III SA/Kr 654/22

III SA/Kr 654/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 581/23 - Wyrok NSA z 2024-07-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
Art. 66
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1882
Art. 33, 82, 107
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
Art. 66
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
1542  par. 1
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r., nr 8/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nr 8/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego G. T., utrzymał w mocy decyzję nr 116/2021 Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 17 grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane czas wolny od służby, w ilości dodatkowych 567 godzin, w związku ze zwolnieniem ze służby.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 29 czerwca 2020 roku skarżący zwrócił się z wnioskiem o wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystane czas wolny od służby w wymiarze 147 godzin w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 29 stycznia 2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie począwszy od dnia 29 stycznia 2019 r. do dnia faktycznego uregulowania przedmiotowych należności.
Następnie pismem z dnia 2 października 2020 r. skarżący podtrzymał wniosek z dnia 29 czerwca 2020 r. i jednocześnie zwrócił się o wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystane czas wolny od służby w wymiarze 567 godzin, zamiast wykazanych w pierwszym wniosku 147 godzin. Zdaniem skarżącego liczba nadgodzin w ilości 147 godzin nie jest zgodna z rzeczywistością. Z obliczeń skarżącego wynikało, że od 2013 r. do sierpnia 2017 r. miał nadpracowanych ponad 700 godzin.
Komendant Miejski Policji w K. decyzją nr [...] z dnia 17 grudnia 2021 r. odmówił skarżącemu wypłaty w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane czas wolny od służby w ilości dodatkowych 567 godzin, w związku ze zwolnieniem ze służby.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z powyższym wszczęto postępowania administracyjne:
w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, które toczyło się odrębnie. Decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 27 kwietnia 2021 roku wydana w tej sprawie została zaskarżona przez stronę. Następnie Decyzją nr 50/EU-0/2021 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 roku, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję;
w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 29 stycznia 2019 roku, które toczyło się pod [...].
W toku prowadzonego postępowania Komendant Miejski Policji w K. stwierdził, że w efekcie raportów składanych przez skarżącego toczyły się postępowania wyjaśniające, mające na celu uzgodnienie i wyliczenie ilości wypracowanych przez niego godzin nadliczbowych w oparciu o planowane i rzeczywiste grafiki służby sporządzane w Wydziale Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w K. Dodał, że Wydział Kontroli KWP w Krakowie prowadził postępowanie [...], gdzie uznano skargę policjanta dot. obniżania wypracowanych godzin służby za zasadną. Stwierdzono m.in., że policjant pełniący służbę w rozkładzie zmianowym trwającym po 12 godzin, powinien mieć obniżoną za okres zwolnienia lekarskiego L-4 i honorowego oddawania krwi normę czasu służby o 12 godzin za każdy dzień, który miał wyznaczony na służbę w obowiązującym go harmonogramie. Do tej pory skarżącemu pełniącemu służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby trwającym po 12 godzin w przypadku zwolnienia lekarskiego lub honorowego oddawania krwi w dni, w których obowiązywał 12-godzinny czas służby naliczano w ewidencji czas służby jako 8 godzin usprawiedliwionej nieobecności. Prowadziło to do wykazywania braków godzinowych w służbie i tym samym obciążało policjanta koniecznością odpracowania niezaliczonych godzin. Po ponownym przeliczeniu godzin służby związanych z obniżaniem za okres zwolnienia normy służby o 12 godzin za każdy dzień, który policjant miał wyznaczony na służbę w obowiązującym go harmonogramie i na który przypadło zwolnienie chorobowe w przypadku policjantów pełniących służby w rozkładzie zmianowym, trwającym po 12 godzin, stwierdzono, że skarżący w stanie spoczynku posiadał na dzień 24 maja 2018 roku 147 godzin nadliczbowych. Stwierdzono jednocześnie, że nominalnie było to 171 godzin, jednak za 24 godziny nadliczbowe wypracowane w trakcie zabezpieczenia w formie operacji Światowych Dni Młodzieży zostały mu wypłacone pieniądze w okresie wcześniejszym. Wyjaśniono także, że w przypadku zwolnienia obejmującego okres pełnego miesiąca, norma godzin do wypracowania wykazywana jest jako (0) zero. Z powodu korzystania przez skarżącego z długotrwałych zwolnień lekarskich w latach 2013-2018, nie było możliwości oddawania policjantowi godzin nadliczbowych. Ponadto Wydział Kontroli, Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w K. prowadził postępowanie [...] w sprawie niewłaściwego naliczenia godzin nadliczbowych oraz prowadzenia i rozliczania grafików służby policjanta. Nie potwierdzono, aby przełożeni działali niezgodnie z obowiązującymi procedurami oraz przepisami prawa. Nie potwierdzono również, aby skarżący posiadał ok. 700 godzin nadliczbowych.
Komendant Miejski Policji w K. dodał, że w efekcie przeprowadzonych wówczas postępowań wyjaśniających nie potwierdzono, aby skarżący w stanie spoczynku posiadał ok. 700 godzin nadliczbowych.
W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo przestawił przebieg prowadzonego postępowania. Wskazał, że ekwiwalent pieniężny z tytułu 147 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby przez skarżącego został naliczony w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") i wypłacony. Ponadto stwierdzono, że wyliczona dotychczas liczba nadgodzin w ilości 147 jest zgodna z rzeczywistością.
Wskazano również, że w trakcie postępowania administracyjnego zwrócono się do wszystkich podmiotów, mogących posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. W toku postępowania otrzymano: przesłane z jednostek odpowiedzi wraz z kserokopiami postępowań wyjaśniających i skargowych, kserokopie zwolnień lekarskich, notatki służbowe i urzędowe, schemat obliczania normy służby, grafiki służb planowanych, zatwierdzone i rzeczywiste. Ponadto przesłuchano świadków w obecności skarżącego lub jego pełnomocnika. Przeanalizowano również akta osobowe policjanta. Weryfikacja nadgodzin została przeliczona i sprawdzona w bardzo precyzyjny sposób, w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dokumenty. W trakcie analizy wszystkich posiadanych dokumentów nie znaleziono podstaw do przyznania stronie prawa do ekwiwalentu pieniężnego w dodatkowym wymiarze 567 godzin, wskazanych przez skarżącego we wniosku z dnia 2 października 2020 roku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów art 7 i 77 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i pełnego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonanie jego oceny w sposób powierzchowny, w tym w szczególności:
- pominiecie treści planowanych grafików służbowych skarżącego za okres służby w KMP Policji w K. przedstawionych przez stronę;
- pominięcie pełnej treści dokumentów ZUS ZŁA odnośnie do czasu zwolnień lekarskich w szczególności zaś zlekceważenie tego, że dokumenty te nie były wystawiane na cały pełny miesiąc, a w konsekwencji, że planując grafik przełożony, skoro L4 kończyło się w czasie miesiąca nie mógł nie planować służby skarżącemu a zakładać L4;
- zaniechanie odniesienia się do przedstawionych przez stronę grafików służbowych planowanych z nanoszonymi modyfikacjami, pomimo, że niejednokrotnie nie są one tożsame z materiałem pochodzącym z WSzP KMP K. (grafików planowanych).
