III SA/KR 591/23

III SA/Kr 591/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Makuch
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
II GSK 2078/23 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lutego 2023 r., nr SKO.NA/4130/88/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 24 lutego 2023 r., znak. SKO.NA/4130/88/2023, którym organ utrzymał w mocy wydane przez siebie w I instancji postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 25 maja 2021 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z 25 maja 2021 r., znak: OSO-I.8141.2.17.2021 Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie, działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. 2021, poz. 1119) - dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w związku z uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie uchwalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów oraz uchwałą Rady Gminy Gdów nr LVI/407/2018 z 6 września 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów pozytywnie zaopiniowała wniosek B. W. (dalej: uczestnik) w sprawie zezwolenia na sprzedaż w punkcie S. [...], G., napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że lokalizacja wymienionego punktu jest zgodna z wymogami zwartymi w uchwałach Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 i nr LVI/407/2018.
W dniu 4 listopada 2022 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł sprzeciw do powyższego postanowienia, zarzucając że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. na podstawie nieistniejących wówczas w obiegu prawnym uchwały Rady Gminy Gdów nr LVI/406/2018 i nr LVI/407/2018 z 6 września 2018 r.
Prokurator podniósł, że prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 841/21 oraz z 25 listopada 2012 r., sygn. III SA/Kr 863/21 stwierdzono nieważność ww. uchwały Rady Gminy Gdów z 6 września 2018 r. odpowiednio nr LVI/406/2018 i nr LVI/407/2018, zatem postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust.3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. bez podstawy prawnej. Orzeczenie nieważności aktu prawnego rodzi bowiem skutki ex tunc. Należy zatem przyjąć, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ww. uchwały nie istniały w obiegu prawnym. Nie obowiązywał także żaden inny akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r., znak. SKO.NA/4130/105/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - po rozpatrzeniu sprawy w związku ze sprzeciwem Prokuratora - odmówiło stwierdzenia nieważność postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 25 maja 2021 r., znak: OSO-I.8141.2.17.2021.
Kolegium podało, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powoduje skutek ex tunc, zatem stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Tym samym, postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z 25 maja 2021 r. należy traktować tak, jakby zostało wydane w sytuacji braku uchwał rady gminy o usytuowaniu na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczbie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, a co za tym idzie uznać trzeba, że wystąpiło naruszenie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ponieważ zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być wydane jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Kolegium podkreśliło, że w momencie wydawania postanowienia z 25 maja 2021 r. obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy Gdów i zostały one dopiero uznane za nieważne przez sąd administracyjny. Kolegium wskazało, że jest to istotne chociażby ze względu na zasadę ochrony praw nabytych oraz ochronę zaufania do organów władzy publicznej.
W świetle powyższego, w ocenie Kolegium należało rozważyć, czy doszło do wydania postanowienia bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, czy wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podało, że w literaturze i orzecznictwie wyklucza się stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie. Wskazuje się bowiem, że brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej odnieść można bowiem tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Jeśli idzie o rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to zdaniem Kolegium – zgodnie z orzecznictwem sądowym, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie mamy zatem do czynienia z przyczyną nieważności określoną w art. 156 k.p.a., ale z przyczyną wzruszenia aktu w rozumieniu art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Tym samym Kolegium wskazało, że w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ewentualnie odpowiednio stosowanego w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a., art. 145a k.p.a.
Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 24 lutego 2023 r., znak. SKO.NA/4130/88/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia skarżonego postanowienia. Kolegium podało, że zaprezentowany w postanowieniu wydanym I instancji pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z 11 sierpnia 2022 r., II SA/Op 375/18 nie jest - wbrew twierdzeniom Prokuratora Okręgowego w Krakowie - poglądem odosobnionym. Podobny pogląd wyraził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach: z 19 lipca 2022 r., II SA/Op 47/18 i z 23 czerwca 2022 r., II SA/Op 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 4 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 1930/21 i z 23 listopada 2021 r.,. VII SA/Wa 1573/21. Kolegium wskazało, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 24 listopada 2021 r., II OSK 3539/18, z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16, z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16, z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15 wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Kolegium podało, że sądy administracyjne w ww. wyrokach nie negują faktu, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc, jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego to nie można twierdzić, że postanowienie wydane w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego.
W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 18 ust. 3 a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdowie w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie, to w momencie wydania przez tę Komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwały te z uwagi na swą wadliwość nigdy nie weszły do obiegu prawnego,
2. prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 2 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko - jako zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji
3. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia I instancji podczas, gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.
W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia bezkrytycznie powołało się na przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzając, że "sądy administracyjne w cytowanych wyrokach nie negują faktu, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc (od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydanie decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (...) nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidulany akt (...) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego".
Zdaniem Prokuratora, przedstawione rozumowanie jest jednakże obarczone wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony nie neguje się w nim, że wobec stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy należy je traktować tak jakby akty nigdy nie został wydane, a z drugiej strony, w kolejnych zdaniach, stwierdza się, że w dacie wydania postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie funkcjonowały w obrocie prawnym akty prawa miejscowego. Skoro więc stwierdzenie nieważności uchwały rodzi ww. skutek ex tunc nie można jednocześnie, w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania ww. postanowienia unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym. Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., o sygn.. II SA/Sz 302/19 wskazując, że: "Z sytuacją wydania postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia. (...) co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności zawartą w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a". Podał też, że bez znaczenia jest czy przepis prawa będący podstawą wydania postanowienia nie został nigdy uchwalony czy też powinien być traktowany jako nigdy nie uchwalony z uwagi na skutek prawny orzeczenia o stwierdzeniu jego nieważności ex tunc.
