III SA/KR 647/05

III SA/Kr 647/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Wiesław Kisiel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia: NSA Piotr Lechowski Sędziowie : NSA Wiesław Kisiel ( spr.) AWSA Dorota Dąbek Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005r sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 22 lutego 2005r Nr XXXIV/311/05 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] im. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że uchylona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2004 r. Rada Gminy Chrzanów podjęła uchwałę nr XXXI/ 301/ 04 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] im. [...]. Datę zamierzonej likwidacji ustalono w § 1 uchwały na dzień 31 sierpnia 2005 r. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 9 lit.h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591 ze zm.), art.59 ust.1 i 2 w zw. z art.5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z r.2004, nr 256, poz.2572 ze zm.), art.18 ust3 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U.z r.2003, nr 15, poz.148 ze zm.). Tekst powyższej uchwały został przekazany Radzie Szkoły Podstawowej w [...] w dniu [...] 2005 r.
W dniu [...] 2005 r. odbyło się spotkanie w sprawie planowanej likwidacji szkoły. W protokole z tego zebrania zapisano, że uczestniczyli rodzice uczniów, jednak bez wykazu tych osób, bez wyjaśnienia w jaki sposób zostali oni powiadomieni o zebraniu. W protokole nie ma też wzmianki o tym, aby ci rodzice uczniów dysponowali pełnomocnictwami pozostałych rodziców.
W dniu [...] 2005 r. Zebranie Wiejskie sołectwa [...] podjęło uchwałę sprzeciwiającą się planowi likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].
Pismem z dnia [...] 2005 r. , nr [...] 2005 [...] Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię na temat planowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]
Wreszcie w dniu [...] 2005 r., Rada Gminy [...] podjęła zaskarżoną uchwałę nr XXXIV/ 311/ 05 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] im. [...]. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano: art.18 ust.2 pkt 9 lit.h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591 ze zm.), art.59 ust.1 i 2 w zw. z art.5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn.tekst Dz.U. z r.2004, nr 256, poz.2572 ze zm.), art18 ust3 pkt 2 i ust.4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U.z r.2003, nr 15, poz.148 ze zm.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Chrzanów z dnia 22 lutego 2005 r., nr XXXIV/ 311/ 05 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] im. [...] oraz orzeczenia, że uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem Skarżącego Wojewody [...] uchwała podjęta została z naruszeniem art.59 ust.1 zd.2 ustawy o systemie oświaty, albowiem rodzice uczniów nie zostali powiadomieni na 6 miesięcy przed planowanym terminem zlikwidowania. Mimo wezwania Gminy do wykazania, że ustawowy wymóg został zachowany, Gmina nie przedstawiła dowodu, że każdy z rodziców otrzymał zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły. Ponieważ szkoła liczy zaledwie 78 uczniów, więc nie było przeszkód technicznych w spełnieniu wymogów ustawowych.
Wojewoda [...] powołał się na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r., SA/Sz 149/01, w którym Sąd stwierdził, że z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o likwidacji publicznej placówki oświaty powinno być skierowane do rodziców dzieci uczęszczających do placówki objętej zamiarem likwidacji. Nie wystarczy taką informację podać do wiadomości publicznej, jak to regulują inne ustawy w odniesieniu do likwidacji innych placówek. Natomiast w wyroku z dnia 20 maja 2002 r., II SA/Kr 3858/01 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że z art.32 ust.1 Konstytucji RP wynika jednakowe uprawnienie każdego zainteresowanego z rodziców do otrzymania informacji, o której mowa w art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Dlatego powiadomiona ma być nie tyle grupa społeczna składająca się z rodziców uczniów likwidowanej szkole, bo ta grupa nie korzysta z podmiotowości prawnej. Podmiotami prawa są rodzice każdego z uczniów takiej szkoły i to do nich imiennie ma być skierowane powiadomienie. Jeżeli prawodawca chciałby ograniczyć obowiązek gminy do ogólnego przekazania informacji, to zrezygnowałby z użycia w art.59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zwrotu zawiadomić rodziców uczniów.
Gmina wniosła o oddalenie skargi. Nie twierdzi, że indywidualnie powiadomiła każdego z rodziców, lecz stara się wykazać, że w świetle art.59 ustawy o systemie oświaty nie miała takiego obowiązku. Jako zbyt restrykcyjny i daleko idący uznaje się podnoszony wymóg powiadomienia każdego z rodziców w sposób zindywidualizowany w formie pisemnej z pozyskaniem potwierdzenia odbioru otrzymanego pisma o treści określającej zamiar likwidacji placówki oświaty. Przy przyjęciu formalistycznego stanowiska ... niezbędne byłoby przeprowadzenie w odniesieniu do rodziców każdego ucznia postępowania w zakresie doręczenia pisma, co przy złożoności stanów faktycznych mogących zaistnieć w sprawie tego typu powodowałoby, iż przeprowadzenie postępowania likwidacyjnego placówki oświatowej stałoby się wręcz niemożliwe, a przy ustawowych terminach likwidacji placówki oświaty wręcz uniemożliwiałoby przeprowadzenie skutecznego postępowania likwidacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Sąd administracyjny kontroluje administrację publiczną pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Dlatego do Sądu nie należy ocena zasadności, ani trafności rozwiązań ustawowych. W konsekwencji Sąd nie ustosunkowuje się do zarzutów Gminy na temat rozwiązań ustawowych. Przepisy prawa są dla Sądu wyłącznym kryterium oceny zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego, czy stosowanie prawa jest kłopotliwe (jak twierdzi Gmina), zadaniem Sądu jest stwierdzanie nieważności uchwały podjętej z naruszeniem obowiązującego prawa.
