III SA/Kr 678/23

III SA/Kr 678/23 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 2726/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 58 par. 1  pkt 6  i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 5 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. E. na porozumienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] r. w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 marca 2023 r. D. E. (dalej jako: skarżąca) wniosła za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego (dalej też jako: organ) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na porozumienie tego organu z [...] z dnia [...] r. w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca odnosząc się m.in. do właściwości sądu podniosła, iż zaskarżone porozumienie zawarte na podstawie art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, podstawę do kwestionowania zaskarżonego aktu stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie, nawet gdyby zaakceptować pewne wątpliwości co do charakteru zaskarżonego aktu jako aktu prawa miejscowego, to w ocenie skarżącej sąd administracyjny będzie uprawniony do kontroli jego legalności, gdyż jeżeli na gruncie ustawy powstanie wątpliwość, czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na określony akt lub czynność, to sąd – jeśli nie uzna, że dany akt lub czynność w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu "działania administracji publicznej" – powinien przyjąć, iż skarga przysługuje.
Dodatkowo skarżąca, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2023 r., sygn. akt I OPS 12/13 wskazała, że jej zdaniem, jeżeli sprawa ma charakter sporu o legalność działania administracji, a ustawa nie przyznaje jednostce wprost prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego – a więc zachodzi przypadek luki w prawie – to sąd administracyjny może taką lukę wypełnić, stosując bezpośrednio art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, i rozpoznać skargę. Podkreślono przy tym, że jeżeli mamy do czynienia ze sporem odpowiadającym cechom "sprawy", to brak w ustawie pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową nie może być rozumiany jako zamknięcie takiej drogi.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), jak również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.).
Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego paragrafu, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, przede wszystkim wymaga oceny, czy objęte zakresem skargi porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą Małopolskim a [...] z dnia [...] r. w przedmiocie powierzenia zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w ww. przepisie.
W tym zakresie wskazać należy, że zaskarżone porozumienie zostało podjęte na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 190; powoływanej dalej jako "ustawa o wojewodzie") i na jego mocy Wojewoda Małopolski powierzył [...], który przyjął do realizacji, zadania organu, przy którym działa komisja dyscyplinarna dla nauczycieli, wskazane w rozdziale 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 741).
Wobec podstawy prawnej zawarcia kwestionowanego aktu, mającej swoje źródło w ustawie o wojewodzie oraz podnoszonej w tym zakresie argumentacji skargi wskazującej jako podstawę jego zaskarżenia art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w pierwszej kolejności wymaga oceny czy akt ten może być kwalifikowany jako akt prawa miejscowego. Stosownie bowiem do treści art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego".
W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że ww. przepis należy postrzegać jako regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do postanowień art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i tym samym ostatni z tych przepisów można pominąć przy ustalaniu prawnych form działania organów administracji rządowej zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Jednocześnie jednak podnosi się, że ustawodawca na mocy ww. przepisu ograniczył "możliwości zaskarżania aktów organów administracji rządowej na obszarze województwa w porównaniu z możliwościami, jakie zostały przewidziane w u.s.g. i u.s.p., przez zawężenie tych możliwości wyłącznie do aktów prawa miejscowego i na dodatek wydawanych w >>sprawach z zakresu administracji publicznej<<" (tak – w odniesieniu do analogicznego brzmienia przepisu art. 44 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie – T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego (część I), Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2, s. 27-28).
Mając zatem na uwadze powyższe, dla dopuszczalności wniesienia skargi w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie konieczne jest zatem w pierwszej kolejności przesądzenie, że kwestionowany akt zalicza się do aktów prawa miejscowego. W nauce prawa zaznacza się przy tym, że jedną z najważniejszych cech pozwalających zakwalifikować dany akt do kategorii aktów prawa miejscowego jest jego normatywny charakter, polegający "na konieczności zawierania wypowiedzi dyrektywalnych wyznaczających adresatom pewien sposób zachowania się: nakaz, zakaz lub uprawnienie. Niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego jest więc wskazanie nie tylko adresatów normy (zewnętrznych wobec administracji i w sposób generalny, (...) oraz okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie (abstrakcyjność normy, (...), lecz także nakazywanego lub zakazywanego działania." (D. Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 3 (48), s. 76-77).
