III SA/Kr 652/23

III SA/Kr 652/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 156 par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1212
Art. 46  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant starszy referent Monika Kostecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 lutego 2023 r., nr SKO.UP/4121/192/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., znak: SKO.UP/4121/192/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1-2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c oraz art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r., znak: SKO.UP/4121/142/2022, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2021 r., znak: SKO.UP/4121/43/2021, o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W. z dnia 31 lipca 2020 r., znak: [...], o skreśleniu S. W. z ewidencji instruktorów uprawnionych do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, T– utrzymało zaskarżoną decyzję własną w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) i art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268) oraz prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt [...], Starosta W. skreślił S. W. z ewidencji instruktorów uprawnionych do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, T – wskazując, że SR w W. orzekł zakaz zajmowania stanowisk związanych z działalnością instruktażowo-szkoleniową w ośrodkach szkolenia kierowców na okres jednego roku (art. 41 § 1 i art. 43 § 1 Kodeksu karnego), a z orzeczenia wynika, że instruktor dopuścił się wielokrotnego rażącego naruszenia przepisów polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, tj. wystawianiu nieprawdziwych zaświadczeń o ukończeniu szkolenia (art. 271 § 3 Kodeksu karnego).
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268) i art. 104 § 1 w zw. z art. 132 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. W., Starosta W. zmienił ww. decyzję własną w ten sposób, że skreślił S. W. z ewidencji instruktorów uprawnionych do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, T na okres jednego roku.
Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r., znak: SKO.UP/4121/178/2020, wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268) oraz art. 132 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. W. od ww. decyzji z dnia 26 sierpnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości – wskazując, że odwołanie nie zostało w całości uwzględnione.
Decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r., znak: SKO.UP/4121/43/2021, wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c, art. 46 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. W. od ww. decyzji z dnia 31 lipca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy – wskazując w szczególności, że okoliczność, kiedy czyny zostały popełnione, nie ma znaczenia, bo zostały one stwierdzone prawomocnym wyrokiem w czasie obowiązywania ustawy o kierujących pojazdami, natomiast skreślenie z ewidencji instruktorów jest konsekwencją popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej i przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, a nie karą.
Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: SKO.UP/4121/99/2022, SKO.UP.4121/98/2022, wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2, art. 126 i art. 156 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 31 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., znak: SKO.UP/4121/142/2022, wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c, art. 46 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 6 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał najpierw, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z ewidencji instruktorów nie zostało umorzone przez organ odwoławczy, albowiem umorzenie dotyczyło postępowania autokontrolnego w trybie art. 132 k.p.a. Następnie organ stwierdził, że w stosunku do S. W. zaszły obie przesłanki wskazane w ustawie o kierujących pojazdami (art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c, art. 46 ust. 1 pkt 2 i 4 lit. c). Choć Starosta W. oparł się na jednej przesłance (art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c), to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchybienie to sanowało przez uwzględnienie w swojej decyzji obydwu przesłanek. Przesłanki te są zbliżone do siebie oraz tożsame pod względem skutków prawnych dla instruktora. Skazanie wyrokiem SR w W. wypełnia zarówno przesłankę z art. 46 ust. 1 pkt 2, jak i przesłankę z art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c. W tym ostatnim mowa jest o "rażącym naruszeniu przepisów", a skazanie za wielokrotne przestępstwa polegające na poświadczeniu nieprawdy w dokumentacji w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przesądza o rażącym naruszeniu przepisów. Odnosząc się do kwestii daty popełnienia czynów, które stanowiły podstawę skazania, organ wskazał, że nie ma ona znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji, bo czyny zostały stwierdzone prawomocnym wyrokiem w czasie, gdy obowiązywała ustawa o kierujących pojazdami, toteż zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie znajduje uzasadnienia.
Działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 lutego 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że choć podnoszony jest również zarzut "wydania decyzji bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegający na tym, że w czasie popełnienia czynów zabronionych nie istniała ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., to jednak argumentacja mieści się w "rażącym naruszeniu prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawcy nie chodzi bowiem o to, że decyzję wydano na podstawie przepisu, który nie obowiązywał w czasie jej wydawania, ale o to, że zastosowano obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis, który w ocenie wnioskodawcy nie powinien mieć zastosowania. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez wysłuchania wnioskodawcy (tj. w zakreślonym czasie do ewentualnego złożenia dodatkowych wyjaśnień), organ wskazał, że nie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Wszak wnioskodawca mógł złożyć dodatkowe wyjaśnienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego jednak nie zrobił, powielając dotychczasowe twierdzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit, organ wskazał, że art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c oraz art. 46 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami są odpowiednikami art. 105 ust. 2 pkt 6 oraz art. 107 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obowiązujących w okresie od 22 marca 2007 r. do 18 czerwca 2009 r.). W obu ustawach jako samodzielna przesłanka skreślenia z ewidencji instruktorów występuje "rażące naruszenie przepisów" – "w zakresie szkolenia" (PoRD) czy "poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia lub potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia" (ukp). Potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia (zwłaszcza wielokrotne, jak w niniejszej sprawie) realizuje wskazaną przesłankę w brzmieniu określonym w każdej z tych ustaw. Takie czyny – w czasie ich popełnienia oraz obecnie – skutkowały nie tylko odpowiedzialnością karną, ale i sankcją administracyjną polegającą na skreśleniu z ewidencji instruktorów. Nie sposób więc twierdzić, że strona nie mogła spodziewać się – w czasie popełniania czynów – jaka sankcja administracyjna ją spotka. Jeśli zaś chodzi o wyrok skazujący jako przesłankę skreślenia z ewidencji instruktorów, to istotnie na gruncie PoRD chodziło o przestępstwo lub wykroczenie (jedynie) przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a na gruncie ukp gama wyroków skazujących uzasadniających skreślenie z ewidencji instruktorów jest szersza. Należy jednak zwrócić uwagę, że przesłanką skreślenia jest "skazanie prawomocnym wyrokiem sądu". Zatem samo istnienie w dniu wejścia w życie ukp niezatartego wyroku skazującego powodowało już ziszczenie się przesłanki (niezależnie od tego, czy sam wyrok skazujący, a tym bardziej popełnione przez skazanego czyny miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy). Wyraźnie wynika to z uzasadnienia projektu ustawy o kierujących pojazdami (Rządowy projekt ustawy o kierujących pojazdami, druk nr 2879): "Zaostrzenie wymagań dla instruktorów nauki jazdy polega na dodaniu do wykazu przestępstw dodatkowych przestępstw, za które nie mogła być skazana osoba wykonująca zawód instruktora nauki jazdy, wprowadzeniu obowiązkowego, corocznego uczestnictwa instruktora nauki jazdy w warsztatach szkoleniowych. Przepisy te nie będą miały znaczącego wpływu na rynek pracy. W obecnym stanie prawnym osoby skazane prawomocnym wyrokiem sądu np. za gwałt, fałszerstwo dokumentów, korupcję mogą prowadzić szkolenie kandydatów na kierowców. Proponowane rozwiązanie wykluczy te osoby z grona instruktorów nauki jazdy. Niektórzy obecnie pracujący instruktorzy nauki jazdy utracą uprawnienia do prowadzenia szkolenia, ale w ocenie resortu będzie to niewielka ilość osób".
