III SA/Kr 675/23

III SA/Kr 675/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Janusz Kasprzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1311/24 - Wyrok NSA z 2025-03-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
Art. 17  ust. 1, art. 17 ust. 1b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 138 par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 lutego 2023 r., znak: SKO -NP-4115-540/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez A. K., zwaną dalej skarżącą, decyzja z dnia 20 lutego 2023 r., znak: SKO-NP.-4115-540/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia 26 października 2022 r. znak: [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – M. K.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 26 października 2022 r., znak: [...], Burmistrz Miasta G. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
Na podstawie przedłożonej dokumentacji, w tym orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w N., z dnia 11 grudnia 1996 r, nr [...] organ ustalił, że wymagająca opieki matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inwalidztwo wymagającej opieki istnieje od lipca 1996 r., natomiast nie ma wskazanej daty od kiedy istnieje niepełnosprawność. Matka skarżącej jest wdową, zamieszkuje wspólnie z córką - skarżącą w jednym domu. Na skarżącej spoczywa prawny obowiązek zapewnienia opieki matce - co też czyni.
Skarżąca podała, że nie widzi możliwości pomocy ze strony rodzeństwa, ani w formie finansowej, ani w formie opiekuńczej, rodzeństwo w większości mieszka poza miejscem zamieszkania wymagającej opieki matki. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że dzieci wymagającej opieki nie są w zainteresowane opieką nad matką, co powoduje, że jedynym opiekunem pozostaje skarżąca.
W opinii organu pierwszej instancji skarżąca spełnia warunki art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest osobą bezrobotną, nie zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy dla Powiatu N., podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako małżonek. Z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, kilkanaście lat temu zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i do dnia dzisiejszego, nie podejmuje zatrudnienia. Zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie jej aktywności zawodowej, a żaden z członków rodziny nie chce lub nie może podjąć się opieki nad matką.
Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zaistniał związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca, a opieką nad matką. Niemniej jednak w ocenie organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niepełnosprawność matki skarżącej istnieje bowiem od ok. 62-go roku życia, a więc powstała po 25 roku życia.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podało, że stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy.
Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Zdaniem Kolegium, w świetle ww. orzeczenia TK, okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w stopniu znacznym w 62 r. życia nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak podało Kolegium, w niniejszej sprawie ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby.
Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Kolegium ustaliło, że skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo, nie podejmowała i nie podejmuje pracy zawodowej, co spowodowane jest opieką nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej porusza się tylko po mieszkaniu przy pomocy innych osób, nie wychodzi na zewnątrz. Większość czasu spędza w swoim pokoju siedząc lub leżąc. Nie jest pampersowana, jej stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Wymaga pomocy w każdej dziedzinie życia. Skarżąca twierdzi, że ok. 10 godzin dziennie poświęca opiece nad mamą, wykonując czynności takie jak: pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, dbanie o porządek, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, pranie, kontakt z lekarzem, realizowanie recept, dawkowanie leków. Jak podała, sprawowanie opieki nad niepełnosprawną mamą uniemożliwia jej podjęcie pracy w każdym wymiarze. Skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad wymagająca opieki matką.
W ocenie Kolegium na podstawie ww. ustaleń nie można uznać, że zakres opieki jaki wykonuje skarżąca względem matki jest tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką. Nie wyczerpuje więc zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Nadto z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, dbanie o porządek w otoczeniu mamy, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, pranie, kontakt z lekarzem, realizowanie recept, dawkowanie leków - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Część tych czynności nie ma charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Z kolei czynności takie jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, utrzymanie czystości w mieszkaniu odwołująca wykonuje nie tylko specjalnie dla matki ale również dla siebie choćby z racji wspólnego gospodarowania. Poza tym z materiału dowodowego nie wynika, aby matka skarżącej była osobą obłożnie chorą (leżącą) i nie kontaktową.
Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że zakres tej opieki powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej oraz przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo.
