III SA/Kr 62/24

III SA/Kr 62/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
Art. 29, art. 30
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 572
Art. 262  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi Ż. M. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO-GN-4160-110/23 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżących Ż. M. i D. K. solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r. znak: SKO-GN-4160-110/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 7 września 2023 r. znak: WBG.6830.03.2022, którym postanowiono:
ustalić koszty postępowania w związku z przeprowadzeniem rozgraniczenia i wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 4 lipca 2023 r. znak: WBG.6830.03.2022 w wysokości 3900 zł (słownie: trzy tysiące dziewięćset złotych);
Zobowiązać:
- M. K. właściciela działki ewidencyjnej nr 4/1 oraz współwłaściciela działki ewidencyjnej nr 4/10 w obrębie B. do zapłaty kosztów (ustalonych stosownie do posiadanych udziałów) w kwocie 1665,63 zł (słownie: tysiąc sześćset sześćdziesiąt pięć 63/100 złotych),
- D. K. współwłaściciela działek ewidencyjnych nr 2/2 i 3/1 w obrębie B. do zapłaty kosztów (ustalonych stosownie do posiadanych udziałów) w kwocie 460,41 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt 41/100 złotych),
- Ż. M. współwłaściciela działek ewidencyjnych nr 2/2 i 3/1 w obrębie B. do zapłaty kosztów (ustalonych stosownie do posiadanych udziałów) w kwocie 460,41 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt 41/100 złotych),
- K. P. współwłaściciela działek ewidencyjnych nr 4/2 i 3/1 w obrębie B. do zapłaty kosztów (ustalonych stosownie do posiadanych udziałów) w kwocie 460,41 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt 41/100 złotych),
- A. S. współwłaściciela działek ewidencyjnych nr 4/10 i 4/2 w obrębie B. do zapłaty kosztów (ustalonych stosownie do posiadanych udziałów) w kwocie 467,19 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt siedem 19/100 złotych),
- M. S. współwłaściciela działki ewidencyjnej nr 4/10 w obrębie B. do zapłaty kosztów (ustalonych stosownie do posiadanych udziałów) w kwocie 142,19 zł (słownie: sto czterdzieści dwa 19/100 złotych),
- Gminę C. jako władającego działką ewidencyjną nr 2/1 stanowiącą drogę publiczną w kwocie 243,76 zł (słownie: dwieście czterdzieści trzy 76/100 złotych).
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy C. po przeprowadzeniu rozgraniczenia nieruchomości na wniosek M. K. w dniu 4 lipca 2023 r. wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości znak: WBG.6830.03.2022 zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przedmiotem rozgraniczenia była nieruchomość oznaczona nr ew. 4/1 w obrębie B. stanowiąca własność: M. K. w całości od: działki ewidencyjnej nr 2/2 w obrębie B. stanowiącej własność: D. K., Ż. M., K. P. po 1/3 części każda; działki ewidencyjnej nr 4/10 w obrębie B. stanowiącej własność M. K. w 1/2 części, A. S. w 1/4 części, M. S. w 1/4 części; działki ewidencyjnej nr 3/1 w obrębie B. (w punkcie styku trójmiedzy) stanowiącej własność: D. K., Ż. M., K. P. - po 1/3 części każda; działki ewidencyjnej nr 4/2 w obrębie B. (w punkcie styku trójmiedzy), stanowiącej własność: A. S. – w całości; działki ewidencyjnej nr 2/1 w obrębie B. (w punkcie styku czwórmiedzy) stanowiącej drogę publiczną - w całości.
W ocenie organu istnienie sporu granicznego, przy ustaleniu, że brak było wcześniejszego prawomocnego rozstrzygnięcia stwierdzającego aktualny przebieg granic, spowodował konieczność uregulowania tego stanu rzeczy w decyzji rozgraniczeniowej, czego konsekwencją jest podział kosztów między strony postępowania, które odnoszą korzyść z należycie udokumentowanej granicy.