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ne bis in idem i zasady proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa, organ odwoławczy wskazał, że o ile nałożony w wyroku karnym zakaz prowadzenia działalności instruktażowo-szkoleniowej miał także funkcję represyjną (odwetową), to sankcja administracyjna skreślenia z ewidencji instruktora lub wykładowcy, który dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, i ograniczenia w zakresie ponownego wpisu do ewidencji ma przede wszystkim funkcję prewencyjną i zabezpieczającą. Celem sankcji administracyjnej jest zapewnienie takiego składu grona instruktorów, który będzie stanowił rękojmię należytej jakości szkolenia. W ramach realizacji tego celu ustawodawca uprawniony jest do zastosowania mechanizmów ponownej weryfikacji osób, które uprzednio dopuściły się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Odmienny jest też przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. Zgodnie z art. 26 ust. pkt 1 ukp szkolenie prowadzone jest przez ośrodek szkolenia kierowców, który to ośrodek może być prowadzony przez przedsiębiorcę niebędącego instruktorem, ale wyłącznie zatrudniającego instruktora/ów (art. 28 ust. 2). Instruktor zaś prowadzi zajęcia podczas szkoleń (art. 26 ust. 5 pkt 1). Zakaz wynikający z wyroku karnego obejmującego środek karny polegający na zakazie prowadzenia działalności instruktażowo-szkoleniowej wydaje się mieć charakter szerszy niż tylko zakaz prowadzenia zajęć w charakterze instruktora. Natomiast skreślenie z ewidencji instruktorów wpływa jedynie na możliwość bycia instruktorem. Należy zauważyć, że drugą z przesłanek skreślenia strony z ewidencji instruktorów jest samo "skazanie prawomocnym wyrokiem sądu", co nie jest zdarzeniem tożsamym z czynem leżącym u podstaw wyroku skazującego. W tym więc zakresie sankcja administracyjna nie dotyczy tego samego zdarzenia, którego dotyczył wyrok karny. W ocenie organu odwoławczego sankcja w postaci skreślenia z ewidencji instruktorów ma inny przedmiot i pełni inną funkcję (prewencyjną) niż głównie represyjny środek karny, jakim jest zakaz prowadzenia działalności instruktażowo-szkoleniowej. Ponadto, skreślenie z ewidencji instruktorów nastawione jest na osiągnięcie uzasadnionego celu, jakim jest zagwarantowanie jakości szkolenia kierowców (co wprost przekłada się na bezpieczeństwo ruchu drogowego). Obecność w gronie instruktorów osób które dopuściły się poważnego naruszenia prawa w zakresie szkolenia (a tym bardziej zostały skazane za ten czyn) mogłaby podważać wiarygodność systemu szkolenia kierowców. Dlatego też skreślenie instruktora z ewidencji w takim przypadku jest środkiem koniecznym dla realizacji celu.
Odnosząc się do zarzutu, że decyzja z dnia 31 lipca 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo sam organ pierwszej instancji stwierdził później w ramach autokontroli, że przyjął błędną kwalifikacją prawną, tj. art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c zamiast art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b – organ wskazał, że nie był taką oceną prawną związany, a decyzja, w której ją wyrażono, została uchylona. Co więcej, nie można skutecznie powołać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że jest ona sprzeczna z ustaleniami innej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że gdyby organ odwoławczy słusznie przyjął zbieg podstaw prawnych (art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c oraz art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c ukp) i obie te podstawy miały rzeczywiście zastosowanie, to organ pierwszej instancji nie zmieniałby wcześniej podstawy własnego rozstrzygnięcia – wskazano, że możliwość zakwalifikowania stanu faktycznego na podstawie kilku niewykluczających się przepisów prawa jest częstym przypadkiem w każdej dziedzinie prawa. Nie prowadzi to jednak do zaostrzenia sankcji, bo niezależnie od liczby pozostających w zbiegu podstaw odpowiedzialności, organ zawsze ma obowiązek zastosować tę samą sankcję polegającą na skreśleniu z ewidencji. Przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c ukp zrealizowała się przez samo popełnienie czynu poświadczenia nieprawdy (wystawienia nieprawdziwego zaświadczenia), natomiast przesłanka z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. b i c ukp zrealizowała się przez uprawomocnienie się wyroku skazującego. Uzupełnienie podstawy prawnej na etapie postępowania drugiej instancji nie narusza zasady dwuinstancyjności, bo organ odwoławczy może dokonać odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, jeśli nie zmienia ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że strona złożyła dwa odwołania (od decyzji z dnia 31 lipca 2020 r. i od decyzji z dnia 26 sierpnia 2020 r.) i z treści decyzji uchylająco-umarzającej wynika wyraźnie, że dotyczy ona wyłącznie tego drugiego odwołania, więc nie może być mowy o tym, że "skoro umorzono w całości postępowania prowadzone w pierwszej instancji, to umorzona została także pierwsza decyzja z dnia 31 lipca 2020 r."