Nadto Kolegium ustaliło, że oprócz skarżącej zobowiązanymi do alimentacji są pozostałe dzieci wymagającej opieki. Z oświadczenia S. K., zam. w W. wynika, iż ze względu na dużą odległość od miejsca zamieszkania matki nie jest w stanie sprawować opieki nad nią ani finansowo wspomagać ze względu na wysokie koszty utrzymania. Ww. pozostaje w leczeniu onkologicznym. Z. K., zam. w S. oświadczyła, iż nie jest w stanie zaopiekować się mamą ponieważ jest osoba schorowaną. Choruje na kręgosłup, zespół cieśni nadgarstka prawej ręki. Nie zobowiązuje się również do pomocy finansowej albowiem ma na utrzymaniu bezrobotnego syna. K. K., zam. w W. oświadczył, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz na pomoc na rzecz matki. Zaś Z. K. w G. zamieszkuje z matką oraz siostrą i jej rodziną. Źródłem utrzymania w/w jest renta inwalidzka, z której są pokrywane koszty leczenia i wyżywienia. Fizycznie nie jest w stanie zaopiekować się matką z powodu niedowładu prawej ręki i nogi. J. K., zam. B. oświadczył, iż pracuje zawodowo, ma na utrzymaniu niepracującą żonę w razie konieczności jest w stanie wspomóc matkę rzeczowo (leki). Z kolei skarżąca oświadczyła, iż jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry A. K. W/w podupadła na zdrowiu jest bez kontaktu w związku z czym nie jest w stanie opiekować się matką. A. K. przebywa w ZOL Caritas w G.
W ocenie Kolegium z obowiązku alimentacyjnego względem matki należy zwolnić córkę A. K., która jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Natomiast wyjaśnienia pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji nie zostały poparte żadnymi dowodami (np. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), które świadczyłyby o tym, że istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo nie jest w stanie wspomóc siostrę w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji.
Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci wymagającej opieki z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. odwołująca zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci (w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu, co odwołująca są zobowiązane do alimentacji względem matki.
W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach wymagającej opieki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzje skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu naruszenie przepisów:
- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej, zawartym w skardze i postanowieniami art. 119 pkt 2 P.p.s.a.
Skarga ta nie zasługiwała jednakże na uwzględnienie.
Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niej decyzji nie wykazała, by tkwiły w nich wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania.
Sąd nie dopatrzył się też takich naruszeń przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem kontrolowanych decyzji.
Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą egitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Mając powyższe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych na względzie nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona – córka (skarżąca), a opieka sprawowana jest nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 2 w N., z dnia 11 grudnia 1996 r, nr [...], które potwierdza, iż jest osobą zaliczoną, do znacznego stopnia niepełnosprawności. Inwalidztwo wymagającej opieki istnieje od lipca 1996 r., natomiast nie ma wskazanej daty od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Wobec powyższego podkreślić należy, że wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W ocenie Sądu trafne jest więc stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych,. Przepis ten nie mógł być samodzielną podstawą do odmowy przyznania skarżącemu prawa do żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Zdaniem Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu mogło jednakże skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwaną dalej w skrócie - k.p.a.) i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo wskazanej błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy.
Istnienie bowiem osób zobowiązanych do alimentacji wobec członków rodziny ma znaczenie dla kwestii istnienia bądź nie, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem jakiejkolwiek pracy lub innego zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ważna, jest też kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, zwanej dalej w skrócie - k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala zatem kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Skoro nie budzą wątpliwości ustalenia organów administrujących, że wymagająca opieki – oprócz skarżącej - posiada jeszcze sześcioro dorosłych dzieci, które pracują bądź są schorowane i z tego powodu nie są w stanie zająć się chorą matką, to winni oni wspomóc siostrę w opiece nad nią. Zasadnie podniosło Kolegium, że w świetle treści § 2 art. 135 k.r.o., wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o. osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.
Nie można zatem tracić z pola widzenia tego, że okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc społeczna ma bowiem charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22 czy z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22, opubl. w CBOSA).
Trafnie więc podkreśliło Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica.