- dowolne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym, sprzeczne doświadczeniem życiowym ustalenia odnośnie do planowania służb w postaci rzekomego zaplanowania skarżącemu na całe miesiące, z góry, zwolnień L4 w grafiku planowanym , pomimo że okres ten upływał z reguły w połowie miesiąca i w braku jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby konieczność jego przedłużenia oraz bezpodstawne oparcie się na grafikach planowanych służb, które już zawierają modyfikacje nanoszone w czasie miesiąca - zatem nie stanowiąc faktycznie grafiku planowego; a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie nadpracował więcej niż 147 godzin .
2. Naruszenie przepisów § 15 ust.1 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów i zaniechanie jednoznacznego przyjęcia odnośnie do każdej nieobecności wywołanej zwolnieniem L4 lub honorowym krwiodawstwem, że wymiar czasu służby ulega zmniejszeniu o liczbę godzin usprawiedliwionej nieobecności policjanta w służbie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, aby przyznać skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości 567 godzin oraz uzyskanie z WSzP KPM K. faktycznie zaplanowanych grafików za okres służby skarżącego w KMP K. i przesłuchanie osób je tworzących i nanoszących na nie zmiany; ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. nr [...] z dnia 17 grudnia 2021
Opisaną we wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Na wstępie, organ wskazał, że skarżący pełnił służbę w Policji od dnia 21 lutego 2000 roku do dnia 29 stycznia 2019 roku, ostatnio od dnia l marca 2013 roku na stanowisku referenta Ogniwa I Referatu Interwencyjnego III Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w K. Poprzednio służbę pełnił od dnia l lipca 2012 roku do dnia 28 lutego 2013 roku na stanowisku referenta Ogniwa Interwencyjnego Wydziału Prewencji Komisariatu Policji [...] w K. KMP w K. Raportem z dnia 29 listopada 2018 roku zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w K. o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 29 stycznia 2019 roku, co uzasadnił orzeczeniem nr [...] Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w K. z dnia 5 lipca 2018 roku, którym został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji.
W związku z powyższym, rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 5 grudnia, na podstawie art. 41 ust. l pkt l ustawy o Policji został zwolniony ze służby w Policji z dniem 29 stycznia 2019 roku. W uzasadnieniu rozkazu personalnego znajdował się zapis: "Dwunastomiesięczny okres zaprzestania służby z powodu choroby upływa wyżej wymienionemu w dniu 30 stycznia 2019 roku". Z kolei w aktach osobowych skarżącego znajduje się pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP w K. [...] z dnia 24 stycznia 2019 roku, w którym informuje, iż skarżący, na dzień zwolnienia ze służby w Policji posiada do wykorzystania urlopy wypoczynkowe za lata 2011-2019 oraz urlopy dodatkowe za lata 2015-2019. Dodano również informację, że policjant posiada 147 godzin nadliczbowych. Powyższe dane znalazły odzwierciedlenie w Zestawieniu należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji [...] z dnia 28 stycznia 2019 roku, który to dokument został przesłany do Głównego Księgowego Naczelnika Wydziału Finansów KWP w Krakowie, w celu wypłaty odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy - razem 246 dni oraz niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 147 godzin. Ekwiwalent pieniężny za 147 godzin z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby został naliczony w oparciu o art. 115 ustawy o Policji i wypłacony skarżącemu w dniu 11 października 2019 roku.
Następnie organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania powołał przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie tj. art. 33 ust. 1-3 oraz art. 114 ustawy o Policji oraz § 15 Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2001 roku w sprawie rozkładu służby dla policjantów (Dz.U. z 2001.131.1471 ze zm.), w brzmieniach obowiązujących na dzień zwolnienia skarżącego ze służby tj. 29 stycznia 2019 roku. Podkreślił, że przy ponownym przeliczeniu nadgodzin skarżącemu zastosowano zasady określone w stanowisku Radcy Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia 12 grudnia 2016 roku, gdzie stwierdzono, że policjant pełniący służbę w rozkładzie zmianowym trwającym po 12 godzin, powinien mieć obniżoną za okres zwolnienia L-4 i honorowego oddawania krwi normę czasu służby o 12 godzin za każdy dzień, który miał wyznaczony na służbę w obowiązującym go harmonogramie i na który przypadało zwolnienie lekarskie i zwolnienie spowodowane honorowym oddaniem krwi. Policjant po powrocie ze zwolnienia pełni w dalszym ciągu służbę zgodnie z tym samym harmonogramem, ma po prostu przepracować pozostałą liczbę godzin, tak aby suma godzin w służbie i godzin, o które zmniejszyła się norma, wyniosła 40 godzin tygodniowo w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Zdaniem organu odwoławczego niniejszej sprawa została rozpatrzona w sposób wyczerpujący, poprzez zebranie w toku postępowania administracyjnego całego materiału dowodowego, a następnie poddana analizie. Przeprowadzona wnikliwie i z należytą starannością wykazała, że ekwiwalent pieniężny z tytułu 147 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby przez skarżącego został naliczony w oparciu o art. 115a ustawy o Policji i wypłacony. Ponadto uznano, że wyliczona dotychczas liczba nadgodzin w ilości 147 jest zgodna z rzeczywistością. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Komendę Miejską Policji w K. zwrócono się do wszystkich podmiotów, mogących posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. W toku postępowania otrzymano: przesłane z jednostek odpowiedzi wraz z kserokopiami postępowań wyjaśniających i skargowych, kserokopie zwolnień lekarskich, notatki służbowe i urzędowe, schemat obliczania normy służby, grafiki służby planowane, zatwierdzone i rzeczywiste. Ponadto przesłuchano świadków w obecności strony lub pełnomocnika oraz samego zainteresowanego. Przeanalizowano również akta osobowe policjanta. Zatem weryfikacja nadgodzin została wykonana i sprawdzona w bardzo precyzyjny sposób, w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dokumenty. W trakcie analizy wszystkich posiadanych dokumentów nie znaleziono podstaw do przyznania stronie prawa do ekwiwalentu pieniężnego w dodatkowym wymiarze 567 godzin, wskazanych przez skarżącego w swoim wniosku z dnia 2 października 2020 roku.
Nadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. zwrócił uwagę, że w toku postępowania Komendant Miejski Policji w K. zarówno z urzędu, jak i na wniosek skarżącego podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Świadczą o tym szczególnie zebrane w toku postępowania administracyjnego grafiki służbowe planowane, zatwierdzone i rzeczywiste przesłane z Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w K., grafiki przesłane przez skarżącego, druki ZUS ZŁA odnośnie zwolnień lekarskich przesłane z Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, przesłuchania świadków. Ponadto skarżący na każdym etapie postępowania przed wydaniem decyzji miał prawo do zapoznania
się z całością akt dotyczących wskazanej sprawy, w tym mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłosić żądania, uwagi i zastrzeżenia. Jednocześnie zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymienione prawem elementy. Oceniono je jedynie jako niewystarczające, niepełne i mało czytelne materiały, opiewające na lata 2014-2017 (w tym: cały rok 2014; rok 2015 bez sierpnia i listopada; rok 2016 bez stycznia, kwietnia, maja, czerwca i lipca; rok 2017 bez kwietnia, września, października, listopada i grudnia). Prawidłowość wyliczeń strony nie potwierdziła się z analizą organu I instancji, a sam skarżący w swoich wyliczeniach popełnił szereg matematycznych błędów, gdyż oczywiście grafik zatwierdzony nierzadko pokrywał się w całości z grafikiem planowanym w zakresie naniesionej absencji w służbie skarżącego, ale było to jak ustalono spowodowane faktem, iż ww. zdawkowo informował o przedkładaniu kolejnych zwolnień lekarskich przekazując jedynie informacje o konieczności kontynuowania leczenia. W związku z powyższym, aby umożliwić sprawne planowanie służby, absencja w grafiku planowanym (a co za tym idzie - również zatwierdzonym) była nanoszona na cały miesiąc, co finalnie i tak nie wpływało na rozliczenie godzin z danego miesiąca, ponieważ funkcjonariusz przebywający cały miesiąc na zwolnieniu lekarskim nie miał możliwości wypracowania nadgodzin, które wynikałyby z samego tylko faktu zaplanowania służby. Organ zatem zastosował się do wszystkich wskazań strony, rozstrzygając jednocześnie sprawę w stanie faktycznym i prawnym jaki obowiązywał w dacie zwolnienia skarżącego, a ustalenia jakie zostały poczynione są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy.
Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 roku w sprawie rozkładu czasu służby policjantów i zaniechanie jednoznacznego przyjęcia odnośnie każdej nieobecności wywołanej zwolnieniem L-4 lub honorowym krwiodawstwem, że wymiar czasu służby ulega zmniejszeniu o liczbę godzin usprawiedliwionej nieobecności policjanta w służbie w okresie rozliczeniowym określonym w ustawie. W sposób prawidłowy zastosowano normy zawarte w tym przepisie, stwierdzając jednocześnie, że wymiar czasu służby skarżącego ulegał zmniejszeniu o liczbę godzin usprawiedliwionej nieobecności policjanta w służbie (L-4, HDK) w okresie rozliczeniowym określonym przez ustawę. Po okresie usprawiedliwionej nieobecności w służbie policjant ten podejmował służbę w pierwszym dniu, który zgodnie z harmonogramem był jego dniem służby tzn., że policjant pełniąc służbę w rozkładzie zmianowym trwającym po 12 godzin, miał obniżoną za okres zwolnienia L-4 i honorowego oddawania krwi normę czasu służby o 12 godzin za każdy dzień, który miał wyznaczony na służbę w obowiązującym go harmonogramie i na który przypadało zwolnienie lekarskie oraz zwolnienie spowodowane honorowym oddaniem krwi. Policjant po powrocie ze zwolnienia pełnił w dalszym ciągu służbę zgodnie z tym samym harmonogramem i miał przepracować pozostałą liczbę godzin, tak aby suma godzin w służbie i godzin, o które zmniejszyła się norma, wyniosła 40 godzin tygodniowo w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Zatem wyliczenia nadgodzin są również zgodne z przytoczonymi przepisami prawa.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dołożył wszelkich starań, aby wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Obszerność materiału dowodowego oraz wyliczenia dokonane przez organ I instancji należy uznać za prawidłowe i wyczerpujące Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że zgromadzony materiał został poddany szczegółowej analizie, a wynikiem tego było wydanie decyzji o odmowie wypłaty, w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w ilości dodatkowych 567 godzin, w związku ze zwolnieniem ze służby.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:
1. obrazę przepisów postępowania - art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w stadium odwoławczym;
2. obrazę przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego;
3. zaniechanie rozpoznania sformułowanego w odwołaniu wniosku o zwrócenie się i uzyskanie planowanych grafików służby funkcjonariusza w Wydziale Sztabu Komendy Miejskiej Policji w K.
W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił uzasadnienie ww. zarzutów i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzki Policji w Krakowie z dnia 25 lutego 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 17 grudnia 2021 r., na mocy której odmówiono skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane czas wolny od służby w ilości dodatkowych 567 godzin, w związku ze zwolnieniem ze służby, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.
Na wstępie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie, o którym mowa w art. 107 ust. 1 u.p. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do ekwiwalentu pieniężnego za przepracowane nadgodziny przedawnia się w ciągu trzech lat, licząc od dnia zwolnienia ze służby (wyrok NSA z 19.12.2014 r., I OSK 708/13, LEX nr 1564919).
W okresie, za który skarżący wnosił o wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w dodatkowym wymiarze 567 obowiązywał art. 33 u.p. w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 69 ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1466 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (ust. 1). Z kolei zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2). Z kolei ust. 3 przewidywał, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 u.p.