Organ poinformował, że ustalone koszty postępowania obejmują wynagrodzenie geodety za wykonanie czynności rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z umową nr [...] z dnia 28.11.2022 r. oraz fakturą nr [...] z dnia 28.04.2023 r. na kwotę 3900 zł. Wyjaśniono, że podpisanie umowy poprzedzone zostało przeprowadzeniem procedury zapytania o cenę, w wyniku której najkorzystniejszą ofertę złożył geodeta uprawniony J. P. i to on został upoważniony przez Wójta Gminy C. do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wynoszące 3900,00 zł zostały podzielone przez liczbę punktów objętych postępowaniem rozgraniczeniowym (4 punkty). Zatem koszt względem ustalenia jednego punktu granicznego wyniósł 957,00 zł. Następnie koszt jednego punktu granicznego został proporcjonalnie rozłożony na liczbę uczestników postępowania proporcjonalnie do posiadanych udziałów. Z uwagi na fakt, iż punkty które były objęte postępowaniem rozgraniczeniowym zlokalizowane są na:
- miedzy dwóch sąsiednich nieruchomości kwotę 957,00 zł należało podzielić przez 2, gdzie koszt właściciela (względem jednego punktu) z tytułu udziału w sprawie wynosi 487,50 zł,
- trójmiedzach, a zatem kwotę 957,00 zł należało podzielić przez 3 (styk trzech nieruchomości), gdzie koszt właściciela (względem jednego punktu) z tytułu udziału w sprawie wynosi 325,00 zł.
- czwórmiedzach, a zatem kwotę 957,00 zł należało podzielić przez 4 (styk czterech nieruchomości), gdzie koszt właściciela (względem jednego punktu) z tytułu udziału w sprawie wynosi 243,76 zł.
Mając na uwadze powyższe, koszty postępowania rozgraniczeniowego mającego na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości zostały przedstawione następująco:
właściciel działki 4/1 - 4 punkty (1 punkt na miedzy, 2 punkty na trójmiedzy, 1 punkt na czwórmiedzy) 487,50 + 2x325,00 + 243,75 = 1381,25 zł,
właściciel działki 3/1 - 1 punkt (1 punkt na trójmiedzy) co stanowi kwotę 325,00 zł,
właściciel działki 2/2 - 3 punkty (1 punkt na miedzy, 1 punkt na trójmiedzy, 1 punkt na czwórmiedzy) 487,50 + 325,00 +243,75 = 1056,25 zł,
właściciel działki 2/1 - 1 punkt (1 punkt na czwórmiedzy) co stanowi kwotę 243,76 zł,
właściciel działki 4/2 -1 punkt (1 punkt na trójmiedzy) co stanowi kwotę 325,00 zł,
właściciel działki 2/10 - 2 punkty (1 punkt na trójmiedzy, 1 punkt na czwórmiedzy) 325,00 +243,75 = 568,75 zł.
Następnie koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały rozdzielone na właścicieli poszczególnych działek stosownie do posiadanych udziałów w prawie własności w sposób wskazany w sentencji niniejszego postanowienia.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyły Ż. M. i D. K. oraz K. P. zarzucając, że M. K. była zorientowana w przebiegu granic i usytuowaniu punktów granicznych z działką 2/2, jak też 3/1 ponieważ uczestniczyła przy podziale działki nr 1 z wniosku i na koszt współwłaścicielek, podpisała protokół rozgraniczenia, nie kwestionowała wskazanych w gruncie graniczników przez uprawnionego geodetę mgr inż. J. L., posiadającą uprawnienia zawodowe nr [...], jak również wydanej na podstawie dokonanych pomiarów decyzji nr WBG.6831.126.2021 Wójta Gminy C. dot. zatwierdzenia podziału działki nr 1 na działki nr 1/1; 1/2; 1/3; 1/4 w obrębie B. Podobnie M. K. nie zgłaszała jako uczestnik żadnych uwag przy dokonywanym podziale działki nr 3 na działki 3/1, 3/2, 3/3, 3/4 i 3/5 przez uprawnionego geodetę mgr inż. J. L., jak również wydanej na podstawie dokonanych pomiarów decyzji z dnia 13 lipca 2022 r. W zażaleniu podkreślono, że punkty graniczne rzekomo sporne zostały odnalezione po wpisaniu współrzędnych GPS w oparciu o dane znajdujące się w dokumentacji geodezyjnej i zgodności przebiegu granicy w gruncie.