Wprawdzie co do zasady obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego, ale nic nie stało na przeszkodzie, by to skarżąca przedstawiła dowody na okoliczności z których wywodzi swoje prawo do przedmiotowego świadczenia, w szczególności, że jest inicjatorem postępowania przed organami domagając się od nich władczego objawu woli w tym przedmiocie. Wobec tego zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, wynikającym z prawidłowo dokonanej oceny zgromadzonego w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy materiału dowodowego, że skarżąca nie wykazała, w sposób nie budzący wątpliwości aby rodzeństwo nie było w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez finansowanie pomocy w opiece nad matką, ani też, aby skarżąca nie była w stanie uzyskać od rodzeństwa, zwrotu przypadającej na nie części świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji gdyby istotnie spełniła je wobec matki w części obciążającej rodzeństwo, stosownie do treści art. 140 § 1 k.r.o. Zasadnie argumentuje Kolegium, że skoro twierdzenia skarżącej i rodzeństwa nie zostały poparte przekonywującymi dowodami, w tym orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też obrazujących ich niedostatek finansowy, to nie wystarczą same oświadczenia i zawarte w nich wyjaśnienia oraz nawet ustalenia ( w drodze wywiadów środowiskowych) pracowników socjalnych odnośnie wysokości dochodu niektórych z rodzeństwa i ich wydatków, co do niemożności realizacji ciążącego na nich w części przypadającej na każdego z rodzeństwa, obowiązku alimentacyjnego, złożone pod odpowiedzialnością karną. Odpowiedzialność z tego tytułu (karna) byłaby możliwa jedynie wówczas, gdy przepisy ustawy wymagały złożenia w tym zakresie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej i osoba jej składająca była świadoma tego konsekwencji. Skoro takie nie przewidują, to dokumenty tego rodzaju, jak oświadczenia po pierwsze, nie korzystają ze swoistej mocy dowodowej, a po drugie, nic w tym zakresie nie mogła i nie może zmienić okoliczność, że oświadczenia te zostały złożone na drukach z zawartą klauzulą
o odpowiedzialności karnej za złożenia fałszywego oświadczenia. Ponadto wywiad środowiskowy przeprowadza się co do zasady ze stroną postępowania ubiegającą się o świadczenie i strony postępowania dotyczą też wymogi art. 75 § 2 k.p.a. Skarżąca i rodzeństwo powinni zatem co do zasady poprzeć swoje oświadczenia stosownymi dokumentami uwiarygadniającymi zawarte w nich twierdzenia co do choroby, czy sytuacji finansowej. Podanie więc nawet pracownikowi socjalnemu dochodów w rodzinie i obciążeń finansowych nie można było uznać za wystarczające i dające pełny obraz o możliwościach finansowych tych osób, a ponadto każdy z nich nie jest obciążony obowiązkiem pokrycia całości kosztów opieki, lecz tylko części przypadającej na daną osobę wynikającą z konieczności ciążącego na niej w tym zakresie obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Stąd należało uznać za przekonywujące stanowisko Kolegium w tym zakresie.
Nade wszystko, w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (publ. www.nsa.gov.pl), obiektywną przeszkodą w realizacji ciążącego na osobach obowiązku alimentacyjnego jest tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Praca zawodowa, czy nawet zły stan zdrowia nie mogą być uznane za obiektywne przeszkody w realizacji ciążącego na podmiotach obowiązku alimentacyjnego.
