III SA/KR 631/25

III SA/Kr 631/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
Art. 1  par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
Art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1  i ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Tuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 lutego 2025 r., nr SKO.Dr/4122/316/2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lutego 2025 r. nr SKO.Dr/4122/316/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w zw. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, z późn. zm, dalej: u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2023 r., nr 118/N/AP/23/R/ZDMK, na mocy której orzeczono o odmowie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. L. w K., na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K., urządzenia reklamowego w postaci słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" o wymiarach: długość podstawy 3,8 m, wysokość: 2,6 m, powierzchnia: 9,88 m2.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 30 października 2023 r. do Zarządu Dróg Miasta Krakowa wpłynął wniosek skarżącej, z prośbą o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. L. w K., działka nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K., urządzenia reklamowego w postaci słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" o wymiarach: długość podstawy 3,8 m, wysokość: 2,6 m, powierzchnia: 9,88 m2. Do wniosku załączono m.in. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 września 2020 r. (nr 206/L/PH/GK/20/ZDMK) w przedmiocie zezwolenia skarżącej na lokalizację urządzenia reklamowego typu "okrąglak" w pasie drogowym przy ul. L., na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. w K. Nadto do wniosku dołączono zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 września 2023 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu słupa typu "okrąglak" na ww. działce.
W toku postępowania organ I instancji pozyskał opinię Działu Kontroli Pasa Drogowego z dnia 24 listopada 2023 r. Wynikało z niej, że wskazane we wniosku miejsce sytuowania reklamy znajduje się w strefie I uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Wskazano, że w odległości 15 m od wnioskowanej lokalizacji słupa nie znajduje się inny słup plakatowo-reklamowy, ani wiata przystankowa komunikacji miejskiej, jednakże umieszczenie spornego słupa spowoduje zwężenie chodnika do 1,2 m, co może ograniczyć swobodne korzystanie z niego. Dodatkowo, miejsce to cechuje się wzmożonym ruchem pieszych z uwagi na bliskość obiektu sakralnego. Powyższe wyklucza możliwość umiejscowienia spornego słupa we wskazanej lokalizacji.
Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. nr 118/N/AP/23/ZDMK, odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym. W uzasadnieniu przytoczył wnioski z ww. opinii z dnia 24 listopada 2023 r.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości
materiału dowodowego w sprawie, nieuwzględnienie faktów znanych organowi, dokonanie dowolnej a nie obiektywnej oceny materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów pod względem bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy: słup nie powoduje zwężenia chodnika, nie zaburza ciągu komunikacyjnego pieszych, nie powoduje problemu z korzystania z chodnika, nie ogranicza widoczności pojazdów, jest zgodny z zapisami tzw. uchwały krajobrazowej; organ nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność wykazania czy i w jaki sposób zostały wyliczone odległości wskazane przez organ, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27;
b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego
rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. L. w K., podczas gdy: słup spełnia warunki określone w tzw. uchwale krajobrazowej oraz został posadowiony w bezpiecznej odległości od elementów charakterystycznych, nie zaburza ciągów komunikacyjnych i pieszych; co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie Słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27,
c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich
niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonanie dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności:
- błędne uznanie przez organ, że urządzenie reklamowe spowoduje zwężenie chodnika
do 1,20m, podczas gdy organ nie przedłożył żadnego dowodu na okoliczność wykazania czy i w jaki sposób zostały wykonane pomiary i czy są one prawidłowe,
- błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez błędne uznanie, że bliskość obiektu
sakralnego i tym samym wzmożony ruch pieszych przesądzają o braku możliwości posadowienia słupa w przedmiotowej lokalizacji, podczas gdy zdaniem skarżącej nie ma żadnych przesłanek do odmowy wydania zezwolenia,
- skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogólne stwierdzenia organu, mogące być wykorzystane w dowolnym postępowaniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27.
d) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym
błędne uznanie, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącej przesądzają, że organ błędnie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a w szczególności organ całkowicie pominął fakt, iż skarżąca posiada decyzję lokalizacyjną (o charakterze bezterminowym) i wówczas organ nie wnosił uwag do umieszczenia słupa w przedmiotowej lokalizacji, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27,
e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie, nie udowodnił podstaw wydania decyzji i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27,
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji, podnosząc, iż urządzenie reklamowe nie spełnia zapisów pod kątem bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz że brak jest podstaw faktycznych i prawych do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy zdaniem skarżącej umieszczenie urządzenia reklamowego w przedmiotowej lokalizacji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, organ nie wskazał żadnych słusznych i obiektywnych argumentów przemawiających za wydaniem decyzji, słup spełnia warunki określone w tzw. uchwale krajobrazowej, a jego lokalizacja nie zaburza ciągów komunikacyjnych pieszych, organ zignorował także fakt, iż dla przedmiotowej lokalizacji została wydana decyzja lokalizacyjna i wówczas organ nie wskazywał uwag, co do umieszczenia słupa w przedmiotowej lokalizacji, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji i odmową wydania zezwolenia na umieszczenie słupa w przedmiotowej lokalizacji w procedurze ZDMK-27.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 23 marca 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości.
W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja obiektów w pasie drogowym wymagała dwóch niezależnych rozstrzygnięć zarządcy drogi: zezwolenia na lokalizację (jednorazowego) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (czasowej). Wskazał, że możliwość pozostawania obiektu w pasie drogowym zależała od wydania zezwolenia na kolejny okres, a zarządca drogi musiał ponownie ocenić dopuszczalność zajęcia pasa drogowego, biorąc pod uwagę m.in. "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kolegium zaznaczyło, że do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odpowiednio stosuje się przesłanki z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. Kolegium zauważyło, że wniosek skarżącej o umieszczenie urządzenia reklamowego obejmował okres od dnia 31 października 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Podkreśliło, że nie można było wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny, a obowiązek złożenia wniosku przed planowanym zajęciem pasa drogowego spoczywał na stronie. W związku z tym, SKO uznało, że prowadzenie postępowania w sprawie wniosku dotyczącego minionego okresu było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca sformułowała zarzuty, których treść jest zasadniczo zbieżna z zarzutami zawartymi w odwołaniu. Wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania I instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 820/24, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten naruszał prawo w stopniu nakazującym pozbawienie go mocy wiążącej. Sąd uznał, że motyw decyzji SKO w Krakowie, uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającej postępowanie z powodu bezprzedmiotowości (ze względu na upływ terminu, na który strona wnioskowała o zajęcie pasa drogowego), był błędny. Kluczowe dla sprawy było przesądzenie, czy upływ tego terminu w toku postępowania administracyjnego wypełniał przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, co skutkowałoby umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd podkreślił, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową czy utrzymaniem drogi wymagało zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji, co obejmowało również umieszczanie reklam. Z wniosku spółki wynikało, że wystąpiła ona o zezwolenie na umieszczenie urządzenia reklamowego od dnia 31 października do dnia 31 grudnia 2023 r. Decyzja organu I instancji (odmowna) została wydana w dniu 29 grudnia 2023 r., czyli przed upływem ostatniego dnia wnioskowanego terminu, natomiast decyzja SKO (uchylająca i umarzająca) zapadła w dniu 15 marca 2024 r., już po upływie tego terminu.
W ocenie Sądu, upływ w toku postępowania administracyjnego okresu, na jaki wnioskodawca żądał zezwolenia, nie oznaczał, że przestał istnieć przedmiot sprawy administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo NSA i WSA, Sąd stwierdził, że okres zajęcia pasa drogowego nie był elementem konstytuującym sprawę administracyjną, a jedynie istotnym dla ustalenia opłaty. Wskazał, że decyzje konstytutywne, takie jak zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, mogły być skuteczne ex tunc, zwłaszcza, gdy wniosek złożono przed terminem, a brak decyzji był wynikiem wadliwego działania organu. Sąd podkreślił, że strona miała prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca decyzją z dnia 16 września 2020 r. dostała zezwolenie na lokalizację urządzenia reklamowego w pasie drogowym ul. L. (przed al. K., przy kościele) w K., na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K., jednakże pomiędzy datą uzyskania w/w pozwolenia, a datą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego w dniu 30 października 2023 r., stan prawny uległ zmianie. Umieszczenie urządzenia reklamowego we wnioskowanej lokalizacji spowodowałoby zwężenie chodnika w tym miejscu do 1,20 m, a więc poniżej normy wyrażonej w § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), co przy braku możliwości zastosowania ust. 2 rozporządzenia, spowodowałoby w konsekwencji naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Taka sytuacja zdaniem Kolegium stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 2 u.d.p., co prowadzi do wniosku, iż organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji, niż ta, która została orzeczona. Konieczność ta wynika ze związanego charakteru decyzji, która ma swoje źródło w dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 2 u.d.p.: "właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby (...) zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne znane skarżącej przesądzają o tym, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny i błędnie uznał, że należy utrzymać decyzję organu I instancji w mocy w całości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie,
2) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie przez organ II instancji, że należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącej przesądzają, że organ I instancji wydał błędną decyzję, a organ lI instancji nie zbadał motywów na podstawie, których decyzja I instancji została wydana i chociażby z tego względu decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,
3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na braku oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ II instancji, że pomimo braku zbadania motywów wydania decyzji przez organ I instancji, należy umorzyć postępowanie I instancji w całości, podczas gdy z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy przez organ I instancji wynika, że podstawa wydania decyzji przez organ I instancji nie została wystarczająco udowodniona, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,
4) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności: - błędne uznanie przez organ II instancji, że należy utrzymać decyzję organu I instancji w całości w mocy, podczas gdy skarżąca podnosiła, iż w przedmiotowej lokalizacji udzielono jej zezwolenia na lokalizację reklamy i wówczas organ I instancji nie miał zastrzeżeń do umieszczenia urządzenia reklamowego w przedmiotowej lokalizacji (należy również podkreślić, że stan faktyczny nie uległ zmianie); błędne uznanie przez organ II instancji, że należy utrzymać decyzję organu I instancji w całości w mocy, podczas gdy organ II instancji w żaden sposób nie zbadał podstaw i motywów wydania decyzji przez organ I instancji nie zbadał materiału dowodowego a jedynie wskazał, że zdaniem kolegium ustalenia dokonane przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego były wystarczające dla podjęcia decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na umieszczenie urządzenia reklamowego; błędne uznanie przez organ II instancji, że należy utrzymać decyzję organu I instancji w mocy w całości, podczas gdy organ II instancji w żaden sposób nie zbadał materiału dowodowego i motywów wydania decyzji przez organ I instancji (co samo w sobie powinno stanowić podstawę do uchylenia decyzji), oraz skonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej weryfikację, bowiem zawiera ogólne stwierdzenia organu II instancji, mogące być wykorzystane w dowolnym postępowaniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu
5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ I instancji udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ I nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie i nie wskazał wystarczającej podstawy do wydania decyzji, a organ II instancji błędnie uznał przedmiotowy materiał dowodowy za wystarczający i prawidłowy, organ II instancji nie udowodnił podstaw wydania decyzji i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało Wdław na wynik sprawy. tj. naruszenie art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie tj. umorzenie postępowania I instancji w całości, podczas gdy organ I instancji wydał błędną decyzję, a organ II instancji nie zbadał motywów jej wydania i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącej naruszono również art. 39 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie tj. utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ I instancji nie udowodnił wystarczająco podstawy wydania decyzji, a organ II instancji nie zweryfikował w żaden sposób motywów, którymi kierował się organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy, a w konsekwencji organ II instancji błędnie uznał, że należy umorzyć postępowanie w I instancji w całości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instalacji, o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. określa generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości, jak też takich czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ust. 3 tego przepisu wskazano jednak, że lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić, ale może to mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Inwestor zamierzający korzystać z pasa drogowego, poza uzyskaniem zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, winien jeszcze uzyskać drugie zezwolenie, tj. na zajęcie pasa drogowego, dla którego podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, natomiast zgodnie z ust. 2, zezwolenie to dotyczy m.in. właśnie umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż liniowe oraz reklam (pkt 3). Podkreślić trzeba, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wynika niejako z decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2012 r., sygn. II SA/Op 365/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklam oraz urządzeń innych niż liniowe, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jej umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. W sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. II GSK 689/20, CBOSA).
Oceny zaistnienia tych przesłanek dokonuje właściwy organ przed wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego, a ocena ta oparta jest na uznaniu administracyjnym. Jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.
W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".
Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, CBOSA).
W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1375/14 (CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 50 u.p.s., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru wymiaru i zakresu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy.
Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej jedynie w zakresie oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczącej prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. SA/Sz 2548/00, CBOSA). Kontrola rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym ma zatem ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, to jest, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega też uzasadnienie rozstrzygnięcia uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do rozstrzygnięcia uznaniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. OSK 130/10, opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje naruszają wskazane wyżej wymogi poprawności decyzji uznaniowej, w stopniu nakazującym uchylenie tych aktów.
W realiach niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na przeprowadzoną w postępowaniu czynność dowodową oraz obrazujący ją dokument, tj. opinię Działu Kontroli Handlu i Reklam z dnia 24 listopada 2023 r. Z opinii tej wynika, że negatywna ocena wnioskowanego przez spółkę miejsca usytuowania słupa reklamowego (pas drogowy ul. L. w K., działka ewidencyjna nr [...], obr. [...], j. ewid. K.) oparta została na twierdzeniu, iż sporny słup reklamowy może ograniczyć swobodne korzystanie z chodnika przez pieszych oraz osoby poruszające się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, a dodatkowo zaznaczono, iż wskazana lokalizacja wyróżnia się wzmożonym ruchem pieszych ze względu na bliskość obiektu sakralnego. Choć w aktach sprawy znajduje się fotografia obrazująca przyjęte przez organ miejsce usytuowania zamierzonego słupa (k. 18), to jednak, w ocenie Sądu, przyjęte przez organ miejsce, sprzeczne jest ze wskazanym przez skarżącą na mapie zasadniczej załączonej do wniosku (k. 4). Na mapie tej słup reklamowy nie przylega do terenu zielonego, na niej zaznaczonego, znajduje się w okolicy narożnika tego terenu, natomiast na zdjęciu (k. 18) jest on przesunięty w kierunku zachodnim, bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia takiego przesunięcia.
Dalej organy podnoszą, że wskazana lokalizacja wyróżnia się wzmożonym ruchem pieszych ze względu na bliskość obiektu sakralnego, natomiast w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału obrazującego natężenie ruchu na tym odcinku chodnika, nawet w okresach największego jego nasilenia tj. bezpośrednio po mszy świętej. Organ nie zbadał jaka część jej uczestników korzysta z tego odcinka chodnika tj. po wyjściu z kościoła kieruje się najpierw w kierunku północnym a następnie dopiero w kierunku zachodnim, a jaka część wiernych zmierzających ul. L. w kierunku zachodnim, po wyjściu z kościoła kieruje się od razu w kierunku zachodnim, korzystając z alejek parkowych, tworzących "skrót" w kierunku ul. L., co wynika z mapy zasadniczej (k. 4).
Ogół tych rozważań wskazuje, że wyrażone w opinii Działu Kontroli stanowisko, iż sporny słup reklamowy może ograniczyć swobodne korzystanie z chodnika przez pieszych oraz osoby poruszające się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, a wskazana lokalizacja wyróżnia się wzmożonym ruchem pieszych ze względu na bliskość obiektu sakralnego - nie zostało oparte na wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy jednoczesnym zaniechaniu poczynienia ustaleń mogących być przydatnymi dla formułowania stanowiska. Przedstawione wadliwości opisanej opinii, której ustalenia i wnioski zostały następnie przeniesione do części motywacyjnej decyzji organu I instancji, następnie w całości podzielone przez organ odwoławczy – świadczą o wadliwości tych aktów, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akty te wydane niewątpliwie zostały w warunkach przekroczenia granic uznania w rozumieniu wyżej zaprezentowanym, co skutkowało ich uchyleniem w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę. Uzupełni materiał dowodowy we wskazanym zakresie, a następnie wnikliwie przeanalizuje ogół uwarunkowań faktycznych i prawnych tej sprawy w kontekście możliwych zagrożeń posadowienia spornego słupa reklamowego w miejscu wskazanym na mapie zasadniczej załączonej do wniosku (k. 4), wskaże jaka jest szerokość chodnika liczona od granicy działki nr [...] z działką ul. M. do barierek uniemożliwiających swobodne wejście na jezdnię ul. L., faktycznie zwężających ten chodnik i czy rzeczywiście w przypadku posadowienia słupa reklamowego w miejscu wskazanym przez skarżącą na mapie zasadniczej, szerokość ta zostałaby zmniejszona poniżej normy wyrażonej w § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Organ wypowie się także jakie znaczenie dla oceny wniosku skarżącej, ma fakt uprzedniego uzyskania decyzji pozytywnie oceniającej lokalizację tego zamierzenia.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.