Wobec tak określonych cech aktów prawa miejscowego i charakteru norm w nich zawartych wskazać należy, że niewątpliwie kwestionowane porozumienie nie zawiera w sobie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w tym sensie, że nie określa ono sposobów powinnego zachowania się adresatów norm w nich zawartych i zewnętrznych wobec administracji. Celem tego rodzaju porozumień jest bowiem "wywołanie skutków prawnych w sferze prawa publicznego poprzez przekazanie na rzecz jednej ze stron zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji lub poprzez powierzenie jednej ze stron wykonywania zadań publicznych określonych w porozumieniu" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 146). Tym samym reguluje ono sytuację prawną dwóch organów administracji publicznej, z których jeden przekazuje do wykonania przypisane mu ustawowo zadania drugiemu organowi, który z kolei przyjmuje je do wykonania zgodnie z treścią zawartego porozumienia.
Porozumienie administracyjne, jak wskazuje się w doktrynie, należy bowiem do tzw. niewładczych form działania administracji zaliczanych do sfery ustrojowego prawa administracyjnego, co oznacza, że jego przedmiot leży w sferze przepisów o zakresie działania organów (tak M. Kulesza, Opinia dotycząca charakteru prawnego porozumienia, zwanego pilotażowym, zawartego 25 października 1995 r. pomiędzy Wojewodą Rzeszowskim a Prezydentem Rzeszowa w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania Gminie Rzeszów, Samorząd Terytorialny 1995, nr 12, s. 128-129).
Tym samym nie sposób przyjąć, aby unormowania zawarte w kwestionowanym porozumieniu, regulującym wyłącznie kwestię powierzenia przez Wojewodę Małopolskiego [...] zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli kwalifikować jako przepisy prawa miejscowego.
Stąd też zaskarżenie przedmiotowego porozumienia w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie nie mogło odnieść w niniejszej sprawie zamierzonego skutku, wobec nieposiadania przez kwestionowany akt cech, które pozwoliłyby zaliczyć go do aktów prawa miejscowego, a co stanowi warunek konieczny do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o ww. przepis.
Jednocześnie nadmienić w tym miejscu jedynie należy, że o zakwalifikowaniu danego aktu jako aktu prawa miejscowego nie przesądza jeszcze obowiązek jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który to obowiązek został przewidziany m.in. w odniesieniu do zaskarżonego w przedmiotowej sprawie porozumienia w oparciu o art. 20 ust. 2 zdanie drugie ustawy o wojewodzie. Jak wynika bowiem z treści art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), akty prawa miejscowego są tylko jednym z wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów aktów podlegających publikacji w tego rodzaju publikatorze, a oprócz nich obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega także szereg innych aktów.
Dodatkowo, niezależnie od przyjętego powyżej zapatrywania odnośnie niemożności skutecznego zaskarżonego w przedmiotowej sprawie porozumienia w oparciu o legitymację szczególną przewidzianą w art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, zdaniem Sądu, kwestionowane w przedmiotowej sprawie porozumienie nie stanowi także żadnej innej z form działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Porozumienie to nie zawiera bowiem w swojej treści żadnego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy kształtowałoby sytuację prawną skarżącej, a wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżącej nie przysługuje prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie porozumienie.
Raz jeszcze należy podkreślić, że celem takiego porozumienia jest przekazanie na rzecz jednej ze stron takiego porozumienia (gdzie obie z tych stron są organami administracji publicznej) zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji do ich wykonania, a w związku z tym zawarte w nim unormowania mają określić, który organ i w jakim zakresie będzie właściwy do wykonania wskazanych w tym porozumieniu zadań.
Dlatego też z uwagi na wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.