Natomiast art. 82 ust. 1 u.p. stanowił, iż policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 z późn. zm.), obowiązujące w czasie, za który skarżący wnosił o wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w dodatkowym wymiarze 567, w § 4 przewidywało, że policjant w zmianowym rozkładzie czasu służby pełni służbę na zmiany trwające po 8 godzin, z zastrzeżeniem ust. 2, który wprowadzał regulacje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach przełożony właściwy w sprawach osobowych może wprowadzić pełnienie służby na zmiany trwające po 12 godzin na dobę. Godziny rozpoczęcia i zakończenia służby w zmianowym rozkładzie czasu służby ustalał przełożony właściwy w sprawach osobowych. Ust. 5 powołanego przepisu przewidywał, iż w zmianowym rozkładzie czasu służby, o którym mowa w ust. 2, po 12 godzinach służby policjantowi udziela się co najmniej 24 godzin czasu wolnego, a jeżeli pełnił on służbę w porze nocnej - co najmniej 48 godzin czasu wolnego. Ponadto w zmianowym rozkładzie czasu służby, o którym stanowił ust. 2 powołanego przepisu, policjant nie mógł pełnić więcej niż ośmiu służb w porze nocnej w miesiącu, chyba że było to uzasadnione szczególnymi potrzebami służby lub tym, że jego nieobecność mogłaby spowodować poważne zakłócenie organizacji służby na stanowiskach, na których jest wymagane pełnienie służby w sposób ciągły (ust. 5a). Z kolei § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu pracy stanowił, iż wymiar czasu służby ulega zmniejszeniu o liczbę godzin usprawiedliwionej nieobecności policjanta w służbie w okresie rozliczeniowym określonym przez ustawę o Policji. Po okresie usprawiedliwionej nieobecności w służbie policjant podejmuje służbę w pierwszym dniu, który zgodnie z harmonogramem jest jego dniem służby, chyba że kierownik komórki organizacyjnej jednostki organizacyjnej Policji zarządzi inaczej (ust. 2 § 15 ww. rozporządzenia).
W odniesieniu do urlopów policjantów w okresie, za który skarżący wnosił o wypłacenie nadgodzin w dodatkowym wymiarze 567, obowiązywały dwa rozporządzenia. Pierwsze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 z późn. zm.) uchylone 9 października 2014 i kolejne Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. poz. 1282 z późn. zm.), które weszło w życie 9 października 2014r. Oba rozporządzenia w zakresie brzmienia § 4 były w zasadzie tożsame. Przepis ten przewidywał, że urlop wypoczynkowy nie może rozpoczynać się ani kończyć w dniu wolnym od służby (ust. 1). Dalej stanowił, iż dni wolnych od służby, wynikających z podstawowego rozkładu czasu służby, zgodnie z przepisami w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, nie wlicza się do urlopu wypoczynkowego (ust. 2 § 4 rozporządzenia). Z kolei ust. 3 przewiduje, że terminem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego przez policjanta pełniącego służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, w rozumieniu przepisów, o których mowa w ust. 2, jest najbliższy dzień planowanej służby.
W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł dwa uchybienia w kwestii naliczania skarżącemu godzin wypracowanych. Należy przy tym nadmienić, że główny zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego wyliczenia godzin w sytuacji, gdy przebywał on na L4 oraz honorowo oddawał krew jest niezasadny. Z załączonego w decyzji organu I instancji wyliczenia wynika, że godziny wypracowane przez skarżącego przy uwzględnieniu L4 i honorowego oddawania krwi zostały wyliczone prawidłowo w latach od stycznia 2014 r. do stycznia 2019r.
Pierwszym uchybieniem jest kwestia liczenia urlopów. Należy na wstępie zaznaczyć, że z regulacji Kodeksu pracy jasno wynika, że urlop należy do okresu usprawiedliwionej przez pracownika nieobecności w pracy, a w przypadku skarżącego na służbie (zob. np. art. 41 kodeksu pracy, w którym mowa jest o urlopie i innej usprawiedliwionej nieobecności w pracy). Zgodnie z art. 1542 § 1 Kodeksu pracy urlopu udziela się w dni, które są dla pracownika dniami pracy, zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy, w wymiarze godzinowym, odpowiadającym dobowemu wymiarowi czasu pracy pracownika w danym dniu, z zastrzeżeniem § 4. Z kolei § 2 tegoż przepisu stanowi, iż przy udzielaniu urlopu zgodnie z § 1, jeden dzień urlopu odpowiada 8 godzinom pracy. Tym niemniej w sytuacji pracy na zmianę w systemie 12-godzinnym wymagane jest jednak wprowadzenia pewnych modyfikacji. W doktrynie podkreślono, że "konieczność dokonania przeliczenia dni urlopu na godziny wynika z jeszcze jednej, trzeciej zasady rządzącej udzielaniem urlopu wypoczynkowego. Udziela się go bowiem w dni pracy pracownika w wymiarze godzinowym, odpowiadającym dobowemu wymiarowi czasu pracownika w danym dniu. Mając wyrażony w godzinach przysługujący pracownikowi wymiar urlopu, pracodawca, przy zastosowaniu wskazanej wyżej zasady, będzie "uszczuplał" pulę urlopową pracownika o taką liczbę godzin, jaką pracownik miałby przepracować w dniu lub w dni, w które urlop został mu udzielony. W konsekwencji, ze względu na stosowanie dłuższych niż ośmiogodzinna dobowych norm czasu pracy, dzień wolny od pracy ze względu na korzystanie z urlopu nie zawsze będzie równy 8 godzinom. Jeden urlopowy dzień wolny od pracy będzie mógł bowiem równać się na przykład 12 lub 16 godzinom pracy, jeśli pracownik pracuje w równoważnym czasie pracy, dopuszczającym przedłużenie dobowego wymiaru czasu pracy do takich granic... W przypadku tych pracowników występuje bowiem nierównomierne rozłożenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia, a ponadto z tytułu stosowanego systemu czasu pracy lub pracy niepełnoetatowej korzystają oni z dodatkowych dni wolnych od pracy, na które urlop nie może być udzielany. Dlatego też podstawowe znaczenie przy udzielaniu urlopu tym pracownikom ma sporządzenie harmonogramu czasu pracy, określającego wymiar czasu pracy w poszczególnych dniach, na które urlop ma być udzielony, oraz wskazującego dodatkowe dni wolne od pracy. Umożliwi to ustalenie łącznej liczby godzin przypadających do przepracowania w tym okresie – będzie ona jednocześnie liczbą godzin urlopu, o którą należy zmniejszyć godzinową pulę urlopu pracownika. Jeśli na przykład pracownik w tygodniu, w którym będzie korzystał z urlopu, miałby pracować w poniedziałek i środę po 12 godzin, w piątek – 10 godzin, a we wtorek i czwartek miałby dni wolne, to z jego puli urlopowej należy odpisać 34 godziny urlopu."