Sąd pomija również, jako nie mające znaczenia w sprawie, te uwagi Gminy, które uzależniają stosowanie prawa od wymogów skuteczności działania organów Gminy. Rzeczą organów Gminy jest takie zorganizowanie swej pracy, aby osiągać zamierzone i społecznie pożądane efekty w ramach porządku prawnego. Na marginesie można tylko dodać, że obowiązek zawiadamiania różnych podmiotów jest standardową czynnością każdego organu publicznego i dlatego bezprzedmiotowe jest domaganie się przez Gminę od Sądu, aby akceptował działania sprzeczne z prawem tylko dlatego, że doręczanie jest zajęciem mozolnym. Narzekanie przez organ Gminy na obowiązek zawiadomienia części swojego elektoratu i podatników utrzymujących ów organ źle świadczy o adaptacji tegoż organu do ogólnie przyjętych standardów demokracji.
Podmiotami uprawnionymi do otrzymania zawiadomienia o zamiarze likwidacji są rodzice uczniów i to do nich imiennie ma być skierowane powiadomienie. Ani Rada Szkoły, ani Rada Rodziców, ani uczestnicy zebrania z dnia [...] 2005 r., ani tym bardziej uczestnicy Zebrania Wiejskiego nie mogą być utożsamiani z tymi rodzicami, ani traktowani jako pełnomocnicy rodziców. Powiadomiona nie ma być grupa społeczna składająca się z rodziców uczniów likwidowanej szkole, bo ta grupa nie korzysta z podmiotowości prawnej.
Powiadomienie powinno być indywidualne. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art.32 ust.1 Konstytucji RP) czyli każdy zainteresowany ma jednakowe prawo do otrzymania informacji.
Jeżeli prawodawca chciałby ograniczyć obowiązek gminy do ogólnego przekazania informacji, to zrezygnowałby z użycia w art.59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zwrotu zawiadomić rodziców uczniów. Przepis ten nie mówi o ogłoszeniu zamiaru likwidacji szkoły, ale – o powiadomieniu rodziców. Ilekroć prawo mówi o powiadomieniu, tylekroć organ publiczny powinien dysponować dowodem prawidłowego powiadomienia każdego uprawnionego. Z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o likwidacji publicznej placówki oświaty powinno być skierowane do rodziców dzieci uczęszczających do placówki objętej zamiarem likwidacji. Nie wystarczy takiej informacji podać do wiadomości publicznej, jak to regulują inne ustawy w odniesieniu do likwidacji innych placówek. (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r., SA/Sz 149/01).
Również zawiadomienie kuratora (art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty) nie odbywa się za pośrednictwem publicznych ogłoszeń, ale poprzez przekazanie informacji do siedziby kuratora. Nie ma powodu, aby odmienne standardy powiadomienia stosować do kuratora, a inne (mniej korzystne dla zainteresowanych) stosować do rodziców uczniów.
Grupa rodziców uprawnionych do otrzymania informacji również nie jest ani grupą o zmiennym składzie, ani — nazbyt liczną. W likwidowanej szkole uczy się 78 uczniów, których rodzice byli uprawnieni do otrzymania zawiadomienia. Sąd nie znajduje żadnego argumentu, który uzasadniałby przyjęcie, że gmina jest zwolniona z obowiązku przekazania rodzicom każdego ucznia likwidowanej szkoły imiennego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Przesłanie zawiadomień nie było więc ani technicznie trudne, ani zbytnio kosztowne. Gmina powinna też była tak zaplanować procedurę likwidacji, aby czas na powiadomienie rodziców był w to wliczony.
Na Gminie ciąży obowiązek wykazania, że każdy uprawniony otrzymał informację. Ustawodawca nie uregulował formy zawiadomienia, co jednak nie zmniejsza obowiązku Gminy zagwarantowania rodzicom każdego z uczniów otrzymanie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Skoro art.59. ust.1. zd.2 ustawy o systemie oświaty wymaga: Organ prowadzący jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów, to dla wykazania prawidłowości zaskarżonej uchwały Gmina powinna była doręczyć Sądowi dowody potwierdzające doręczenie uchwały z dnia 28 grudnia 2004 r. rodzicom każdego z uczniów.
Obowiązek zawiadomienia rodziców jest logicznym elementem uregulowania ustawowego, a nie przypadkowym wymogiem formalnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dotychczasową linię orzecznictwa sądowego. Wolą ustawodawcy jest, aby wyszczególniony krąg podmiotów był zawiadomiony (w nieprzekraczalnym sześciomiesięcznym terminie) .. o zamiarze likwidacji szkoły. Przyjmując założenie logicznego ustawodawcy, wypada wskazać, że ratio legis tego przepisu jest takie, aby rodzice mogli zapoznać się z planowaną likwidacją szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przeanalizować tę okoliczność w gronie rodzinnym i podjąć ewentualne kroki w celu znalezienia dla nich odpowiedniej placówki, o tym samym profilu i charakterze. (wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r., II SA/Wr 562/02, OSS 2002, nr 3, poz.75).
Gmina pisemnie oświadczyła, że wymogu indywidualnego powiadomienia nie dopełniła i to uzasadnia wniosek, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu określonego w art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Uchwała organu gminy podjęta z naruszeniem prawa jest nieważna (art.91 ust.1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692).