Stanowiska tego, będącego konsekwencją oceny Kolegium materiału dowodowego nie są też w stanie zmienić okoliczności związane ze stanem zdrowia wymagającej opieki matki skarżącej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej porusza się tylko po mieszkaniu przy pomocy innych osób, nie wychodzi na zewnątrz. Większość czasu spędza w swoim pokoju siedząc lub leżąc. Nie jest pampersowana. Wobec tego za prawidłową uznać należało ocenę Kolegium, że wymaga ona pomocy w funkcjonowaniu. Zgodzić się należało ze stanowiskiem Kolegium, że czynności takie jak: pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, dbanie o porządek, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, pranie, kontakt z lekarzem, realizowanie recept, dawkowanie leków, nie można było uznać, za taki zakres i taki charakter opieki, który, by uniemożliwiał skarżącej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że skarżąca stale i nieprzerwanie w rozumieniu ustawy sprawuje osobistą opiekę. Skarżąca, działająca w toku postępowania przed organami przez zawodowego pełnomocnika, nie przedstawiła takich okoliczności, które by świadczyły o tym, że po pierwsze rodzeństwo ma obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką, a po drugie, nie przedstawiła takich okoliczności obrazujących stan zdrowia wymagającej opieki, że jej funkcjonowanie w życiu codziennym w sposób samodzielny nie jest możliwe bez pomocy skarżącej w sposób ciągły i nieprzerwany, a więc taki, który wyklucza podjęcie przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Żaden z organów, ani też Sąd nie neguje, że skarżąca zajmuje się matką, sprząta, gotuje, podaje posiłki, karmi, podaje leki, jednak przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia nie jest za sprawowanie opieki. Podkreślić należy, że świadczenie to jest przyznawane wówczas, gdy wyczerpane zostały wszelkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność tej opieki. Czynności takie jak sprzątanie, gotowanie są tymi, które związane są prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego. Konieczność natomiast pomocy w czynnościach utrzymywania ciała matki w higienie (mycie, zmiana pampersów) wymaga poświęcenia czasu, ale nie w takim rozmiarze, że niweczy to całkowicie jakąkolwiek pracę skarżącej. Wprawdzie skarżąca złożyła w przewidzianej przepisami formie oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, to zwrócić jednakże należy uwagę, że nie sposób pominąć przy ocenie istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej a koniecznością opieki nad matką, okoliczności charakteru pracy w gospodarstwie rolnym. Zasadne jest bowiem stanowisko, podnoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się elastycznością czasu pracy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, w zestawieniu ze stwierdzonym stanem zdrowia matki skarżącej, która ma trudności w poruszaniu się i pewnie w wykonywaniu niektórych czynności dnia codziennego, zakresem sprawowanej przez nią opieki – aktywność zawodowa skarżącej w ramach gospodarstwa rolnego, jest jednak wbrew twierdzeniom skarżącej, do pogodzenia z opieką nad matką. Innych okoliczności wskazujących na takie absorbowanie skarżącego niweczących pracę nie przedstawiono.
Przypomnieć należy, że prawo do tego świadczenia może być przyznane tylko wówczas, gdy zaistniały wszystkie przewidziane ku temu przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych pozytywne przesłanki, a jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wykluczających przyznanie prawa do tego świadczenia.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przecież częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Czynności opiekuńcze wykonywane przez opiekuna musza być więc tego rodzaju i obejmować taki zakres, że absorbują opiekuna w takim wymiarze, że nie jest on w stanie podjąć pracy i to nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takiego stanu rzeczy skarżąca nie przedstawiła organom, by mogły one w drodze określonych środków dowodowych ustalić, że stan faktyczny przedstawia się w niniejszej sprawie właśnie w taki sposób.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można więc skutecznie postawić Kolegium zarzutu ani naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Nie można też Kolegium zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które by skutkowały uchyleniem kontrolowanych decyzji.
Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez niewłaściwą wykładnię i stosowanie przepisów ustawy, co prowadziłoby do niekonstytucyjnej dyskryminacji. Otóż, istotnie zasada sprawiedliwości społecznej jest jedną z naczelnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Jako zasada prawa, jest normą prawną, która nakazuje albo zakazuje zrealizowania określonej wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2014, s. 102). Stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis pomocy społecznej, która to, co ponownie podkreślić należy z całą mocą, ma charakter subsydiarny. To rodzina w pierwszym rzędzie zobowiązana jest do zapewnienia opieki najbliższym. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tego aspektu w procesie wykładni, a co za tym idzie i stosowania przepisów, będącą tego konsekwencją, nie sposób pominąć. Z takim stanem rzeczy jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, stąd chybiony jest podniesiony zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Nadto, nie jest wystarczające podniesienie tego zarzutu samo przez się, lecz wymagane jest w celu uznania go za doniosłego wykazanie w jakim aspekcie organ sprzeniewierzył się tej naczelnej zasadzie i dlaczego do tego doszło, przedstawiając w tym zakresie konkrety, a nie jedynie ogólne stwierdzenie z odniesieniem się do orzecznictwa, w tym trybunalskiego.
Kolegium mogło więc, pomimo błędu organu pierwszej instancji w wykładni i zastosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy trafne i odpowiadające prawu rozstrzygnięcie tego organu.
Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.