III SA/KR 695/24

III SA/Kr 695/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
Art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2809
Art. 128, art. 129, art. 135, art. 140
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jakub Makuch Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 lutego 2024 r. znak SKO-NP-4115-359/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej M. B. 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. znak: SKO-NP-4115-395/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) i art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 9 sierpnia 2023 r. znak: GOPS/5211/000310/08/2023 o odmowie przyznania M. B. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką w okresie od 01.06.2023 r.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. A. (ur. w 1935 r). Z przedłożonej kserokopii Wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Nowym Sączu z dnia 4.07.2007 r. nr akt [...] wynika, iż matka skarżącej została uznana za trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co równoznaczne jest ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji stwierdził, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie wymaga ciągłego nadzoru i jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia lub pracy w gospodarstwie rolnym. Organ nie zakwestionował tego, iż matka skarżącej wymaga pomocy, a skarżąca pomocy tej jej udziela, jednakże zdaniem organu, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie można przyjąć, iż zakres opieki nad matką wyklucza możliwość podjęcia pracy. Ponadto organ wskazał, że zobowiązaną do alimentacji jest również druga córka osoby wymagającej opieki A., która nie deklaruje wsparcia finansowego matce, ale też nie wyklucza innego rodzaju wsparcia przy opiece nad matką. Organ stwierdził także, że skarżąca nie spełnia warunku ustawowego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18. roku życia.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pomimo, że osoba nad którą sprawuje opiekę została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stale i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji,
art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz art. 23 i art. 27 ww. ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej siostra żyje i to na niej również spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnej matki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 r. niniejsza sprawa zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.
Z przeprowadzonego w dniu 23 czerwca 2023 r. przez Pracownika Socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka wraz z dziećmi i swoimi niepełnosprawnymi w stopniu znacznym rodzicami. Skarżąca zajmuje parter i piętro domu, a rodzice mieszkają w suterenach domu zajmując pokój z kuchnią. Do ich dyspozycji jest łazienka oraz korytarz. Mają też dostęp do innych pomieszczeń.
Matka skarżącej - osoba wymagająca opieki - choruje przewlekle na nadciśnienie tętnicze, oddechowo-krążeniowo, kardiologicznie, ma problemy z poruszaniem się (czasami przejdzie o balkoniku z asekuracją), neurologicznie - choroba Parkinsona. Wymaga pampersowania z uwagi na nietrzymanie moczu i kału. Skarżąca opiekuje się mamą i pomaga jej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych takich jak: mycie, wejście i wyjście z wanny, mycie i czesanie włosów, ubieranie, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie lekarstw. Ponadto robi zakupy, pierze, sprząta, wykupuje zalecone leki, przywozi i odwozi księdza. Jest do dyspozycji mamy 24 godziny na dobę. Opiekuje się także chorym, niepełnosprawnym ojcem A. i także pozostaje do jego dyspozycji. W związku z powyższym nie może podjąć zatrudnienia.
Jak ustalił pracownik socjalny przeprowadzający wywiad, skarżąca zobowiązała się ponosić wszelkie opłaty za utrzymanie domu.
Z przeprowadzonego przez organ l instancji postępowania wynika, że osoba wymagająca opieki oprócz skarżącej ma jeszcze troje dzieci, tj. A. O. (zam. L. [...], M.); J. A. - przebywa w Zakładzie Karnym; J. K. (zam. M. - nie podaje adresu i nie utrzymuje kontaktu).
Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem niepełnosprawność matki, powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego wskazany wyżej przepis prawa, Kolegium stwierdziło, że powyższe stanowisko organu jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b tej ustawy.
Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Kolegium podkreśliło, że analogiczną ocenę prawną zaprezentowano w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Reasumując powyższe wywody Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, u których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. matki skarżącej powstała w okresie późniejszym niż wymaga tego cytowany powyżej przepis art. 17 ust. 1b ustawy, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy czym Kolegium stwierdziło, że w sprawie niniejszej ustaleniu podlega także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiały by jego przyznanie.