Zdaniem żalących, wnioskodawczyni wywołała sztuczny spór dla realizacji swego "kaprysu", a nie z potrzeby faktycznego ustalenia przebiegu granic, ponieważ były one jej znane przynajmniej od strony graniczenia z działkami, których współwłaścicielkami są Z. M., D. K. oraz K. P., a które w trakcie prowadzonego postępowania na każdym etapie współpracowały. Nigdy bowiem nie kwestionowały przebiegu granicy, ani nie dały jakiegokolwiek powodu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ba nawet chciały przekazać udziały w prawie własności "rzekomo" spornej działki 2/2 i 3.
W ocenie składających zażalenie, w takiej sytuacji, kosztami postępowania w tej sprawie powinna być obciążona wyłącznie wnioskodawczyni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało wniesione zażalenie za nieuzasadnione i w opisanym na wstępie postanowieniu orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.
Na wstępie organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają zasad podziału kosztów między uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Co do zasady w tej sytuacji zastosowanie winien znaleźć art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., co nie oznacza, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie będzie można zastosować art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 k.p.a. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami.
Postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. W postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialno-prawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w częściach odpowiadających ich udziałowi w postępowaniu.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest fakt, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe zakończone decyzją Wójta Gminy C. o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 4 lipca 2023 r. znak: WBG.6830.03.2022 zgodnie z art. 30 ust. 1 i 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W okolicznościach niniejszej sprawy wydana decyzja zakończyła etap administracyjny postępowania rozgraniczeniowego. W toku postępowania rozgraniczeniowego powstały koszty, które zostały poniesione w interesie stron, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu i w których strony postępowania zobowiązane są partycypować. W takiej sytuacji uzasadnione i wręcz konieczne było wydanie postanowienia w zakresie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i ich rozdziału między stronami.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Z akt sprawy wynika, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły 3900,00 zł i obejmowały wynagrodzenie upoważnionego geodety, wyłonionego w trybie ustawy prawo zamówień publicznych, które zostało ustalone zgodnie ze złożoną ofertą i umową nr [...] zawartą z organem w dniu 28.11.2022 r. oraz przedłożoną fakturą nr [...] z dnia 28.04.2023 r. na kwotę 3900,00 zł.
W ocenie Kolegium ustalenie przez organ I instancji wysokości kosztów przedmiotowego postępowania, stanowiących wynagrodzenie wyłonionego w trybie ofertowym geodety uznać należy za prawidłowe. Kwota powyższa nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za podobne czynności rozgraniczeniowe. W świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej nie budzi również wątpliwości zakres wykonanych przez geodetę czynności, jak też ich poprawność.
Po dokonaniu analizy akt sprawy Kolegium stwierdziło również, że ustalony przez organ I instancji podział kosztów znajduje pełne uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w zebranym materiale dowodowym.
Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, czym kierował się dokonując podziału kosztów pomiędzy strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że przyjęcie punktu granicznego jako jednostki rozliczeniowej było właściwym kryterium podziału ustalonych kosztów. W zależności od liczby działek przynależnych do danego punktu, koszt przypadający na właścicieli poszczególnych działek wynosił kwotę przypadającą na udział w punkcie wspólnym konkretnych działek. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zastosował zasadę z art. 152 k.c. i stanowisko to pozostaje w zgodzie z poglądem prawnym zaprezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, które zostało zakończone w postępowaniu administracyjnym decyzją Wójta Gminy C., a zatem nie można twierdzić, że rozgraniczenie to nie zostało przeprowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a jedynie w interesie wnioskodawcy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że tylko niektóre strony żądały przeprowadzenia postępowania, a pozostałe strony były temu przeciwne, gdyż uznawały, że znany jest im przebieg granicy. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a zatem nie można zakładać, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.
