samopomocy. Sama treść delegacji ustawowej (art. 51a ust. 5 pkt 3) pozostaje przy tym spójna z par. 10 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten bowiem – jak wymaga ustawa – określa właśnie kwalifikacje zawodowe grupy pracowników bezpośrednio zaangażowanych w świadczenie usług na rzecz podopiecznych ośrodka (ŚDS), wskazując, iż będą to kwalifikacje zawodowe: psychologa, pedagoga, pracownika socjalnego, instruktora terapii zajęciowej, asystenta osoby niepełnosprawnej, inne specjalistyczne odpowiadające rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu. Wymogi stawiana właśnie tym osobom uzupełnione zostały w par. 11 rozporządzenia, gdzie przewidziano jeszcze konieczność posiadania stosownego doświadczenia zawodowego w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi. Treść par. 10 ust. 1 rozporządzenia traktując o "kwalifikacjach zawodowych" wprost wpisuje się więc w tę część delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, która mówi o określeniu przez ministra "kwalifikacji osób świadczących usługi". Z żadnej natomiast części omawianej delegacji ustawowej nie wynikała kompetencja ministra do określenia w rozporządzeniu jakichkolwiek wymogów względem kierownika domu.
Po drugie, nie ma też podstaw, aby kierownika SDS postrzegać jako "osobę mającą świadczyć usługi w domu". Postrzeganie kierownika ŚDS na równi z pracownikami "linowymi" ośrodka (tj. tymi, którzy są bezpośrednio zaangażowani w świadczenie w domu usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi wymagającymi pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym - art. 51a ust. 1) pozostaje w opozycji do roli kierownika placówki, ukierunkowanej zasadniczo na zarządzanie nią. Zauważyć przy tym trzeba, że paragraf 2 pkt 7 rozporządzenia wskazuje skład działającego obligatoryjnie w każdym ŚDS zespołu "wspierająco-aktywizującego". Zespół ten obejmuje: "kierownika domu" oraz odrębną od niego grupę osób - "pracowników świadczących usługi w domu". W związku z powyższym należy podkreślić, że regulacja ta ustanawia wyraźną dystynkcję między kierownikiem ŚDS, a tymi pracownikami tej jednostki, którzy świadczą w niej usługi na rzecz podopiecznych ośrodka. Rozróżnienie to pozwala przyjmować, że kierownik domu (choć jest członkiem zespołu wspierająco-aktywizującego; por. niżej), to jednak, w świetle rozporządzania jest podmiotem wyraźnie odrębnym od pracowników "linowych". Z tego też względu należało uznać, że skoro statusu kierownika ŚDS nie można postrzegać jako tożsamego ze statusem wyraźnie wyodrębnionej grupy innych pracowników domu (świadczących w nim usługi), to nie można też w konsekwencji było przyjmować, że w upoważnieniu ustawowym do określenia kwalifikacji tych ostatnio wskazanych osób (świadczących usługi) zawarte było również i umocowanie do sformułowania wymogu wykształcenia dla podmiotu wyraźnie innego, tj. kierownika tej placówki. Stanowisko to znajduje, w ocenie Sądu potwierdzenie w tej treści przepisu par. 2 pkt 7 rozporządzenia, która wskazuje właśnie na "pracowników świadczących usługi w domu", a która wprost nawiązuje do treści delegacji ustawowej zawartej w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy. W delegacji tej, jak już wskazano, zawarto upoważnienie dla ministra do określenia kwalifikacji konkretnie określonej grupy podmiotów, tj. właśnie "osób świadczących usługi", a więc pracowników bezpośrednio zaangażowanych w realizację celów tego ośrodka wsparcia. Celami tymi są: usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (art. 51a ust. 2 ustawy). Ustalenie kwalifikacji, ani tym bardziej rodzaju wykształcenia innych niż wyżej wskazanych osób (np. kierownika SDS), nie zostały objęte delegacją ustawową zawartą w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy.
Po trzecie zauważyć należy, iż żaden przepis rozporządzenia nie stanowi, aby kierownik ŚDS miał obowiązek świadczyć usługi w domu (choć oczywiście możliwość taka nie została wykluczona). W ocenie Sądu, regulacja przewidująca, iż kierownik jest członkiem zespołu wspierająco-aktywizującego ma na celu jedynie to, aby kierownik nie był pomijany w pracach gremium, które decyduje o zasadniczych aspektach funkcjonowania tego ośrodka np. proponowaniu uczestnikowi planu indywidualnego postępowania oraz czasu trwania tego postępowania (par. 7 ust. 6), tudzież omówieniu realizacji indywidualnych planów i osiągnięć w tym względzie (par. 13 ust. 2), jak też wnioskowaniu do jednostki prowadzącej o inne formy wsparcia dla podopiecznego (par. 13 ust. 3). Wszystkie te kwestie są niezwykle istotne z perspektywy zarządzania ośrodkiem i jego zasobami – stąd też bezpośrednią wiedzę w tym względzie winien niewątpliwe dysponować kierownik takiej jednostki. Status kierownika – jako członka zespołu wspierająco-aktywizującego nie oznacza jednakże, iż jest on "osobą świadczącą usługi w domu", skoro – jak już akcentowano, czynności te zastrzeżone zostały dla odrębnej grupy pracowników.
Po czwarte, samodzielna regulacja normatywna obejmująca wymogi stawiane osobom kierującym jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zawarta jest w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Także zatem z punktu widzenia tego przepisu ustawowego brak było podstaw do przyjmowania dopuszczalności określenia przez ministra w akcie podustawowym (w rozporządzeniu) innych (dalej idących względem ustawy) wymogów stawianych kierownikowi ŚDS.
Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że par. 9 ust. 1 rozporządzenia kreuje dodatkowe – względem art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – wymaganie dysponowania określonym wykształceniem wyższym przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (środowiskowy dom samopomocy). Nadto, z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 51a ust. 5 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej uregulowano powyższą przesłankę w akcie podustawowym. Dostrzec zarazem należy, iż wątpliwości co do legalności analizowanej wyżej kwestii zgłoszone zostały także w piśmiennictwie prawniczym – por. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, komentarz do art. 51(a), akapit 7.
17. Niemniej jednak, już tylko ubocznie i niezależnie od powyżej zaprezentowanego stanowiska i ocen stwierdzić należy, iż Sąd nie podzielił poglądu orzekających organów administracji publicznej, iż wykształcenie wyższe kierownika ŚDS prowadzonego przez stronę skarżącą (rachunkowość i finanse) nie realizowało przesłanki "zastosowania przy świadczeniu usług w domu".
Po pierwsze wskazać należy, iż brak podania w przepisie par. 9 ust. 1 rozporządzenia konkretnego katalogu kierunków studiów jakich minister oczekiwał od kierowników ŚDS – pozwala przyjmować, iż taki zabieg legislacyjny nie był przypadkowy. Wydaje się bowiem, iż celowo ustawodawca precyzyjnie nie zawężając możliwego wykształcenia kierownika takiej placówki, wykształcenie to nakazywał postrzegać szeroko. "Wykształcenie mające zastosowanie przy świadczeniu usług w domu" wskazuje na potrzebę ogólnej przydatności takiego wykształcenia w trakcie usług odbywających się w ŚDS, a z tej perspektywy patrząc nie sposób wykluczyć wykształcenia ekonomicznego (por. niżej).
Po drugie, w nawiązaniu do przedstawionego wyżej stanowiska zwrócić należy uwagę na otwarty katalog usług świadczonych podopiecznym w ŚDS (w zakresie różnorodnych treningów samoobsługi i umiejętności społecznych). Przykładowo katalog ten określony został w par. 14 rozporządzenia. Z przepisem tym koreluje par. 10 ust. 1 pkt 6, który dopuszcza zatrudnienie w ŚDS innych niż wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu osób, które posiadają "inne specjalistyczne kwalifikacje odpowiadające rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu". Otwarty katalog usług świadczonych w ŚDS nie pozwalał więc zawężać oczekiwanego wykształcenia jedynie do tych zawodów, które wskazane zostały wprost w par. 10 ust. 1. Nadto, skoro wskazany ostatnio przepis nie określa wykształcenia pracowników (np. asystent osoby niepełnosprawnej, instruktor terapii zajęciowej, czy pracownik socjalny nie muszą mieć wyższego wykształcenia) – lecz jedynie odwołuje się do ich kwalifikacji odniesionych do określonych zawodów, to nie sposób też przyjmować, że zawarte w tym przepisie wymogi posiadania takich kwalifikacji zawodowych - mogą mieć choćby pomocnicze przełożenie do oczekiwań odnoszonych do wykształcenia wyższego kierownika ŚDS. Orzekające organy przyjmowały, że wyższe wykształcenie ekonomiczne jest bezcelowe z perspektywy treningów realizowanych w ŚDS względem uczestników tego ośrodka, albowiem w ramach treningów w obszarze ekonomicznym (por. par. 14 pkt 1 - trening umiejętności praktycznych, trening gospodarowania własnymi środkami finansowymi) wystarczająca jest wiedza podstawowa i powszechna. Stwierdzenie to jest niewątpliwie słuszne, niemniej jednak nie sposób wywodzić negatywnych dla strony skutków prawych w zakresie wykorzystania dotacji (jej zwrotu) wyłącznie z faktu dysponowania szerszym (pełniejszym) wykształceniem kierownika, niż wiedza "powszechna i podstawowa". Dysponowanie szerszym, specjalistycznym wykształceniem wyższym (bezspornie przydatnym w treningach w ŚDS – por. par. 14 pkt 1 rozporządzenia), a więc spełnienie dalej idących wymagań i oczekiwań, nie może być podstawą nieuwzględnienia takiego wykształcenia przy świadczeniu usług.
18. Nie sposób też było nie uznać za słuszne zarzutów skargi, które akcentowały brak rozważania przez organy administracji zastosowania art. 7a par. 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W sprawie dostrzec należy, iż treść sformułowania zawartego w par. 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na oczywisty brak precyzji ustawodawcy w zakresie formułowania wymagań wykształcenia kierownika ŚDS. Zwrócić trzeba przy tym uwagę na korzystną dla strony skarżącej wykładnię tego przepisu prezentowaną przez organ I instancji w piśmie z 27.12.2022 (k. 229) oraz wynikach kontroli MOPS z 3.04.2023 (k. 259, a w szczególności k. 255). Zestawienie tych okoliczności wskazuje na niewątpliwe występowanie w sprawie wątpliwości, co do treści spornej normy prawnej. Taki stan rzeczy nakazywał wnikliwie rozważyć możliwość zastosowania art. 7a ust. 1 k.p.a.
19.1. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną.
19.2. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika strony skarżącej. Wynagrodzenie to ustalone zostało na zasadzie par. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964) i wyniosło 5 400 zł. Nadto, Sąd zasądził zwrot uiszczonego wpisu (1 835zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie dało 7 252 zł.