III SA/Kr 566/25

III SA/Kr 566/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 485
Art. 46 ust. 1, art. 47
Ustawa z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lutego 2025 r., nr SKO.SW/4101/311/2024 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zaskarżoną do Sądu decyzją z 7 lutego 2025 r., znak: SKO.SW/4101/311/2024, po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z 28 listopada 2024 r., znak SW.424.1.2024, odmawiającą zatwierdzenia regulaminu strzelnicy w obrębie działki nr [...] w R.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 26 marca 2024 r. wpłynął wniosek skarżącego i P. W. (dalej: uczestnik) o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Do wniosku dołączono min. regulamin strzelnicy oraz schemat strzelnicy.
W dniu 25 kwietnia 2024 r. wystosowano do uczestnika zawiadomienie o nie możności załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. z uwagi wysoki stopnień skomplikowania sprawy. Termin załatwienia sprawy ustalono na dzień 25 maja 2024 r.
Następnie Wójt Gminy C., ostatecznym postanowieniem z 27 maja 2024 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie na zgodny wniosek stron.
W dniu 10 lipca 2024 r. Starostwo Powiatowe w Krakowie poinformowało, że dla działki [...] w miejscowości R., nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie został również złożony wniosek o wydanie takiej decyzji.
Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego w Krakowie w piśmie z 25 lipca 2024 r. podał z kolei, że dla przedmiotowej działki nie zgłoszono rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. PINB ustalił jednocześnie, że jeden ze współwłaścicieli działki wystąpił do Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Krakowie z prośbą o wydanie zaświadczenia o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia prac budowlanych polegających na niwelacji terenu na własnej działce wraz z formowaniem nasypów nadmieniając, że przedmiotowe prace nie będą stanowiły prac przygotowawczych pod jakąkolwiek budowę i nie będą robotami budowlanymi wg przepisów Prawa Budowlanego. Odnośnie ww. wniosku Starostwo Powiatowe w Krakowie wydało postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Równolegle 11 lipca 2024 r. Wójt Gminy C. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniu z dnia 5 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Postanowieniem z 28 sierpnia 2024 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie.
Decyzją z 28 listopada 2024 r. Wójt Gminy C. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zatwierdzenia przedłożonego regulaminu.
W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przyjął, że po pierwsze, lokalizacja strzelnicy powinna być zgodna z obowiązującym dokumentem planistycznym. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., uchwalonego uchwałą Nr XL.382.2021 Rady Gminy C. z dnia 28 czerwca 2021 r. działka o numerze ewidencyjnym [...], poł. w miejscowości R., znajduje się w terenach oznaczonych symbolem "09 R" — tereny rolnicze. A budowa strzelnicy sportowej na terenach oznaczonych jako rolnicze jest niedopuszczalna.
Po drugie organ wskazał, że strzelnica traktowana jest jako budowla - funkcjonalna całość, na realizację której wymagane są zgody właściwych organów. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zabudowy oraz użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Mimo wezwania organu strona nie przedstawiła takich dokumentów.
I po trzecie, organ podniósł, że właściciel działki nie wystąpił z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych klasy IlIa na cele strzelnicy. Natomiast wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej jest wymagane przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82).
Na powyższą decyzję skarżący i uczestnik wnieśli odwołanie. Przedmiotowej decyzji zarzucili niedotrzymanie terminu zakończenia postępowania wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., który nakłada obowiązek zakończenia postępowania w terminie 30 dni (a w przypadku spraw szczególnie skomplikowanych — 60 dni). Zarzucili też rażące uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucili brak wystarczającego doświadczenia organu do rozpatrzenia sprawy oraz przekroczenie kompetencji. Odwołujący wskazali, że organ I instancji bezprawnie odmówił zatwierdzenia regulaminu.
W odwołaniu wskazali, że Departament Prawny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dwukrotnie w 2018 r. oraz w 2021 r.), Minister Rozwoju (w 2022 r.) oraz np.: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (w 2022 r.), podobnie jak MSWiA, słusznie podkreślają, iż ustawa prawo budowlane jasno wskazuje, że niektóre typy strzelnic (a także ogólnie niektóre obiekty wykonane z przesunięcia mas ziemnych w obrębie działki pierwotnej) w ogóle nie podlegają regulacjom prawa budowlanego, a więc nie podlegają ani obowiązkowi zgłoszenia do nadzoru budowlanego, ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie odwołujących strzelnica, która nie jest obiektem budowlanym nie wymaga pozwolenia na budowę, ani nie wymaga pozwolenia na użytkowanie i znajduje się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Odwołujący zwrócili też uwagę, że planowana strzelnica ma istotne znaczenie edukacyjne i proobronne.
Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Natomiast organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zaakceptowały lokalizację i budowę strzelnicy.
Jak wskazano, lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W świetle powyższego weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry.