Na potwierdzenie zaprezentowanego stanowiska Kolegium powołało wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK1833/14, w którym Sąd stwierdził, że z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic, czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach.
Bez znaczenia zatem dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała, ponieważ właściciele rozgraniczanych nieruchomości są stronami tego postępowania, toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Organ podkreślił, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje uwzględnić interes strony przy ustaleniu zakresu obciążenia kosztami postępowania. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy – w przypadku postępowania rozgraniczeniowego - rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy.
Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania nie jest kontrola decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe oraz prawidłowość tego postępowania, a zatem organ nie może ustosunkować się do zarzutów merytorycznych skierowanych pod adresem tej decyzji, jak również oceniać, czy była potrzeba prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego we wskazanym w tej decyzji zakresie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły Ż. M. i D. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie:
- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, a w szczególności pominięcie okoliczności, iż rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek M. K., która dokładnie znała przebieg granic, a który to przebieg był bezsporny między stronami i nie było potrzeby dokonania rozgraniczenia nieruchomości;
- art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe obciążenie stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, czego konsekwencją było bezzasadne zobowiązanie Ż. M. oraz D. K. do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie po 460,41 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt złotych 41/100) jako współwłaścicielek działek ewidencyjnych nr 2/2 oraz 3/1 w obrębie B.
Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżące podniosły, że nie wiedziały, jako współwłaścicielki działek 2/2 oraz 3/1 o sporze, co do przebiegu granic. Ich zdaniem został on sztucznie wywołany wyłącznie przez wnoszącą o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, przynajmniej w punktach styku działki 2/2 oraz 3/1 z działką stanowiącą własność M. K. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają koszty postępowania, które wynikały z winy strony wnioskującej o wszczęcie postępowania.
Skarżące podniosły, że M. K. była doskonale zorientowana w przebiegu granic i usytuowaniu punktów granicznych z działkami 2/2 oraz 3/1 (stanowiącymi współwłasność skarżących), a także braku sporu w tym zakresie. Wymieniona uczestniczyła bowiem przy podziale działki nr 1 z wniosku i na koszt skarżących, podpisała protokół rozgraniczenia, nie kwestionowała również wskazanych w gruncie przez uprawnionego geodetę graniczników. Wnioskodawczyni nie negowała także wydanej na podstawie dokonanych pomiarów decyzji Wójta Gminy C. nr WBG.6831.126.2021 dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr 1 na działki nr 1/1; 1/2; 1/3; 1/4 w obrębie B.
Za sztucznym wywołaniem sporu przemawia również fakt przeprowadzonego przez Urząd Gminy w C. postępowania (stanowiącego przedmiot skargi), gdzie niezależnie powołany geodeta dokonał rozgraniczenia skutkującego wydaniem decyzji o rozgraniczeniu, przy ewidentnie jednoznacznym prawnie przebiegu granicy według dokumentów ewidencyjnych i przy zgodności przebiegu granicy na gruncie z przebiegiem uwidocznionym w dokumentacji geodezyjnej oraz przy zgodnych oświadczeniach właścicieli rozgraniczanych nieruchomości złożonych w obecności geodety, niekwestionujących przebiegu granic.