( A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz. Tom II. Art. 94-304(5), wyd. VI, red. K. W. Baran, Warszawa 2022, art. 154(2)). Podobnie zdaniem K. Jaśkowskiego ( [w:] E. Maniewska, K. Jaśkowski, Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy, LEX/el. 2022, art. 154, art. 154(1), art. 154(2), art. 155) "wynikający z art. 154 k.p. wymiar urlopu, określony w dniach, wymaga przeliczenia na godziny urlopu. Całoroczny wymiar urlopu pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy o stażu pracy poniżej 10 lat wynosi 160 godzin (20 × 8), a zatrudnionego na ćwierć etatu – 40 godzin (5 × 8). Liczba dni urlopu została pomnożona przez 8 godzin (art. 1542 § 2 k.p.), co odpowiada przeciętnemu dziennemu wymiarowi czasu pracy (art. 129 § 1 k.p.). Udzielenie pracownikowi urlopu w konkretne dni, w których powinien pracować zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy, powoduje zmniejszenie posiadanej przez niego liczby godzin urlopu o tyle godzin, ile miał w tych dniach pracować. Na przykład gdy udzielono urlopu na 3 dni, w których miał pracować po 10 godzin, to ze 160 godzin pozostanie mu 130 godzin urlopu, a gdy w tych dniach miał pracować po 6 godzin, to pozostaną 142 godziny". Kwestią sporną w doktrynie jest natomiast sposób oznaczania w ewidencji czasu pracy dni niebędących dniami urlopu sensu stricto, a więc takie dni, które zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy byłyby dla pracownika dniami wolnymi od pracy. Kwestia ta pozostaje jednak poza materialnoprawnymi granicami rozstrzygania w niniejszej sprawie. "W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, LEX nr 32521). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA (7) z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot""( A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134).
W niniejszej sprawie ze stanu faktycznego wynika, że jeżeli skarżący miał urlop tylko w dni kiedy miał służbę lub urlop, to miał niedopracowane z tego tytułu godziny. Tak więc w przypadku krótszych urlopów takie mechaniczne określanie ich w wymiarze 8 godzin zgodnie z kodeksem pracy skutkowało tym, że skarżący musiał je niejako "odpracować". Taka sytuacja miała miejsce miedzy innymi w czerwcu 2014r. (skarżącemu policzono dwa dni urlopu jako 16 godzin pracy, które mu odjęto z normy godzin do wypracowania, podczas gdy z grafika prawdopodobnie wynika, że urlop został udzielony w dni, w których odbywał służbę), lipcu 2014r. ( norma do wypracowania dla skarżącego wynosiła 8 godzin, podczas gdy skarżący był cały miesiąc na L4 oraz na urlopie, a więc norma do wypracowania dla policjanta powinna wynosić 0 godzin), wrześniu 2014 (skarżący miał 3 dni urlopu, które odliczono mu od normy godzinowej do wypracowania dla policjanta w wysokości 24 godzin), czy lipcu 2015 (wystąpił w liczeniu błąd rachunkowy, gdyż z grafika wynika, że skarżący miał mieć 7 służb po 12 godzin, przy czym jedna figuruje jako OD, a więc były to godzinny oddane z dotychczas wypracowanych, a więc skarżący miał mieć normę godzinową w postaci 84 godzin minus 12 i przepracował 72 godziny. Potem w tymże miesiącu do końca był na urlopie i L4) . Należy także wskazać, że w miesiącach: maj 2014, luty 2015, sierpień 2015, sierpień 2017 nie da się na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach prawidłowo policzyć ilości godzin, które powinny być wliczone do normy godzin do wypracowania dla policjanta z uwagi na fakt, ze w grafiku nie zostało zaznaczone jaką ilość dni 12-godzinnej służby one obejmują, gdyż urlop został udzielony zarówno w dni, w które skarżącemu wypadała służba, jak i dni wolne. Organ powinien więc od początku wyliczyć ilość godzin nadliczbowych skarżącemu w ten sposób, że norma godzin do wypracowania przez policjanta powinna uwzględniać urlop przypadający na dni służby w wymiarze 12 godzin, a nie być sztywno liczona w całym miesiącu w wymiarze 8 godzin. Daje to bowiem niekonstytucyjny efekt powodujący, że skarżący musiał odpracowywać czas, w którym był na urlopie. Niewątpliwie urlop należy zaliczyć do godzin usprawiedliwionej nieobecności policja w służbie w okresie rozliczeniowym i nie może skutkować powstaniem godzin niedopracowanych. Wynika to wprost z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów stanowił, iż wymiar czasu służby ulega zmniejszeniu o liczbę godzin usprawiedliwionej nieobecności policjanta w służbie w okresie rozliczeniowym określonym przez ustawę o Policji. Prawo do płatnego urlopu zostało także określone w art. 66 ust. 2 Konstytucji i jest to prawo podmiotowe przysługujące każdemu pracownikowi, w tym policjantowi. "W doktrynie prawa pracy wyrażany jest pogląd, iż "za pracownika w wymiarze konstytucyjnym należy uznać każdą osobę wykonującą osobiście pracę w celach zarobkowych, niezależnie od tego, jak dany stosunek prawny został zakwalifikowany przez ustawodawcę" (A. Sobczyk, Prawo pracy..., t. I, s. 68). W tym rozumieniu – zgodnie zresztą z ustawodawstwem zwykłym – zakresem podmiotowym art. 66 ust. 2, a więc pojęciem "pracownika" w znaczeniu tego przepisu – byłyby objęte także osoby wykonujące pracę w ramach służby (żołnierze, policjanci, funkcjonariusze innych służb – tak A. Sobczyk, Prawo pracy..., t. I, s. 195–196 oraz potwierdzające ten pogląd przywołane wyżej wyroki K 1/08 oraz SK 34/19). Zatem prawo do urlopu jest "prawem człowieka pracującego, a nie pracownika (...) Ustawodawca zwykły ma konstytucyjny obowiązek zdefiniowania pracy podobnej do pracy pracowniczej" (tamże, s. 208)" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 66).