Odnosząc się do stanowiska Kolegium wskazującego na możliwość ewentualnego wznowienia postępowania, Prokurator podał, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, co do zasady, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego podlegającego konstytucyjnej kontroli następuje z chwilą wejścia w życie negatoryjnego orzeczenia Konstytucyjnego tj. wraz z jego ogłoszeniem, a więc ze skutkiem ex nunc. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powoduje natomiast skutek - ex tunc. Wskazane różnice dotyczące powodowanych skutków, uniemożliwią więc stosowanie w niniejszej sprawie analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Prokurator nie zgodził się też z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15, że pojęcie "podlegają wzruszeniu" w przypadku art. 147 § 2 p.p.s.a należy rozumieć w znaczeniu wąskim. Podał, że w obowiązującym systemie prawa pojęcie podlegają wzruszeniu może być również rozumiane w znaczeniu szerokim, obejmującym wszystkie tryby pozbawiania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem i stwierdzenie nieważności. Gdyby bowiem przyjąć za słuszne ww. poglądy orzecznictwa, owo wzruszenie mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 145 k.p.a. Przepis ten zawiera jednak zamknięty katalog przesłanek wznowienia. W żadnym z powołanych przez Kolegium orzeczeniu, nie wskazano natomiast konkretnej podstawy tego wznowienia. Jedynie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że w badanej sprawie "zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydanie postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakie znane organowi wydającemu postanowienie". Jednakże w ocenienie Prokuratora, wbrew twierdzeniom Kolegium, w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa.
Ponadto Prokurator podał, że zastosowania w analizowanej sprawie nie znajduje również art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak słusznie bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 listopada 2013 r., VII SA/Wa 816/13 "Przepis art 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do takich aktów jak «decyzje lub orzeczenia sądu», a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy". Gdyby nawet odrzucić ten pogląd, nadal wspomniana przesłanka wznowienia nie znajdowałaby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż ww. przepis dotyczy sytuacji gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie - uchylone lub zmienione, a nie co do którego orzeczono nieważność. Pozostałe przesłanki wznowienia, ze względu na swą specyfikę, również nie znajdują zastosowania w badanym przypadku. Wobec tego, w istocie brak jest więc możliwości skutecznego wzruszenia postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w trybie wznowienia.
Prokurator podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec treści art. 147 § 2 p.p.s.a. nadal zachowuje swą aktualność - per analogiam - uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 przyjmująca, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. U podstaw przyjętego poglądu Sąd wskazał wartości, które mają podstawowe znaczenie dla całego porządku prawnego, tj. prymat zasady praworządności nad ochroną praw nabytych. W ten sposób Sąd ten podkreślił również, że z działań władzy publicznej sprzecznych z prawem nie mogą wypływać korzyści dla innych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie była zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na lokalizację punktu sprzedaży alkoholu.
Należy zauważyć, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności wydanego postanowienia wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów wydane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 841/21 oraz z 25 listopada 2012 r., III SA/Kr 863/21 stwierdzającymi nieważność prawa miejscowego tj. uchwał rady gminy stanowiącej podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu.
W treści sprzeciwu tj. jego wnioskach i uzasadnieniu nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne (niż wyeliminowanie przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy) przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.
Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia w wniesionym sprzeciwie przez Prokuratora, podkreśliło, że dopiero po wydaniu postanowienia opiniującego lokalizację punktu sprzedaży alkoholu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w oparciu o którą orzekała Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W dacie orzekania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwała Rady Gminy pozostawała w obrocie prawnym, a więc nie wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym - nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 powołanej ustawy) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 tejże ustawy. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał, o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nota bene przepis ten został również powołany w wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.
W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., II SA/Sz 302/19 nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy".
W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, co ma znaczenie w sprawie. W rozstrzyganej sprawie prawo miejscowe (uchwała rady gminy) utraciło moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.
Ustawodawca w art. 147 § 2 p.p.s.a. wyraźnie postanowił, o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).
Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., II FSK 788/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 27 października 2016 r.; II OSK 163/15; z 24 listopada 2016 r., 1490/15; z 4 lipca 2017 r., II OSK 1850/16; z 11 października 2017 r. II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (Barbara Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09, str. 15-24).
Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2019 r., II OSK 989/17 wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 147 § 2 p.p.s.a., jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16; z 24 listopada 2016 r., II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12; z 4 lipca 2017 r.; II OSK 1850/16; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 613/11; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 1598/08.
Podkreślić też należy, że ww. art. 147 § 2 p.p.s.a jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).
W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 listopada 2021 r., I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 10 marca 2021, I SA/Sz 60/21).
Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia o pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12.
W ocenie orzekającego Sądu uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, na co Sąd już zwracał powyżej uwagę, tj. art. 147 § 2 p.p.s.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
W związku z powyższym Sąd uznał, ze w sprawie nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.