III SA/Kr 645/24

III SA/Kr 645/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 482
Par. 45
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu  przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z  produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia  krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 roku nr 48/OR06/2024 w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2023 rok uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 lutego 2024 r. nr 48/OR06/2024 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Myślenicach z 4 stycznia 2024 r., nr 0107-2023-006610 w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2023 r. dla M. K. (dalej: skarżąca) za 2023 r.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 11 maja 2023 r. strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie na 2023 r. podstawowego wsparcia dochodów (dalej jako PWD) i płatności redystrybucyjnej (dalej jako PR). Do płatności PWD i PR zadeklarowano we wniosku łączną powierzchnię 1,36 ha. Obszar zadeklarowany do płatności był położony na działkach rolnych: A o pow. 0,39 ha (działka ewidencyjna nr [...]), B – 0,53 ha (dz. ewid. nr [...]), C - 0,44 ha (dz. ewid. nr [...]).
Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Myślenicach z 24 stycznia 2024 r. przyznano skarżącej 547,56 zł w ramach płatności PWD i 197,25 zł w ramach płatności PR. Łączną powierzchnię uprawnioną do płatności PWD i PR ustalono na poziomie 1,27 ha. Różnice w powierzchni zgłoszonej i uprawnionej wykryto na działce rolnej A, B i C.
Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie. W odwołaniu zakwestionowała:
1. prawidłowość ustalenia powierzchni uprawnionej na działce ewid. nr [...], [...],
2. zignorowanie wyników kontroli terenowej wykonanej na działce ewid. nr [...] w 2022 r.,
3. brak uwzględnienia umiejscowienia pasa zadrzewień, który znajdował się wzdłuż północnej granicy działki [...],
4. dokładność i zgodność ze stanem faktycznym zdjęć będących podstawą rozstrzygnięcia dot. pow. uprawnionej.
Decyzją z 28 lutego 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że prawidłowe są ustalenia organu I instancji co do wielkości, kształtu i położenia gruntów, które nie są uprawnione do płatności.
Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej A stwierdzono, że:
- jest położona na działce ewid. nr [...], zadeklarowano 0,39 ha;
- zgodnie z wnioskiem o płatności obszar zadeklarowany zajmował centralną część dz. ewd. nr [...] (od południa graniczył z działką rolną B, od północy i od zachodu z lasem na dz. [...]);
- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się wzdłuż północnej i zachodniej granic obszaru zadeklarowanego;
- nieuprawniony do płatności teren to obszar z zadrzewieniami i zakrzewieniami;
- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,06 ha (pow. uprawniona wyniosła 0,33 ha).
Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej B stwierdzono, że:
- jest położona na działce ewid. nr [...], zadeklarowano 0,53 ha;
- zgodnie z wnioskiem o płatności obszar zadeklarowany zajmował południową część dz. ewd. nr [...] (od północy graniczył z działką rolną A, od zachodu z lasem na dz. [...]);
- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się wzdłuż zachodniej granic obszaru zadeklarowanego;
- nieuprawniony do płatności teren to obszar z zadrzewieniami i zakrzewieniami;
- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,01 ha (pow. uprawniona wyniosła 0,52 ha).
Odnośnie charakterystyki zakwestionowanej działki rolnej c stwierdzono, że:
- jest położona na działce ewid. nr [...], zadeklarowano 0,44 ha;
- zgodnie z wnioskiem o płatności obszar zadeklarowany zajmował całą pow. działki ewid. Nr [...];
- tereny uznane za nieuprawnione do płatności znajdowały się w miejscach przylegających do północnej granicy działki ewid. Nr [...];
- nieuprawniony do płatności teren zadrzewienia i zakrzewienia;
- wielkość terenu wykluczonego z płatności wyniosła 0,02 ha (pow. uprawniona wyniosła 0,42 ha).
Organ wskazał, że ustalenie różnic między powierzchnią zgłoszoną i uprawnioną, organ I instancji oparł o zdjęcia lotnicze z systemu elektronicznego ARiMR zdjęcia wykonane w dniu 19.06.2022 r., zdjęcia lotnicze z programu Google Earth wykonane w dniu 5.06.2023 r. oraz zdjęcia satelitarne z portalu Sentinel (dostępne dla każdego miesiąca).