Z kolei urlop zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma być coroczny i odpłatny. W doktrynie wskazuje się, że Konstytucja pomija w tym przypadku cechę jego nieprzerwalności (zob. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 66). Należy jednak zauważyć, że pomimo, iż cecha nieprzerwalności wynika z kodeksu pracy to nie powinna ona być rozumiana jako pewna ciągłość urlopu sensu strcte, gdyż nawet rozporządzenie w sprawie urlopów policjantów wprost przewiduje w §4 ust. 2, ze dni wolnych od służby, wynikających z podstawowego rozkładu czasu pracy nie wlicza się do urlopu wypoczynkowego. Nie musi to być także urlop wypoczynkowy. Pojęcie bowiem urlopu ujęte w art. 66 ust. 2 Konstytucji odnosi się do urlopu od pracy (zob. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 66).
Skoro prawodawca zapewnił prawo do płatnego urlopu to nie może być ono arbitralnie ograniczane w ten sposób, że w czasie jego trwania powstają jakiekolwiek godziny niedopracowane przez pracownika, gdyż wówczas nie stanowiłoby to realizacji prawa do płatnego urlopu, skoro owa "odpłatność" nie obejmuje w całości godzin służby, tak jak w niniejszej sprawie. Należy jednak zaznaczyć, iż całościowo być może organ prawidłowo liczył wymiar urlopu, tym niemniej z akt sprawy nie wynika sposób tegoż policzenia i nie sposób sprawdzić legalności działania organu administracyjnego.
Drugim uchybieniem organu w niniejszej sprawie jest brak wskazania liczby godzin przepracowanych w roku 2013 (dokładnie od 1 marca 2013r), kiedy to skarżący pełnił służbę w Wydziale Sztab Policji Komendy Miejskiej w K.). Organy stwierdziły, że brak jest dostępu do grafików służby, list obecności i rejestrów godzin z uwagi na fakt, że zostały one komisyjnie wybrakowane - część w 2019, a część w 2020r. Natomiast z decyzji organu I instancji wynika, że w styczniu 2014r. skarżący miał do odpracowania 48 godzin i 30 minut.
Postępowanie z materiałami archiwalnymi i inną dokumentacją zostało unormowane w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 164 z późn. zm.), zwanej dalej n.z.a. Zgodnie z art. 5 ust. 1 n.z.a. dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także napływająca do nich, jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne, a następnie:
1) dokumentacja stanowiąca materiały archiwalne jest przekazywana niezwłocznie po upływie 25 lat od jej wytworzenia do właściwego archiwum państwowego, o ile organ lub jednostka organizacyjna nie przekazały wcześniej materiałów archiwalnych do archiwum państwowego;
2) dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1, zwana dalej "dokumentacją niearchiwalną", może ulec brakowaniu, za zgodą dyrektora właściwego archiwum państwowego, chyba że zgoda ta nie jest wymagana, albo właściwego organu określonego w art. 19; dokumentacja niearchiwalna może być brakowana po upływie okresu jej przechowywania, określonego w jednolitym rzeczowym wykazie akt lub kwalifikatorze dokumentacji, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2, oraz po uznaniu przez organ lub jednostkę organizacyjną, że dokumentacja niearchiwalna utraciła dla nich znaczenie, w tym wartość dowodową.
Tryb brakowania dokumentacji niearchiwalnej oraz sposób postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w przypadku trwałego zaprzestania działalności przez organy lub jednostki organizacyjne, w tym podległych i nadzorowanych, określają, w drodze zarządzenia, w odniesieniu do organów i jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych - ministrowie, którym podlegają oraz przez których są nadzorowane te organy i jednostki organizacyjne.
W czasie kiedy dokonano brakowania dokumentacji w 2019 i 2020r. obowiązywało zarządzenie nr 93 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji z dnia 17 grudnia 2007 r. (Dz.Urz.MSWiA 2008 Nr 1, poz. 1 Na jego podstawie wytworzoną dokumentację dzieliło się (kwalifikowało) pod względem jej wartości archiwalnej na dwie zasadnicze kategorie:
materiały archiwalne, posiadające wartość historyczną, wchodzące w skład narodowego zasobu archiwalnego, trwałe przechowywane, niepodlegające brakowaniu, oznaczone w wykazie akt symbolem "A",
dokumentację niearchiwalną, oznaczoną w wykazie akt symbolem ,3", z tym że:
- symbolem "B" z dodatkiem cyfr arabskich (np. B-2) oznacza się dokumentację o czasowym znaczeniu praktycznym, która po upływie obowiązującego okresu przechowywania podlega brakowaniu, poczynając od 1 stycznia roku następnego, po utracie przez tę dokumentację praktycznego znaczenia dla Policji;
- symbolem "BE" oznacza się dokumentację, która po upływie obowiązującego okresu przechowywania (np. BE-5) podlega ocenie ze względu na jej charakter, treść i wartość archiwalną;
symbolem "BC" oznacza się dokumentację posiadającą krótkotrwałe znaczenie praktyczne (manipulacyjne), która po pełnym jej wykorzystaniu może być brakowana przez komórkę organizacyjną za wiedzą i zgodą właściwego archiwum.
Występujące przy symbolach "B", "BE" cyfry arabskie oznaczały z kolei okresy obowiązkowego przechowywania tych akt. Dowodom obecności w pracy została nadana kategoria B-3, tak więc powinny one podlegać brakowaniu po upływie 3 letniego okresu.
Z kolei brakowania dokumentacji policyjnej dotyczyło zarządzenie Nr 26 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie metod i form brakowania dokumentacji niearchiwalnej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r. poz. 34 z późn. zm.). Jego §1 przewidywał, że metody i formy brakowania dokumentacji niearchiwalnej w komórkach i jednostkach organizacyjnych Policji, przeprowadza się w szczególności z zastosowaniem przepisów zarządzenia nr 43 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 września 2017 r. w sprawie trybu brakowania dokumentacji niearchiwalnej oraz sposobu postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w przypadku trwałego zaprzestania działalności przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz organy i jednostki organizacyjne podległe temu ministrowi lub przez niego nadzorowane (Dz. Urz. Min. Spraw Wew. i Ad. poz. 59). Z kolei § 4 ust. 1 zarządzenia nr 26 stanowi, iż brakowania dokumentacji niearchiwalnej kategorii "B" oznaczonej symbolem "B" lub "BE" dokonuje się nie wcześniej niż po dniu 1 stycznia roku następującego po roku, w którym upływa okres jej przechowywania. Brakowania dokonuje specjalna komisja, która z kolei zgodnie z zarządzenia nr 43 ma dokonać oceny dokumentacji niearchiwalnej oraz wydzielenie dokumentacji proponowanej do zniszczenia. Co więcej ta sama komisja może wnioskować o:
1) przekwalifikowanie wskazanej dokumentacji z kategorii "B" do kategorii "BE";
2) przekwalifikowanie dokumentacji niearchiwalnej, która zyskała znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej, do materiałów archiwalnych;
3) wydłużenie okresu przechowywania dokumentacji niearchiwalnej;
4) przekazanie dokumentacji niearchiwalnej do zniszczenia.