Pismem z dnia 22 marca 2023 r. S. W. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 lutego 2023 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem oraz zasądzenie od organu pierwszej instancji kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący zarzucił naruszenie: (i) art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, a to uznanie, że decyzja może być wydana w oparciu o przepisy, które w chwili czynu skarżącego nie istniały, oraz złamanie zasad lex retro non agit i ne bis in idem; (ii) art. 6 k.p.a. przez oparcie decyzji na przepisach ustawy, która nie istniała w chwili popełnienia przez skarżącego czynu opisanego w wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 20 listopada 2019 r.; (iii) art. 7 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; (iv) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. przez niewysłuchanie skarżącego przed wydaniem decyzji; (v) art. 107 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to niewłaściwe uzasadnienie podstaw prawnych orzeczenia; (vi) art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a to uznanie, że w sprawie nie mamy do czynienia z decyzją, która została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że prawo nie może działać wstecz, więc nie można – na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., która weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r. i nie zawierała przepisów intertemporalnych – pozbawiać skarżącego uprawnień za czyny popełnione od 22 marca 2007 r. do 18 czerwca 2009 r. Według skarżącego organy powinny stosować przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. W kontekście fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 476/05, skarżący wskazał, że zastosowana regulacja pogorszyła jego sytuację i ograniczyła przysługujące mu uprawnienia. W ocenie skarżącego stosowanie jej z mocą wsteczną nie było jedynym możliwym rozwiązaniem kwestii intertemporalnej i nie rozwiązywało nagłego czy niemożliwego do przewidzenia przez ustawodawcę problemu. Niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ na przepisy PoRD, skoro ustawa ta nie była stosowana w niniejszej sprawie. Nie ma znaczenia to, że jej treść pokrywa się lub jest podobna do treści ukp, ani to, że w obu ustawach mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów przez instruktora. W PoRD przesłanką skreślenia instruktora z ewidencji było skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub wykroczenie jedynie przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym, natomiast ukp jest surowsza (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu m.in. za przestępstwo w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej albo przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów). Skarżący poniósł karę, albowiem został ukarany karą pozbawienia wolności i karą grzywny oraz orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu zajmowania stanowisk związanych z działalnością instruktażowo-szkoleniową w ośrodkach szkolenia kierowców na okres 1 roku. Wydanie decyzji jest kolejnym ukaraniem i to karą dolegliwszą od kary wymierzonej przez sąd. Postępowanie administracyjne przed Starostą W., którego przedmiotem była realizacja prawomocnego wyroku sądu powszechnego, należy traktować jako całość – wynika to z następujących po sobie decyzji organu pierwszej instancji: w dniu 31 lipca 2020 r. nastąpiło skreślenie z ewidencji instruktorów, a przed uostatecznieniem się tego rozstrzygnięcia w dniu 26 sierpnia 2020 r. zmieniono je, z uwagi na przyjęcie błędnej kwalifikacji prawnej, w ten sposób, że skreślono z ewidencji instruktorów na okres 1 roku. W ocenie organu odwoławczego dwie podstawy prawne wskazane w dwóch następujących po sobie decyzjach są właściwie tożsame, skoro mowa w nich o rażącym naruszenia prawa. Gdyby tak jednak było, to organ pierwszej instancji nie zmieniałby podstawy wydanej decyzji, a wskazałby je jednocześnie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). Zważywszy że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wypada podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć. Z takim ujęciem braku podstawy prawnej jako przyczyny nieważności decyzji korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocą innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018 , s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo).
W ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2021 r., znak SKO.UP/4121/43/2021, nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, a w szczególności nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji, która nastąpiła w decyzji zaskarżonej – jest zatem zasadna i odpowiada prawu.
Nawiązując do poszczególnych kwestii podnoszonych przez skarżącego, należy wpierw odnieść się do czynności związanych z postępowaniem autokontrolnym, które miało miejsce w ramach zwykłego toku instancji w sprawie skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów. "W orzecznictwie sądów administracyjnych wydaje się (...) dominować pogląd, że w razie wydania decyzji autokontrolnej z naruszeniem art. 132 k.p.a. organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w tym zakresie. (...) Skuteczne uchylenie decyzji autokontrolnej i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie aktualizuje natomiast kompetencję organu drugiej instancji do rozpoznania odwołania od decyzji pierwotnej organu pierwszej instancji. Na skutek wyeliminowania decyzji autokontrolnej w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja organu pierwszej instancji, od której zostało skutecznie wniesione odwołanie" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 959-960; por. też powołane tam orzecznictwo). Gdy chodzi o ten aspekt sprawy, organ odwoławczy działał zatem prawidłowo – po uchyleniu decyzji autokontrolnej i umorzeniu postępowania autokontrolnego pierwszej instancji przystąpił do rozpatrzenia odwołania od pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie decyzja "uchylająco-umarzająca" z dnia 22 lutego 2021 r. w sentencji nie zawiera sprecyzowania, że umorzenie dotyczy postępowania autokontrolnego, ale jednoznacznie wynika to z jej całokształtu oraz z ogółu okoliczności, w jakich została podjęta. Była to też decyzja podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji autokontrolnej właśnie (a nie odwołania od decyzji pierwotnej organu pierwszej instancji). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, jakoby na tym etapie doszło do naruszenia prawa; nie można też podzielić stanowiska skarżącego, jakoby decyzja merytoryczna organu odwoławczego z dnia 6 grudnia 2021 r. była wydana pomimo uprzedniego umorzenia postępowania w sprawie (umorzenie mogło dotyczyć i dotyczyło tylko postępowania autokontrolnego).