Skarżące podniosły także, że za bezrefleksyjnym oraz automatycznym stanowiskiem obu organów, nieuwzględniającym wspomnianego wyżej stanu faktycznego przemawia błąd w podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3900,00 zł na 4 punkty objęte postępowaniem. Zamiast prawidłowej kwoty 975,00 zł na jeden z nich wpisano wartość 957,00 zł, która to wartość nie mogła się przekładać na dalsze proporcjonalne rozłożenie na uczestników kosztów postępowania, stosownie do posiadanych udziałów. Skarżące podniosły także, że niedopuszczalnym jest, mając na uwadze powyższe, obciążanie kosztami rozgraniczeniowymi skarżących, gdyż działanie to może stanowić niejako "precedens" i skutkować dalszymi postępowaniami rozgraniczeniowymi prowadzonymi z wniosków M. K., w przypadkach braku jakiegokolwiek sporu w przebiegu już ustalonych granic.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
W kontrolowanej przez Sąd sprawie spornym jest to, w jaki należało rozliczyć koszty postępowania rozgraniczeniowego. Organy uznały, że koszty te powinny równomiernie obciążać wszystkich uczestników postępowania o rozgraniczenie. Z kolei skarżące przyjmują, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o rozgraniczenie, w sytuacji gdy granice działek skarżących nie były sporne, co uzasadnia obciążenie kosztami postępowania osobę, która złożyła wniosek o rozgraniczenie. W ocenie Sądu organ odwoławczy w niewystarczającym stopniu dokonał oceny okoliczności, które mogą stanowić podstawę do zastosowania w sprawie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 20 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Bk 301/23 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i w dalszej części uzasadnienia częściowo posłuży się argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu tego wyroku.
Z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej: p.g.k., ustawa). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Jak wynika z powyższych regulacji w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest zatem wydanie trzech rodzajów decyzji:
- decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku braku dowodów - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy);
- decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 p.g.k.), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.);
- decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.
Niezależnie od sposobu zakończenia sprawy, zawsze wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, a koniecznymi kosztami tego postępowania są koszty związane z czynnościami upoważnionego geodety. Z uwagi na to, że przepisy p.g.k. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia, w tej kwestii należy stosować przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Postanowienie dotyczące kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. VIII SA/Wa 436/07, Lex nr 392601).
Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. I OPS 5/06 (opubl. w CBOSA), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, iż przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.
Co do zasady ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak podkreślił NSA, w postępowaniu administracyjnym ma bowiem również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest co do zasady równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.
Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to w pełni podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą zaistnieć przypadki, kiedy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego według reguły przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Są to przypadki wyjątkowe, które muszą wynikać ze szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki dotyczą takich sytuacji, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, gdyż zostały już wiążąco ustalone we właściwym trybie.
O istnieniu sporu granicznego nie przesądza wyłącznie wniosek o rozgraniczenie, ale całokształt okoliczności sprawy tj. przebieg czynności rozgraniczeniowych, charakter dokumentów odzwierciedlających prawny przebieg granicy znajdujących się zasobie geodezyjnym, postawa stron postępowania rozgraniczeniowego podczas czynności rozgraniczenia i ich stosunek do wskazanego przez geodetę przebiegu granicy w świetle dokumentacji prawnej, łatwość odnalezienia punktów osnowy geodezyjnej w terenie oraz reakcja stron postępowania na końcowy wynik rozgraniczenia. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Spór w sprawie o rozgraniczenie ma zawsze miejsce na etapie postępowania sądowego. Natomiast na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą mieć miejsce zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak.