W niniejszej sprawie istotne jest, że na skutek działań podejmowanych przez skarżącego (skarga z dnia 23 września 2016r.) ujawniono nieprawidłowości w naliczaniu godzin nadliczbowych w odniesieniu do sytuacji, gdy policjant był na L4 lub oddawał honorowo krew. Jednak pomimo tego, że Komendant Miejski Policji w K. był zobligowany do podjęcia działań celem wyeliminowania przypadków niewłaściwego naliczania godzin, skarżący nie otrzymał żadnej informacji jak kształtują się jego nadgodziny licząc od 1 marca 2013r., od kiedy to skarżący był funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w K. Stąd z 7 maja 2018r. (a więc jeszcze sprzed wybrakowania dokumentacji za rok 2013) pochodzi skarga skarżącego skierowana do inspektora R. L. Komendanta Miejskiej Policji w K., że do tego dnia mimo ujawnienia nieprawidłowości w marcu 2016r., nie zostały te godziny nadliczbowe, licząc od marca 2013r., prawidłowo rozliczone. Na skutek tejże skargi z 2018r. ustalono, że ilość posiadanych przez skarżącego godzin nadliczbowych wynosi 147, ale z załączonej dokumentacji nie wynika w jaki sposób wówczas dokonano przedmiotowego obliczenia. Nie zostały również obliczone szczegółowo godziny nadliczbowe lub niedopracowane przez skarżącego za rok 2013. Z akt wynika jedynie, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2013r. od 25 kwietnia do 31 grudnia 2013, chociaż nie ma bezpośredniego dowodu w postaci zaświadczenia lekarskiego. Natomiast nie ma jakichkolwiek danych za okres od 1 marca do 24 kwietnia 2013, gdyż dokumenty zostały wybrakowane, mimo, że organ doskonale wiedział, iż istnieje spór w zakresie ilości nadgodzin za okres począwszy od 1 marca 2013r. Zdaniem Sądu przepisy dawały możliwość niebrakowania tychże dokumentów, zwłaszcza że chodzi o stosunkowo krótki okres. Z decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie wynika natomiast, że skarżący miał niedopracowane 48 godzin i 30 minut. Nie sposób natomiast potwierdzić prawdziwości tychże danych. Z notatki urzędowej sporządzonej przez podinspektora T. S. na podstawie informacji uzyskanych przez asp. Szt. M. B. wynika, że na dzień 28 lutego 2013r. skarżący miał do odpracowania 64 godziny (do akt administracyjnych została załączona kopia grafika służbowego z lutego 2013r., z której, zdaniem Sądu, nie sposób wyprowadzić jednoznacznych wniosków co do ilości godzin do odpracowania – s. 259, t. II akt). Nie wiadomo natomiast w jaki sposób te godziny były wyliczone skoro istniały nieprawidłowości w ich obliczaniu, jak również nie wiadomo w jaki sposób w styczniu 2014r. okazało się, że skarżący miał do odpracowania 48 godzin i 30 minut, a więc w jaki sposób był liczony jego czas pracy od 1 marca 2013 do 31 grudnia 2013r. i czy usunięto nieprawidłowości w naliczaniu godzin w sytuacji gdy policjant była na L4. Należy także podkreślić, że skoro w latach 2014-2019 istniały nieprawidłowości w rozliczaniu urlopów, to również w 2013r. takie nieprawidłowości miały miejsce.
Należy także podkreślić, że nie do zaakceptowania jest praktyka, w ramach której brakuje się dokumenty dotyczące roszczeń, które jeszcze nie uległy przedawnieniu. Trzy letnie przedawnienie liczy się bowiem od dnia zwolnienia ze służby.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy stwierdzić, że z przeprowadzone postepowania administracyjnego nie sposób wyciągnąć jednoznacznego wniosku, co do ilości godzi niedopracowanych istniejących w styczniu 2014r. Wynika to z faktu wybrakowania dokumentacji, mimo że organ wiedział, że istnieje co do tej kwestii spór, a wniosek o właściwe przeliczenie godzin nadliczbowych został złożony przez skarżącego jeszcze w 2016r., a więc w czasie kiedy wszystko można było ustalić zgodnie z literą prawa. Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, iż przepisu § 1 nie stosuje się:
1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;
3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
W doktrynie podkreślono, że "nakaz rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, wskazany w § 1, jest skonstruowany w nawiązaniu do obowiązującej w procesie karnym zasady in dubio pro reo, zgodnie z którą: "Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego" (art. 5 § 2 k.p.k.). W uzasadnieniu projektu z.k.p.a.2017 (VIII kadencja, druk sejm. nr 1183) wskazuje się bowiem, że "wynik postępowania administracyjnego [w sprawach określonych w art. 81a § 1 – A.W.] (np. nałożenie administracyjnej kary pieniężnej) oddziałuje bezpośrednio na sferę wolności strony i odnosi skutek analogiczny do sankcji wynikających z norm o charakterze karnym (a co najmniej jest tak odbierany przez stronę). [...]. Powyższa regulacja została sformułowana na wzór zasady in dubio pro reo [...] Aktualne pozostaje formułowane na podstawie art. 5 § 2 k.p.k. stanowisko [...]". Wydaje się jednak, że właściwą lokalizacją komentowanego przepisu w systematyce Kodeksu są przepisy działu IVa, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, tym bardziej że zasada in dubio pro reo jest uważana w doktrynie postępowania karnego za konsekwencję zasady domniemania niewinności, która nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym. Odmiennie NSA w wyroku z 31.03.2015 r., II OSK 2076/13, LEX nr 1775524, w którym stwierdzono, że wprawdzie zasada in dubio pro reo nie została wyrażona wprost w przepisach procedury administracyjnej, jednakże jest ona powszechnie uznana i stosowana w praktyce orzeczniczej organów administracyjnych i sądów (por. także stanowisko przeciwne: "zasada in dubio pro reo ma bardzo długą tradycję w postępowaniu karnym. W żadnym jednak wypadku tego przepisu nie można w drodze analogii stosować w innym postępowaniu, w tym zwłaszcza w postępowaniu podatkowym" – wyrok NSA z 23.05.2014 r., I FSK 835/13, LEX nr 1578763)" Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 81(a)). Dodatkowo należy podkreślić, że orzecznictwo sądów administracyjnych opowiedziało się, za wąska interpretacją włączeń od zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.