Zdaniem Sądu, nie można również upatrywać rażącego naruszenia prawa ani działania bez podstawy prawnej w tym, że w decyzji merytorycznej z dnia 6 grudnia 2021 r. organ odwoławczy, stwierdziwszy ziszczenie się dwóch normatywnych przesłanek rozstrzygnięcia o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów, dał temu wyraz w powołanej podstawie prawnej, wskazując nie tylko na art. 46 ust. 1 pkt 4c, ale także na art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Na marginesie warto dodać, że ewentualne nieprecyzyjne, niepełne czy też nawet błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji samo przez się jest tylko uchybieniem formalnym (w przeciwieństwie do obiektywnego braku podstawy prawnej lub nieprawidłowego jej zastosowania) i nie stanowi istotnej, a tym bardziej kwalifikowanej wady rozstrzygnięcia. Zatem, hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby decyzja Starosty W. z dnia 31 lipca 2020 r. stała się ostateczna, to również nie byłoby podstaw do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym li tylko z uwagi na uchybienie w zakresie powołania podstawy prawnej.
Znamion rażącego naruszenia prawa ani działania bez podstawy prawnej nie miało też przyjęcie przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 6 grudnia 2021 r. wykładni, wedle której przesłanki rozstrzygnięcia o skreśleniu instruktora z ewidencji instruktorów, opisane w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, zachodzą także wtedy, gdy czyny objęte prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwa wymienione w art. 33 ust. 1 pkt 8b i 8c ustawy o kierujących pojazdami zostały popełnione przed wejściem w życie tej ustawy. Wszak właśnie taka wykładnia jest przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym kontekście można powołać w szczególności wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. (III SA/Po 74/16, CBOSA), w którym Sąd wyjaśnił, że: "Art. 33 ust. 1 pkt 8 u.k.p. zawarł katalog przestępstw, których popełnienie przez instruktora stanowi o jego skreśleniu z ewidencji. Otóż, jeżeli począwszy od dnia 19 stycznia 2013 r. instruktor nie spełnia choćby jednego z wymogów art. 33 ust. 1 pkt 1-8 ustawy, starosta skreśla go z ewidencji instruktorów (art. 46 ust. 1 pkt 2 u.k.p.). Wśród czynów zabronionych skutkujących koniecznością eliminacji z grona instruktorów jest – zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 8 lit. c u.k.p. – przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. (arg. z art. 139 u.k.p.). Należy stwierdzić, że treść normatywna przepisów przejściowych ustawy o kierujących pojazdami – w tym zwłaszcza art. 130 ust. 6 – nie daje podstaw do zachowania uprawnień instruktora po wejściu w życie ustawy tym osobom, które były karane za przestępstwa wymienione w art. 33 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Wniosek taki wypływa nie tylko z całokształtu brzmienia powołanych przepisów analizowanej ustawy, lecz także z wykładni celowościowej art. 33 ust. 1 pkt 8 u.k.p., którego celem jest wyeliminowanie z grona instruktorów tych osób, które dopuściły się czynów karalnych (szczególnie szkodliwych społecznie) przy wykonywaniu zawodu instruktora. Organ zasadnie zwrócił uwagę na uzasadnienie projektu ustawy o kierujących pojazdami, w którym projektodawca wyraził cel wskazanej regulacji. Wbrew stanowisku strony skarżącej, obecne brzmienie wspomnianych przepisów nie daje podstaw do odmiennego rozumienia norm w nich wyrażonych. Ewentualna niezgodność przedmiotowej regulacji z zasadami konstytucyjnymi nie pozostaje w obszarze kompetencji sądu administracyjnego".
Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 k.p.a. ani innych przepisów powołanych w skardze (dotyczy to także art. 2 i 7 Konstytucji, art. 6 i 7 k.p.a.). Nie doszło do naruszenia uprawnień procesowych skarżącego, a w szczególności nie doszło do naruszenia uprawnień procesowych skarżącego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy (art. 10 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.