III SA/Kr 614/22

III SA/Kr 614/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 1995/23 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
Art. 24  ust. 2b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2022 r. nr 126103_9.0055.6.2022 w przedmiocie zmiany danych ewidencyjnych I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego S. B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 marca 2022 r. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Prezydenta Miasta Krakowa w postaci zawiadomienia o zmianie danych ewidencyjnych z dnia 4 lutego 2022 r. nr 126103_9055.6.2022 w sprawie nr [...] w wyniku dokonanego podziału nieruchomości. Skarżący zarzucił zaskarżonej czynności: 1) naruszenie przepisu § 35 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez bezzasadne uznanie, iż wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikających z podziału nieruchomości można dokonać w trybie zawiadomienia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych; 2) dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 30 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków z pominięciem formy decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona czynność materialno-techniczna dotyczy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków podziału nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka ew. nr [...] obr. [...] – N. w oparciu o operaty techniczne z dnia 4 listopada 2014 r. nr [...] oraz z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...]. Wskazaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 09019 ha S. B. nabył na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 19 grudnia 2014 r. Rep. A [...] w oparciu o przedłożone do zawarcia tego aktu dokumenty m.in. wypis z rejestru gruntów wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej wydany przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa w dniu 21 listopada 2014 r. oraz odpis księgi wieczystej nr [...], gdzie ujawniona jest w dalszym ciągu w dziale I działka ew. [...] o pow. 0,9019 ha. Dokonując aktualizacji w sposób wskazany w zaskarżonej czynności materialno-technicznej działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa kierownik w Wydziale Geodezji Urzędu Miasta Krakowa przekroczył swoje kompetencje w zakresie aktualizacji danych widniejących w EgiB, których zakres normuje obecnie przepis § 35 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i dokonał nieuzasadnionej ingerencji bez właściwej podstawy prawnej w zapisy o charakterze podmiotowym tzn. uznał de facto S. B. jedynie za właściciela działki ewidencyjnej nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,7469 ha objętej [...], przyznając tym samym przymiot właścicieli innym osobom w stosunku do pozostałej części byłej działki nr [...] na podstawie dokumentacji technicznej sporządzonej w 2014 i 2016 r. Dokonana w drodze czynności materialno-technicznej aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków nie mieści się w żaden sposób w dyspozycji § 35 określającego przesłanki do dokonania tego typu działań w drodze wyłącznie zawiadomienia. Zaskarżona czynność materialno-techniczna polega tak naprawdę na dokonaniu podziału działki nr [...] na działki od nr [...] do [...], a nie technicznym dokonaniu zmiany jej pola powierzchni czy samego numeru ewidencyjnego, co nie mieści się w dyspozycji powołanego wyżej przepisu.
Dalej skarżący przytoczył § 30 powołanego rozporządzenia i wskazał, że przedmiotowa zmiana w ewidencji gruntów wynika właśnie z podziału nieruchomości, który to podział, zgodnie z ust. 4 wspomnianego przepisu musi być przeprowadzony w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Jeżeli zatem w ramach aktualizacji ewidencji dokonuje się podziału dotychczasowej nieruchomości, można dokonać tego w toku postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną lub prawomocnym orzeczeniem sądowym, po wyczerpaniu dostępnych stronie środków zaskarżenia, a nie jednostronną czynnością materialno-techniczną organu prowadzącego ewidencję. Z treścią powyższego koresponduje treść art. 24 ust. 2b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skarżący dodał, że rola ewidencji gruntów i budynków polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i w ograniczonym zakresie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Powołane przepisy posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Zdaniem skarżącego, przyjmując nawet, że powstałe z wydzielania z działki nr [...] działki nr [...] – [...] jako odpowiadające byłym parcelom katastralnym ujawnione są ponadto w innych księgach wieczystych niż księga wieczysta nr [...], to nie zmienia postaci rzeczy, że grunt nimi objęty został nabyty przez S. B. w formie działki ew. nr [...] o pow. 0,9019 ha, a zatem powstał stan prawny, gdy ten sam grunt objęty jest dwiema księgami wieczystymi, co może być uregulowane jedynie w drodze postępowania sądowego, a nie poprzez aktualizację operatu ewidencyjnego, albowiem nie jest to prostowanie zwykłego błędu czy omyłki.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że aktualizacja danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna N. została dokonana na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr materiału zasobu [...] w dniu 04.11.2014 r. oraz operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr materiału zasobu nr [...] w dniu 30.11.2016 r. (zgłoszenie pracy geodezyjnej nr [...]) dotyczących ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych skutkującego wydzieleniem połączonych w działce ewidencyjnej [...] o pow. 0.9019 ha odrębnych nieruchomości, w wyniku czego powstają nowe działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zmiana ta została ujawniona w bazie ewidencji gruntów i budynków pod nr 126103_9.0055.6.2022 w dniu 04.02.2022 roku. W przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne pod nr sprawy [...] mające na celu wydanie decyzji administracyjnej, która z urzędu orzekałaby o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki. Powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 7 września 2020 r. orzekającej o umorzeniu z urzędu jako bezprzedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu decyzji podano zmianę przepisów prawa z dnia 31 lipca 2020 r., kiedy to weszła wżycie ustawa z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 782). Zmiana prawa uchyliła podstawę do działania organu w formie decyzji administracyjnej orzekającej pozytywnie o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przypadku, gdy aktualizacja ta miałaby następować w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Organ podał następnie, że operat ewidencji gruntów i budynków pełni funkcję informacyjno-techniczną, nie służy do ustalania stanów prawnych nieruchomości, a jedynie rejestruje stany ustalone w odrębnym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii wydzielenia z działki ewidencyjnej połączonych nieruchomości, bowiem ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków reguluje art. 24 pkt. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przytoczywszy ten przepis, organ wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub ich zmodyfikowaniu, a konieczność aktualizacji powinna być udokumentowana i zawsze mieć na celu odzwierciedlenie w sposób prawidłowy stanu prawnego wynikającego z posiadanych dokumentów. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Do aktualizacji operatu stosuje się odpowiednio przepisy § 30 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 poz. 1390 ze zm.), który mówi, że przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na potrzeby: postępowania rozgraniczeniowego, postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, postępowania w sprawie scalenia lub podziału nieruchomości, postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, podziału nieruchomości, wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie odpowiednich dokumentów lub informacji zawartych w innych rejestrach publicznych. Stan aktualności operatu ewidencji gruntów i budynków to stan zgodności zawartych w nim informacji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi – sama zaś aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ocenie organu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Została wydana decyzja administracyjna, która umorzyła postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość oraz ze względu na brak podstaw do wydania decyzji o odmowie wprowadzenia danych do bazy ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, zaskarżona czynność w postaci zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych ma znamiona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta jest zatem objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi.
Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi miała kwestia, czy zmiana danych ewidencyjnych związana z "rozdzieleniem ciał hipotecznych" następuje w drodze czynności materialno-technicznej, czy też w drodze decyzji administracyjnej. Punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia tej kwestii powinny być przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej "ustawa"), przede wszystkim art. 24 ust. 2b, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 lipca 2020 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r., o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 782). W świetle powołanego przepisu aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w enumeratywnie wymienionych przypadkach, w tym na podstawie "dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (pkt 1 lit. a-h), a w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach (pkt 2). Hipotezy norm nakazujących dokonanie aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej i w drodze decyzji są rozłączne, przy czym – zdaniem Sądu – ta pierwsza nie może być interpretowana rozszerzająco, przeciwnie, przypadki wątpliwe należy kwalifikować jako objęte klauzulą generalną z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy. Do takiego wniosku skłania nie tylko relacja enumeracja pozytywna – klauzula generalna, ale także to, że forma decyzji wiąże się większymi gwarancjami proceduralnymi dla zainteresowanych podmiotów.
Zdaniem Sądu, pojęcie "dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", użyte w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy, należy interpretować z uwzględnieniem przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
Ilekroć zatem aktualizacja ewidencji obejmuje wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych, tylekroć desygnatem pojęcia "dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", użytego w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy, nie jest każda dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz tylko dokumentacja, która spełnia dodatkowy warunek: zastała sporządzona na potrzeby określonych postępowań, tj. postępowań wymienionych w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a-f (por. zrelatywizowany do poprzedniego stanu prawnego wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2818/19, CBOSA).
Przedmiot pracy w operatach technicznych powołanych w niniejszej sprawie został określony jako "rozdzielenie ciał hipotecznych". Jest zatem rzeczą oczywistą, że operaty te nie zostały sporządzone na potrzeby postępowań, o których mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a-d i f rozporządzenia. Zdaniem Sądu, nie można też w tym przypadku mówić o "podziale nieruchomości" w rozumieniu § 30 ust. 1 pkt 1 lit.e rozporządzenia. Zważywszy na treść § 30 ust. 4 rozporządzenia nie ulega wątpliwości, że owym "podziałem nieruchomości" jest tylko podział dokonywany w ramach "postępowania" (tj. postępowania jurysdykcyjnego) kończącego się decyzją ten podział zatwierdzającą – tylko takie postępowanie jest podziałem nieruchomości w rozumieniu § 30 ust. 1 pkt 1 lit.e rozporządzenia.
Powyższa wykładnia odnośnych przepisów znajduje uzasadnienie nie tylko w ich literalnym brzmieniu; przemawia za nią także kontekst systemowy. Analiza ogółu przypadków, w których aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, prowadzi do wniosku, że zasadniczo są one związane ze sformalizowanymi czynnościami podejmowanymi w sposób konsensualny tudzież z aktami jurysdykcyjnymi, które samą aktualizację poprzedzają i przy podejmowaniu których zainteresowane podmioty mają stosowne gwarancje procesowe; paragraf 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia również do takich właśnie aktów nawiązuje. Skarżący zasadnie wskazał też, że zakres zmian, jakie mogą być dokonane wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pośrednio wynika z § 35 ust. 1 pkt 3 lit. a-d rozporządzenia – a zmiana dokonana zaskarżoną czynnością wykracza poza ten zakres.
Przez dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w formie czynności materialno-technicznej w sytuacji nieobjętej hipotezą art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy doszło do naruszenia tego przepisu, co stanowi podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.