Kolegium wyjaśniło, że z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie organu odwoławczego w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a koniecznością stałej opieki nad osobą jej wymagającą. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że matka skarżącej ze względu na liczne schorzenia, podeszły wiek i niepełnosprawność wymaga opieki i pomocy osób drugich, to zakres sprawowanej przez skarżącą opieki - w ocenie Kolegium - nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym miejscu Kolegium wskazało, że do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą należy zaliczyć podawanie leków, zmianę pampersów. Natomiast takie czynności jak: robienie zakupów, codzienna toaleta, pomoc przy kąpieli, czesanie włosów, ubieranie, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, wykupywanie leków - czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Ponadto są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Zdaniem Kolegium z powyższego bezspornie wynika, że wskazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast z treści art. 17 u.ś.r. wynika, że obligatoryjną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie pozwalającej na kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tym miejscu Kolegium wskazało, że skarżąca do dnia wydania decyzji przez Kolegium nie wykazała (nie wynika to też z akt przedmiotowej sprawy w tym z wywiadu środowiskowego), aby stan zdrowia matki uległ znacznemu pogorszeniu i zakres sprawowanej opieki znacznie się powiększył (brak chociażby dokumentacji medycznej potwierdzającej taki stan).
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że ustalił krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki i z ustaleń tych wynika, że oprócz skarżącej zobowiązanymi do alimentacji matki jest jeszcze troje jej dzieci. W oświadczeniu złożonym w dniu 23.01.2023 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, skarżąca oświadczyła, że pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki nie mogą sprawować opieki nad nią ponieważ: J. A., zam. K. - pracuje, A. O., zam. L. - opiekuje się niepełnosprawnym teściem, natomiast J. K., zam. S. - pracuje.
Z kolei z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23.06.2023 r. przez Pracownika Socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że A. O. mieszka w L. [...]; J. A. - przebywa w Zakładzie Karnym; J. K., zam. M. - nie podaje adresu i nie utrzymuje kontaktu.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium pozostałe dzieci nie przedstawiły żadnych dokumentów potwierdzających ich trudną sytuację finansową, czy też zdrowotną, która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - mającego charakter obiektywny, niezależny od ich woli. W oświadczeniu złożonym przez skarżącą, co do przyczyn niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez pozostałe jej dzieci wymieniono wykonywanie pracy zawodowej, opiekę nad teściem. Tymczasem okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości, pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe, w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Niezależnie od powyższego Kolegium zaznaczyło, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.
W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach osoby niepełnosprawnej. W rezultacie odbywałoby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to, aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku skarżącej nie ma takiej konieczności. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że pomimo błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ I instancji postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki, jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia,
- art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.: art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, matka skarżącej wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez KRUS w Nowym Sączu pomimo orzeczonej trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obydwu instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie kryterium wymaganego wieku: "niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Skarżąca podniosła, że organy nie są kompetentne do ustalenia we własnymi zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS. Wydaje się więc, że organ II instancji w przedmiotowej sprawie wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów uznali, że matka skarżącej nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojej córki. Takie ustalenia bez wątpienia wykraczają poza kompetencje tych organów i sprzeczne są z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów.
Skarżąca podniosła także, że organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Skarżąca może nie musi więc pielęgnować swojej matki w ten sposób, w jaki oczekują tego organy, jednakże czuwanie, troska o jej dobrostan stanowi opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie sposób deprecjonować więc zakresu czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnej mamy i twierdzić, że działania te nie wypełniają pojęcia opieki, a skarżąca może podjąć pracę zarobkową.
W przedmiotowej sprawie organy uznały, że brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad mamą z uwagi na wąski zakres opieki.
Zdaniem skarżącej powyższe stanowisko organów jest wadliwe ponieważ nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty pozwalają przyjąć, że rezygnacja, a następnie niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma związek z opieką sprawowaną nad mamą. Koresponduje z tym oświadczenie skarżącej odnośnie niepodejmowania zatrudnienia złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesionych.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji, stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.
Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Nowym Sączu z dnia 4.07.2007 r. nr akt [...], którym została uznana za trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co równoznaczne jest ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Wymagająca opieki choruje przewlekle na nadciśnienie tętnicze, oddechowo-krążeniowo, kardiologicznie, ma problemy z poruszaniem się (czasami przejdzie o balkoniku z asekuracją), neurologicznie - choroba Parkinsona. Wymaga ona pampersowania z uwagi na nietrzymanie moczu i kału. Skarżąca opiekuje się mamą i pomaga jej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych takich jak: mycie, wejście i wyjście z wanny, mycie i czesanie włosów, ubieranie, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie lekarstw. Ponadto robi zakupy, pierze, sprząta, wykupuje zalecone leki, przywozi i odwozi księdza. Opiekuje się także chorym, niepełnosprawnym ojcem A. i także pozostaje do jego dyspozycji.
Organy zaznaczyły, że pod opieką skarżącej pozostaje również ojciec A. o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika, że nie podejmuje ona stałego zatrudnienia.
Sąd wskazuje natomiast, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Sąd wskazuje natomiast, że stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 30 maja 2022 r., sygn. III SA/Kr 128/22, z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. III SA/Kr 1662/23 czy z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. III SA/Kr 1286/23 (opubl. w CBOSA), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, nie zaś jego część. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Okoliczności te mają co najmniej pośrednie znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zgodnie z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela "nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że (...) posiada oprócz skarżącej, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywano w niniejszej sprawie. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2322/22, opubl. w CBOSA), "jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, opieka sprawowana przez skarżącą może być wspomagana przez dwóch braci skarżącej, przy czym wsparcie to nie musi przybierać postaci świadczeń osobistych. Sprawowany wymiar opieki, w tym w związku z uwzględnieniem możliwości wsparcia ze strony rodzeństwa, nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. I OSK 128/23, opubl. w CBOSA), "w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć również faktu, że w niedalekiej odległości od matki skarżącej ( w sąsiedniej miejscowości) mieszka jej druga córka, która - jak sama podała – sprawuje czasami opiekę nad matką. Okoliczność ta nie ma co prawda decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. I OSK 229/23, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. I OSK 158/23, opubl. w CBOSA).
Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22, z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1104/22, opubl. w CBOSA).
Możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem, jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód, aby takie zatrudnienie podjął. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo w sytuacji, gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony – uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo miałoby płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony – dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców, a mimo to ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica, nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Przepisy regulujące pomoc społeczną nie cechują się autonomią od innych gałęzi prawa (w tym wypadku prawa rodzinnego) jaką cechuje się prawo podatkowe. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. III SA/Kr 375/23, z dnia 24 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 669/22 i z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 918/22, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie niespornym jest, że skarżąca ma rodzeństwo. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że skarżąca i jej rodzeństwo mają również ojca o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie uwzględniło jednak tej okoliczności przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Kolegium wskazało również, że do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, że istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo skarżącej (poza bratem przebywającym w Zakładzie Karnym) nie jest w stanie wspomóc siostrę w opiece i zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki w sposób pośredni. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, organy nie wezwały skarżącej do złożenia brakujących dokumentów dla wykazania czy rodzeństwo jest w stanie zadośćuczynić obciążającej je części obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców, w tym czy po spełnieniu obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, nadal jest w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec matki, podczas gdy, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).
Wobec tego rozpoznając ponownie sprawę, organy winny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia w jakim zakresie rodzeństwo skarżącej jest w stanie wypełniać obciążającą je część obowiązku alimentacyjnego wobec matki, nie został bowiem ustalony zakres, w jakim rodzeństwo może ten obowiązek wypełnić zarówno wobec ojca, jak i wobec matki (nie chodzi wszak o przejęcie przez którekolwiek z rodzeństwa, obowiązku alimentacyjnego wobec matki w całości), i czy zakres, w jakim rodzeństwo jest w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec matki, jest wystarczający do podjęcia pracy przez skarżącą; czy wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, biorąc pod uwagę charakter jej schorzenia.
Dopiero takie ustalenia pozwolą stwierdzić czy skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb niepełnosprawnej matki (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.
W aktach sprawy znajduje się również Decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia 23 lutego 2023 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 grudnia 2022 r do dnia 31 października 2023 r. oraz wniosek skarżącej o uchylenie tej decyzji, do których to dokumentów brak jest jakiegokolwiek odniesienia w zaskarżonej decyzji, w szczególności brak jest ustalenia w świetle tych dokumentów, w jakim okresie skarżąca istotnie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.