W niniejszej sprawie w aktach postępowania administracyjnego znajduje się Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych m.in. nr 2/2, 3 i 4/1, z dnia 19 kwietnia 2022 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego J. L. wraz z mapą ewidencyjną oraz Wykazem współrzędnych punktów granicznych z atrybutami, którego to ustalenia przebiegu granic nie kwestionowały ani D. K., Ż. M. i K. P., ani też. M. K. Ponadto w protokole granicznym z dnia 5 kwietnia 2023 r. geodeta J. P. wskazał, że "operat nr [...] obejmuje dokumentację z podziału działki ewid. nr 3 na nowe działki ewid. nr: 3/1, 3/2, 3/3, 3/4 i 3/5 w obrębie B., jedn. ewid. C. Z analizy "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" z operatu nr [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. L., w dniu 19.04.2022 r., wynika, że: -przebieg granic działki ewid. nr 3 z działkami ewid. nr: 4/1, 4/2, 4/4, 4/5, 4/6, 4/7 (w tym punktu stycznego działek ewid. nr: 3, 4/1, 2/2) ustalono w terenie w oparciu o istniejące znaki graniczne, sprawdzając miary czołowe ze szkicu podziału z operatu nr [...] (z podziału działki ewid. nr 4/3) oraz ze szkicu podziału z operatu [...] (zgodność dl < 0,10 m);...-ustalonym punktem stycznym działek ewid. nr 4/1, 3, 2/1 w B. jest punkt graniczny r4, w którym znajduję się zastabilizowana rura stalowa... W punktach oznaczonych na "Szkicu granicznym numerami r4, 23, 24 odszukano zastabilizowane rury stalowe o średnicy 6 cm. W punkcie pr34 znajduje się zastabilizowany żebrowany pręt stalowy... Położenie znaków granicznych w punktach r4,23,24,pr34 i r2002 zgodne z danymi z operatu nr [...]. Położenie znaków granicznych w punktach: r4, pr34 i r2002 – zgodne z danymi z operatu nr [...]. W terenie widoczna granica użytkowania działki ewid. nr 4/1 z działką ewid. nr 2/2". Dokumenty te zdaniem Sądu wskazują na brak sporu co do przebiegu granic pomiędzy działkami 2/2, 3/1, 3/3 i 3/1. Działanie wnioskodawcy zmierzające do ponownego ustalania niespornych granic należy uznać za okoliczność usprawiedliwiającą obciążenie w całości kosztami postępowania inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. Sama okoliczność ustalenia uprzednio stanu prawnego granicy, nie czyni oczywiście co do zasady bezprzedmiotowym kolejnego wniosku o rozgraniczenie, albowiem ustalenie stanu prawnego granicy w drodze ugody czy decyzji o rozgraniczeniu nie stwarza samo przez się stanu eliminującego powstanie w przyszłości sporów granicznych. Tym niemniej wydanie decyzji o rozgraniczeniu przy ewidentnie jednoznacznym prawnie przebiegu granicy według dokumentów ewidencyjnych i przy zgodności przebiegu granicy na gruncie z przebiegiem uwidocznionym w dokumentacji geodezyjnej oraz przy zgodnych oświadczeniach właścicieli rozgraniczanych nieruchomości złożonych w obecności geodety, że nie kwestionują oni przebiegu granicy, a jednocześnie bezproblemowym odnalezieniu w terenie znaków granicznych, stanowi potwierdzenie braku wystąpienia sporu granicznego. Ze wszystkich dokumentów geodezyjnych przeanalizowanych przez geodetę wynikały dane czytelne, wiarygodne i jednoznacznie przedstawiające przebieg granicy. Nie doszło do modyfikacji współrzędnych punktów granicznych. Przebieg granicy ewidencyjnej – jak stwierdził geodeta – pokrywał się ze stanem na gruncie. Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości nie została objęta żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Okoliczności sprawy wskazują, że wystarczające byłoby co najwyżej mniej kosztowne wznowienie znaków granicznych, choć i to wydaje się zbędne, bez potrzeby uruchamiania postępowania rozgraniczeniowego.
Zdaniem składu orzekającego organy administracji obu instancji zbyt mechanicznie przeniosły na grunt niniejszego postępowania tezę uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, bagatelizując fakt, że wywód prawny uchwały został wyprowadzony na tle sprawy, w której spór graniczny wystąpił. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie nawiązują należycie do okoliczności wynikających z treści protokołu granicznego oraz końcowego wyniku postępowania, akceptowanego przez wszystkie strony, w tym niepodważanego przez inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. W konsekwencji ocena zaistnienia podstaw do obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest oceną spłyconą.
Powyższe pozwala sądowi uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, prowadzącym do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez skarżących (art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).