Organy administracji publicznej powinny im więc nadawać możliwie najwęższe znaczenie, mając na uwadze cel i funkcje zasady, in dubio pro libertate (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1795/19, LEX nr 3156015, wyrok NSA z 28.04.2022 r., II GSK 811/20, LEX nr 3351932).
Ustawodawca wyłączyła z zakresu zasad in dubio pro reo sprawy osobowe funkcjonariuszy. Określenie "funkcjonariusz" na gruncie tegoż przepisu należy rozumieć szeroko a doktryna ((A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 7(a.) zalicza do zakresu tego pojęcia nie tylko funkcjonariuszy służb mundurowych, ale wszelkich funkcjonariuszy publicznych. Nie ma więc wątpliwości, że w tej grupie mieści się funkcjonariusz policji. Zdaniem Sądu nie ma jednak w niniejszej sprawie zastosowania wyłączenie odnoszące się do spraw osobowych funkcjonariusza policji. Wprawdzie pojęcie "spraw osobowych" nie zostało zdefiniowane w odniesieniu do policjanta, jednak taka definicja pojawia się w rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137), w którym wskazano, że sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści obowiązki i prawa funkcjonariuszy, w tym dotyczące związku zwolnienia od zajęć służbowych z czynami o charakterze bohaterskim, sprawy związane z okresową zmianą warunków służby, w tym pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, a także sprawy związane ze sprawowaną przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych kontrolą w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia funkcjonariusza, o którym mowa w art. 125c ust. 1 pkt 3 ustawy (oświadczenie funkcjonariusza w sprawie porodu lub choroby małżonka funkcjonariusza lub rodzica dziecka funkcjonariusza, stale opiekujących się dzieckiem, jeżeli poród lub choroba uniemożliwia temu małżonkowi lub rodzicowi sprawowanie opieki nad dzieckiem). W odniesieniu do funkcjonariusza policji należy w analogiczny sposób ustalić krąg spraw osobowych. Będą to więc sprawy, które dotyczą policjanta osobiście, a więc przykładowo sprawy mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Z pewnością do spraw osobowych nie należy kwestia liczenia godzin nadliczbowych.
W związku z powyższym wątpliwości co do stanu faktycznego organ powinien uwzględnić na korzyść skarżącego w zakresie godzin nadpracowanych i niedopracowanych w okresie od 1marca 2013r. do 31 grudnia 2013r. skoro nie potrafi dokładnie ich obliczyć. Jednak należy stwierdzić, że również ilość godzin nadliczbowych wyliczonych przez skarżącego w trakcie jego przesłuchania (s. 264 akt administracyjnych) za 2013r. jest nieprawidłowa. Skarżący bowiem był na L4 od 25 kwietnia 2013r. do 31 grudnia 2013r. (czego skarżący nie kwestionuje, gdyż zwolnienie to ma związek z wypadkiem w pracy, który miał miejsce 24 kwietnia 2013r, a prawdziwość tej informacji pośrednio wynika z akt personalnych skarżącego) stąd nie ma możliwości, aby w tym okresie powstawały jakiekolwiek godziny nadliczbowe. Nie jest natomiast niewiarygodne określenie ilości wypracowanych przez niego godzin i powstałych w ten sposób nadgodzin w odniesieniu do miesiąca marca i kwietnia, zwłaszcza że do 24 kwietnia nie ma załączonych żadnych zaświadczeń lekarskich. Wobec braku wiarygodnych dokumentów trudno również założyć, że na koniec lutego skarżący miał do odpracowania 64 godziny służby.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie ilości nadgodzin liczonych w czasie kiedy przebywał on na L4 lub honorowo oddawał krew należy stwierdzić, że w takich sytuacjach nie mogły powstać żadne nadgodziny, a organ prawidłowo stwierdzał, że wówczas skarżący nie miał po prostu godzin do wypracowania i stąd zmniejszała się automatycznie liczba godzin należnej służby skarżącego. Zdaniem Sądu takie rozliczenie jest prawidłowe. Prawidłowo również zostały wskazane dni, w których skarżący miał L4, gdyż pokrywają się one właśnie z zaświadczeniami lekarskimi. Brakuje jedynie zaświadczeń za okres od 25 kwietnia 2013r. do 4 kwietnia 2014r. Jednak dowody pośrednie w postaci danych zawartych w aktach osobowych skarżącego (wniosek o skierowanie na Komisję lekarską z dnia 3 marca 2014r. i orzeczenie Komisji lekarskiej z dnia 4 kwietnia 2014r.) oraz grafików rzeczywistych przemawiają za tym, że zostały one prawidłowo wskazane. Należy podkreślić, że nie można liczyć ilości nadgodzin na podstawie zaplanowanych służb, które nie zostały wykonane z uwagi na zwolnienie chorobowe skarżącego. Prowadziłoby to bowiem do efektu, że skarżący za czas pozostawania na zwolnieniu lekarskim dostawałby dodatkowe wynagrodzenie za godziny, których faktycznie nie wypracował. Z kolei nadgodziny powstają jedynie w sytuacji, gdy policjant jest rzeczywiście na służbie. Natomiast jeżeli policjant korzysta z L4 lub honorowo oddaje krew to jedynie zmniejsza mu się ilość godzin do wykonania w danym miesiącu.
W ocenie Sądu doszło więc do naruszenia art. 7, 77 §1, 81a k.p.a. w zakresie obliczenia liczby godzin niedopracowanych i nadliczbowych skarżącego od 1 marca 2013r do 31 grudnia 2013r. Z kolei doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowe poprzez nieprawidłowe liczenie skarżącemu godzin urlopu, a więc w dniach jego 12 godzinnej służby liczono mu je za 8 godzin i w ten sposób powstawały u skarżącego niedopracowane godziny. Nie zostały natomiast dołączone jakiekolwiek dowody świadczące ewentualnie o prawidłowości wyliczenia.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.