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo określił obszar spełniający warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo przyjęto, że teren zakrzewiony, zachwaszczony nie jest terenem użytkowanym rolniczo w sposób uprawniający do płatności. Podkreślono, że do dnia wydania decyzji, skarżąca nie przekazała żadnych informacji, które pozwoliłyby inaczej rozstrzygnąć sprawę.
Za niewiarygodne uznano twierdzenia z odwołania, że zakwestionowany teren był w 2023 r. użytkowany rolniczo w sposób uprawniający do płatności. Przywołana przez skarżącą kontrola terenowa z 2022 r. nie mogła bezwarunkowo zostać wykorzystana do oceny stanu działek w 2023 r. Wynika to z różnych okresów, za które skarżąca wnioskowała o płatności oraz z dysponowania przez organy ARiMR wiarygodnymi zdjęciami spornych działek z 2023 r. odznaczającymi się wystarczającą rozdzielczością i czytelnością. Zignorowanie zadrzewień przy północnej granicy działki ewid. nr [...] okazało się niemożliwe. Przyczyną tego była wielkość (ponad 2 metry szerokości) i gęstość tych zadrzewień (nie były to pojedyncze drzewa a skupiska drzew i krzewów). Wyjaśniono, że z uwagi na jakość i ilość zdjęć lotniczych zgłoszonych działek kontrola terenowa została uznana za zbędą. Podkreślono, że skarżąca nie przekazała żadnych konkretnych informacji, które uzasadniałyby takie dodatkowe czynności wyjaśniające.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z 12 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącej przydzielony jej z urzędu, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
a/ art. 51 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 poprzez nałożenie na Skarżącą kary administracyjnej podczas gdy Skarżąca z uwagi na drobny charakter niezgodności (poniżej 0,1 ha) spełniała przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w postaci obniżenia wielkości obszaru zatwierdzonego o dwukrotność różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym;
b/ § 45 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 w zw. z art. 55 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 ("Ustawa PSWP") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. oparcie rozstrzygnięcia polegającego na przyjęciu obszaru zatwierdzonego do płatności obszarowych obszaru pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia podczas gdy nie zastosowano § 45 ust. 3 Rozporządzenia, który stanowi o niestosowaniu m.in. § 45 ust. 1 Rozporządzenia w przedmiotowej sprawie;
c/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia prawidłowej kwalifikacji obszaru zadeklarowanego przez Skarżącą do płatności obszarowych, tj. wykorzystanie do wyjaśnienia stanu faktycznego ortofotomap z 2022 r. (z systemu informatycznego ARiMR), podczas gdy w oparciu o ten sam materiał dowodowy organ I instancji dokonał całkowicie odmiennej oceny działki nr [...] rozpatrując analogiczny wniosek Skarżącej w roku 2022, oraz zdjęć lotniczych z portalu Google Earth o znikomej wartości dowodowej, podczas gdy zarówno organ I instancji jak i Organ administracyjny powinny do wyjaśnienia sprawy posługiwać się profesjonalnymi źródłami oraz instrukcjami samej ARiMR;
d/ art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny dowodów i dokonanie całkowicie dowolnej ich oceny, sprzecznej z poprzednią decyzją ostateczną wydaną na podstawie tych samych ortofotomap oraz bez zebrania dodatkowego materiału dowodowego, który pozwoliłby na prawidłowe obliczenia stwierdzonych zadrzewień i zakrzewień na obu działkach.
W replice na pismo stanowiące uzupełnienie skargi, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko odnosząc się do poszczególnych zarzutów pisma pełnomocnika skarżącej z 12 listopada 2024 r. Potwierdził prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych i wskazał na kompleksową analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie na podstawie dostępnych organowi materiałów. Podkreślił, że inicjatywa dowodowa leży po stronie skarżącej. Jak podano, organ nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów, a jedynie do ich rzetelnej analizy. Odnośnie zastosowanego przez organ przepisu § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 wskazano, że § 45 ust. 3 tego rozporządzenia nie mógł być w sprawie zastosowany. Organ wskazał, że skoro w § 45 ust. 3 rozporządzenia jest mowa o różnicy dotyczącej powierzchni płatności obszarowych (użyta liczba mnoga), to chodzi o sumę różnic między powierzchniami zadeklarowanymi do poszczególnych płatności obszarowych ( w niniejszym przypadku PWD i PR) i powierzchniami uznanymi za uprawnione w ramach tych płatności. Taka interpretacja ww. przepisu jest zdaniem organu tym bardziej słuszna, że we wszystkich pozostałych ustępach § 45 stosowane są odniesienia do konkretnych płatności obszarowych (poprzez wyrażenia "danej", "tej"), a nie wszystkich razem. Wskazano, że w ten sam sposób interpretowano ww. kwestię przed 2023 r. według obowiązującego wówczas art. 18 ust. 6 rozporządzenia UE nr 640/2014.
Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, do płatności PWD i PR zadeklarowano łącznie po 1,36 ha (w ramach ww. działek rolnych A, B i C), a stwierdzono 1,27 ha. Ponieważ zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dot. obu tych płatności łącznie wynosiło 0,18 ha (2 X 0,09 ha), tak wyliczona różnica między pow. zadeklarowaną w ramach płatności obszarowych a uprawnioną do tych płatności przekraczała 10 arów i była wyższa niż 3% względem pow. uprawnionej (zawyżenie wyniosło 7,09%). Jak wskazał organ "Dlatego zastosowanie znalazł w sprawie strony § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją w przypadku ww. różnicy płatność w danej płatności obszarowej przyznaje się do obszaru stwierdzonego, ale pomniejszonego o 2-krotność tej różnicy, W sprawie strony oznaczało to wyliczenie kwot płatności PWD i PR za 2023 r. według powierzchni 1,09 ha".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Określając podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia trzeba wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ppkt a i b ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 261) – dalej: "ustawa o Planie Strategicznym" w drodze decyzji jest przyznawana pomoc w ramach płatności bezpośrednich: podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "podstawowym wsparciem dochodów", uzupełniającego redystrybucyjnego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności, o którym mowa w art. 16 ust. 2 lit. b rozporządzenia 2021/2115, zwanego dalej "płatnością redystrybucyjną".
Powołana ustawa w dalszych przepisach min. art. 21, art. 25 i art. 26 określa warunki przyznawania ww. płatności. Traktują o tym także uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. z 2023 r., poz. 461 ze zm.) czy też w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. 2023 r. poz. 477). Treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa została wyczerpująco i prawidłowo przywołana w treści zaskarżonej decyzji, a kwestia ta nie była przedmiotem zarzutu skargi. Zbędne jest zatem przywoływanie wszystkich regulacji mających zastosowanie w sprawie przyznania wnioskowanych w kontrolowanej sprawie płatności.
Istotnym dla rozstrzygnięcia jest przepis regulujący konsekwencje zawyżenia (przedeklarowania) powierzchni uprawnionej do płatności obszarowej, tj. § 45 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 482 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...)", albowiem rozumienie tego przepisu rodziło rozbieżności między stronami.
Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w przypadku gdy różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności i jest większa niż 0,1 ha, za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności służącą do ustalenia wysokości tej płatności uznaje się powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności pomniejszoną o dwukrotność tej różnicy.
Natomiast zgodnie z § 45 ust. 3 ww. rozporządzenia Jeżeli różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności obszarowych, a obszarem zatwierdzonym do tych płatności nie przekracza 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do płatności obszarowych i nie przekracza 0,1 ha, przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, a za powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tych płatności służącą do ustalenia wysokości tych płatności uznaje się powierzchnię gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie tych płatności.
Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie wielkości obszaru uznanego za nieuprawniony do przyznania płatności oraz czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w sposób, który w pełni odzwierciedla poczynione ustalenia i powody którymi kierował się organ, a także umożliwia kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia. Skarżąca kwestionowała również prawidłowość zastosowania przez organy przepisu prawa materialnego (§ 45 cyt. wyż. rozporządzenia) w zakresie przewymiarowania i jego skutków.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii procesowych należy wskazać, że znaczący z punktu widzenia niniejszej sprawy jest art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, zgodnie z którym, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym
w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności bezpośrednich Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek. Cytowany wyżej przepis art. 66 ustawy o Planie Strategicznym nie wyłącza jednak stosowania takich zasad postępowania administracyjnego jak zasada pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.), czy też określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wymogów, co do uzasadnienia decyzji.
Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych i przedstawiciele doktryny (tu por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WKP 2023) w ujęciu węższym zasada przekonywania nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki (zakazy bądź nakazy), oraz rozstrzygnięć odmownych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3.04.2012 r., IV SA/Wr 268/11,; wyrok WSA w Opolu z 17.11.2011 r., II SA/Op 403/11,; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4.04.2012 r., I SA/Bd 155/12,). Celem uzasadnienia jest spowodowanie, aby adresaci rozstrzygnięcia wykonali nałożone na nich obowiązki dobrowolnie, w przekonaniu, że akt administracyjny nakładający obowiązki jest zgodny z prawem. (por. H. Knysiak-Molczyk, Granice..., s. 109; wyrok WSA w Gdańsku z 29.05.2013 r., III SA/Gd 791/12, LEX nr 1368942; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.07.2013 r., II SA/Go 479/13). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ administracji publicznej, wydając decyzję (por. wyrok WSA w Warszawie z 3.03.2010 r., VIII SA/Wa 842/09).
Niewątpliwie w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, narzędziem weryfikacji wniosku złożonego przez rolnika jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia lotnicze z programu Google Earth, czy z systemu Sentinel), deklaracji rolników ale też w razie potrzeby przy pomocy kontroli na miejscu. Organ będąc wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Jak to już wyżej wskazano jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeżeli jednak, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, organ opiera swoje twierdzenia na danych z systemów cyfrowych, satelitarnych – to zwłaszcza gdy wnioskodawca utrzymuje, że użytkuje rolniczo zadeklarowany grunt – powinien należycie udokumentować swoją ocenę i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego a nie innego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu tego w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zabrakło.
W kontrowanym postepowaniu skarżąca zadeklarowała do płatności PWD i PR powierzchnię 1,36 ha na działkach ewidencyjnych [...] i [...] i działkach rolnych A,B,C. Organ stwierdził, że nieuprawniona do płatności jest powierzchnia 0,09 ha. Organ podał, że w swoich ustaleniach oparł się na zdjęciach Google Earth z 2023 r., ortofotomapach z 2022 r. oraz obrazach z systemu Sentinel umożliwiających zobrazowanie stanu wegetacji roślin. Skarżąca utrzymywała w toku całego postępowania i w skardze, że w 2023 r. użytkowała ww. działki w takim samym zakresie jak w 2022 r. i nie rozumie z czego wynika obszar wykluczony z płatności, który z roku na rok jest większy.
Co istotne, w toku postępowania sądowego skarżąca przedłożyła kserokopię decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (k. 28-30 akt sądowych), na mocy której przyznano skarżącej wnioskowane przez nią płatności za 2022 r., gdzie zadeklarowała do nich ten sam obszar (1, 36 ha) na tych samych działkach ewidencyjnych (dz. Nr [...] i [...]). W toku postępowania dotyczącego płatności za 2022 r. za nieuprawniony do płatności uznano obszar jedynie 0,03 ha. W swych ustaleniach organ oparł się na ortofotomapach z 2022 r. (tych samych, które brano też pod uwagę w kontrolowanym postępowaniu).
W ocenie Sądu, w tych okolicznościach, kwestia rozbieżności powierzchni uprawnionej za poszczególne lata wymaga dokładnego wyjaśnienia i wyartykułowania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co nie zostało uczynione.
W decyzji organu pierwszej instancji organ w materiale zdjęciowym zawartym w rozstrzygnięciu odnosi się jedynie do ortofotomap nie wskazując z jakiego okresu pochodzą i w ogóle nie wymienia zdjęć z Google Earth z 2023 r., ani w części tekstowej, ani graficznej rozstrzygnięcia.
Z kolei organ odwoławczy powołuje oprócz ortofotomap z 2022 r. także zdjęcia działek z programu Google Earth z 2023 r., ale w treści decyzji nie wskazuje na elementy różnicujące zakres gruntu uprawnionego do płatności wynikający z ortofotomap z 2022 r., z tym wynikającym ze zdjęć z Google Earth z 2023 r. Jeżeli to zdjęcia Google Earth z 20023 r. mają dowodzić, że obszar nieuprawniony do płatności za 2023 r. jest większy niż to wynika z ortofotomap z 2022 r., to musi być to jasno wyartykułowane lub uwidocznione na zdjęciach. Tymczasem ani z treści zaskarżonej decyzji, ani z zawartego w niej materiału zdjęciowego nie wynika widoczna zmiana, która rzutowałaby na odmienne rozstrzygnięcie niż to zapadłe w 2022 r. wydane na podstawie ortofotomap z 2022 r.
Jednocześnie Sąd zauważa, że organ był w posiadaniu ww. materiałów i wobec twierdzeń skarżącej o tożsamym użytkowaniu zadeklarowanej powierzchni w roku 2022 i 2023, zobowiązany był wyczerpująco rozpatrzyć posiadane materiały, a wyniki tego badania wyartykułować w sposób czytelny dla strony i poddający się kontroli sądu.
Również przyjęta przez organ wykładnia § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...)" nie została wyartykułowana w decyzjach organu obu instancji. Organ pierwszej instancji rozpatrzył nijako odrębnie sprawę każdej z wnioskowanych płatności i przyjął, że w przypadku każdej z płatności należy zastosować § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), nie wskazując ku temu powodów, zwłaszcza w kontekście tego, że w stosunku do każdej z wnioskowanych płatności różnica między powierzchnią gruntów, do których skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosiła nie mniej niż 3% i nie więcej niż 20% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności i była mniejsza niż 0,1 ha.
Natomiast organ odwoławczy w tej kwestii w ogóle nie zajął stanowiska ograniczając się jedynie do przywołania treści § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...).
Tymczasem przy ustaleniach, takich jak poczynione przez organy w kontrolowanej sprawie, że powierzchnia nieuprawniona do każdej z wnioskowanych płatności wynosi 0,09 ha, tj. nie przekracza progu 0,1 ha (uprawniającego do zastosowania pomniejszenia płatności), kwestia wykładni 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) jest kluczowa dla rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne przyjęcie aby ten element uzasadnienia prawnego decyzji organu był przedstawiony dopiero na etapie pism procesowych w postepowaniu sądowoadministracyjnym. Taki stan rzeczy świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pisma procesowe w postępowaniu przed sądem nie mogą zastąpić, czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6549/21, LEX nr 3513649). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zaprezentowanego przez organ w piśmie procesowym z 28 listopada 2024 r. rozumienia § 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) Sąd nie uznał je za przekonywujące. Okoliczność, że w ust. 3 tego paragrafu została użyta liczba mnoga odnośnie płatności, o które ubiega się rolnik - co zdaniem organu wskazuje, że przy badaniu kryterium przekroczenia 0,10 ha należy uwzględnić sumę różnic między powierzchniami zadeklarowanymi do poszczególnych płatności obszarowych (w niniejszym przypadku PWD i PR) i powierzchniami uznanymi za uprawnione w ramach tych płatności – nie zmienia tego, że § 45 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia niewątpliwie odnosi się już do poszczególnych wnioskowanych płatności, zarówno co do kryterium procentowego jak i obszarowego. Jednoznacznie świadczy o tym cytowana wyżej treść tego przepisu, a zwłaszcza użyte w nim słowa "danej płatności" i "tej płatności". Także organ w swym stanowisku podkreśla, że we wszystkich pozostałych ustępach § 45 (poza ust. 3) stosowane są odniesienia do konkretnych płatności (por. str. 2 pisma organu z 28 listopada 2024 r.). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że w stosunku do każdej wnioskowanej płatności (PWD i PR) nie zaistniała przesłanka z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...).
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie zatem zobowiązany skrupulatnie przeanalizować i rozpatrzyć posiadany materiał dowodowy sprawy, także z uwzględnieniem ortofotomap za 2023 r. jeśli takowe będą dla organu dostępne. Następnie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w sposób klarowny przestawi wyniki przeprowadzonego postepowania. Konieczne będzie przy tym wskazanie konkretnych dowodów (np. zdjęć lub opracowań graficznych), które w sposób czytelny uwidocznią ewentualny obszar wykluczony przez organ z płatności, także w odniesieniu do stanu z 2022 r. Organ uzasadni swoje rozstrzygnięcie pod kątem faktycznym i prawnym w sposób pozwalający stronie na poznanie motywów organu, a Sądowi na jego ewentualną weryfikację. Organ uwzględni również zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko Sądu odnośnie wykładni § 45 ust. 1 pkt. 1 cyt. wyż rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsparcia Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków (...).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.