Dalej wskazano, że planowana strzelnica położona ma być na działce nr [...] w R., gmina C. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., działka o numerze ewidencyjnym [...], poł. w miejscowości R., znajduje się w terenach oznaczonych symbolem "09 R" — tereny rolnicze. Plan wprost określa zakaz budowy na tych terenach, co znacząco ogranicza możliwość realizacji jakichkolwiek nowych inwestycji, w tym budowy strzelnicy sportowej, która nie jest związana z rolnictwem. Tym samym dla lokalizacji takich obiektów bezsprzecznie winna zachodzić zgodność z przepisami lokalnego prawa przestrzennego.
Podniesiono też, że z przedłożonej przez stronę opinii techniczno-balistycznej w zakresie bezpieczeństwa użytkowania Strzelnicy Otwartej z 4 listopada 2024 r., wynika, że "strzelnica zlokalizowana na działce nr [...] jest w trakcie tworzenia. Na dzień sporządzenia opinii obiekt składa się z dwóch osi strzeleckich" (str. 2 opinii). We wnioskach końcowych wskazano, że "strzelnica na działce nr [...], obr. R., jest zgodna z wymaganiami bezpieczeństwa technicznego i balistycznego". Niemniej ze zdjęć dołączonych do opinii nie wynika, aby podjęto jakiekolwiek działania mające na celu zagospodarowanie terenu pod przyszłą strzelnicę (por. opinia, w aktach sprawy - k. 183-184).
Wobec powyższego, Kolegium uznało, że nie można zatwierdzić regulaminu obiektu, który nie jest nawet obiektem, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona. W aktach sprawy znajduje się schemat strzelnicy, niemniej nie odnosi się on w żaden sposób do istniejącego ukształtowania terenu, czy też usytuowania strzelnicy w terenie, w konkretnym miejscu na przedmiotowej działce (w aktach sprawy-k. 11, k. 141).
Dalej organ wskazał, że jakkolwiek w ustawie o broni i amunicji nie zawarto regulacji dotyczących stricte samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, to z wyartykułowanego w cytowanym art. 46 ust. 1 wymogu zlokalizowania, zbudowania oraz zorganizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku (wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy) wynika jasno, że realizacja strzelnicy wymaga zbadania przez odpowiednie organy - stosowanie do zakresu ich właściwości i kompetencji - czy powyższe warunki są w danym przypadku spełnione. W tym zakresie organ przywołał regulacje ustawy Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341).
Zdaniem organu odwoławczego, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie ma podstaw prawnych, aby dokonać samodzielnie oceny czy strzelnica, której regulamin ma być zatwierdzony, jest budowlą lub obiektem budowlanym i czy jako taki spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. Organ zatwierdzający regulamin ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne kompetentne organy, tj. organy architektoniczno - budowlane (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz inspekcji ochrony środowiska, bowiem tylko dla konkretnej, legalnie usytuowanej i spełniającej pozostałe wymogi prawne konkretnej strzelnicy, możliwe jest zatwierdzenie regulaminu określającego zasady korzystania z niej.
Konkludując wskazano, że strona nie tylko nie przedstawiła dowodów na to, że planowana przez nią inwestycja w postaci strzelnicy została poddana stosownej ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej i środowiskowej, ale w istocie nie przedstawiła konkretnych informacji dotyczących samej strzelnicy, poza wskazaniem działki, na jakiej ma być zlokalizowana i ogólnego schematu. Uznano więc, że odwołujący ubiegają się o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy hipotetycznej, która miałaby powstać w przyszłości, o nieokreślonych uwarunkowaniach - co należy uznać za niedopuszczalne.
Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a wskazane przez organ I instancji przyczyny odmowy zatwierdzenia przedmiotowego regulaminu, uznano za uzasadnione.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmierzającego do ustalenia istotnych okoliczności, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w obrębie działki nr [...] w R.;
b) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie przez organ dowodu z opinii [...] Techniczno-Balistycznej w zakresie bezpieczeństwa użytkowania Strzelnicy Otwartej z 4.11.2024 r.;
c) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegającym oraz em na przyjęciu, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym nie jest możliwe wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w obrębie działki nr [...] w R., podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego powinno wynikać, że organ powinien wydać stosowną decyzję o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w obrębie działki nr [...] w R.;
d) art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 54 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie znajdują one zastosowanie, podczas gdy przedmiotowa strzelnica nie wymaga uzyskania stosownych pozwoleń, czy też zgłoszeń wymaganych prawem budowlanym;
b) art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, iż w niniejszej sprawie znajdują one zastosowanie, podczas gdy przedmiotowa strzelnica nie wpisuje się w definicję obiektu budowlanego;
c) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485) poprzez ich niezastosowanie i pomimo spełnienia ustawowych przesłanek wskazanych w przepisach brak zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zgodnie z art. 47 ust. 1 u.b.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd zauważa, że w sprawie o zbieżnych okolicznościach faktycznych rozstrzygał już WSA w Krakowie w wyrokach z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/24, czy z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 55/25. Również stanowisko w przedmiocie zagadnienia podlegającego rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1302/24. Ponadto w takiej samej sprawie wypowiedział się min.: WSA w Białymstoku, w wyroku z 9 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 836/23, WSA w Rzeszowie w wyroku z 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 580/23, WSA w Szczecinie w wyroku z 17 października 2024 r., sygn. akt. II SA/Sz 707/24, czy WSA w Opolu w wyroku z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1096/24. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i w powołanych tam orzeczeniach sądów administracyjnych i przyjmuje je za własne. Stąd też zaprezentowana poniżej argumentacja zasadniczo stanowi powielenie stanowiska ww. Sądów, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 485 e zm.), dalej także jako: "u.b.a." broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 u.b.a.).
Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa.
Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 u.b.a.).
Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić w pierwszej kolejności od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane.
Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234). Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.b.a. dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Aktualny stan prawny wskazuje, że Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Jednakże bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania, zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów nie będących strzelnicą lub terenów, czy też pozwolenia na budowę obiektu). W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica spełnia określone wymagania przewidziane ustawą o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w Rozdziale 4 reguluje kwestie strzelnic, zatem wszystkie przepisy tego rozdziału stanowią całość regulacji i muszą być stosowane.
Równocześnie Sąd zauważa, że organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności). Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo. Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych.
I tak zdaniem Sądu, zasadniczo należy przyjąć znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), dalej: P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z tej regulacji, pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Z kolei przykładowo w art. 3 pkt 5 P.b. do tymczasowych obiektów budowlanych zaliczono obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice.
Z powyższego wynika, że kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów P.b. nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami P.b. Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć strzelnicę także tzw. strzelnicę otwartą, czyli nie stanowiącą odrębnego budynku, a więc taką, jaka najprawdopodobniej jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem brak w tym zakresie w aktach sprawy wystarczającej dokumentacji (skarżący przedłożył jedynie schemat strzelnicy), natomiast jak wynika zalegającej w aktach opinii balistycznej – strzelnica jest w trakcie tworzenia.
Trafnie argumentuje WSA w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 836/23, że analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy).
Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę - to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica (także strzelnica otwarta) może stanowić obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy P.b. nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód (tak też NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22).
Dodać też należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy ten etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.
W związku z powyższym, w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych. W następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy skoro celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (vide np. NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów.
Tymczasem z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy, wynika, że zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypisu z rejestru gruntów, na działce o nr ewidencyjnym [...] w R. znajdują się grunty orne klasy RIIIa. Działka ta znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym "09 R" tereny rolnicze, dla których ustala się przeznaczenie rolnicze i zakaz zabudowy. Dopuszcza się jedynie: a/ realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów melioracji wodnych przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w wodę, b/ przebudowę (w tym wymianę istniejącej substancji) nadbudowę, odbudowę i jednorazową rozbudowę istniejącej zabudowy, zwiększającą maksymalnie o 50 % powierzchnie zabudowy budynku. Dla realizacji ww. inwestycji obowiązują parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów jak dla terenów RM.
Zatem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego działka ta ma przeznaczenie wyłącznie rolnicze i nie przewidziano tam możliwości zlokalizowania strzelnicy. Jednocześnie skarżący nie wystąpił o wyłączenie gruntów znajdujących się na przedmiotowej działce z produkcji rolnej. Wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej wymaga zachowania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82).
Ponadto wskazać należy, że strzelnica nie została zrealizowana zgodnie z przedstawionym przez skarżącego schematem. Na działce widnieją jedynie nasypy ziemne i wykopy. W piśmie z 8 lipca 2024 r. skarżący wskazuje, że planuje wykonać kulochwyty, zamontować przesłony (zdjęcie poglądowe k. 147) oraz ogrodzenie terenu strzelnicy. Brak zrealizowania strzelnicy zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzeń (tj. stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu) potwierdza też treść przedłożonej przez skarżącego opinii balistycznej z 4 listopada 2024 r., która wprost wskazuje, że strzelnica jest w trakcji realizacji, a na moment sporządzania opinii składa się z dwóch osi strzeleckich. Natomiast odnośnie wymogu wyznaczenia i odpowiedniego wyposażenia miejsca gromadzenia odpadów (§ 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic) – nie ma tego nawet na przedłożonych schematach (k. 11 i k. 141 a.a.). Wobec tak zebranego materiału dowodowego, zarzut braku przeprowadzenia przez organ wizji lokalnej nie może być uznany za zasadny.
Ponadto brak zrealizowania strzelnicy sprawia, że nie wiadomo jaką ostatecznie strzelnica będzie miała postać, a przez to kwalifikację prawnobudowlaną.
Sąd zauważa w tym miejscu, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Odmienne stanowisko nie znajduje usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa wykładanych systemowo. Nie powinno budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji, a nie dokumentem na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów technicznobudowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (vide wyrok z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1915/18).
W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy.
Wbrew stanowisku skarżącego, organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do ustalenia czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Aby to nastąpiło strzelnica musi być obiektem w pełni zrealizowanym. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
Dodać także trzeba, że z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. W literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw). Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania (jak miało to miejsce wcześniej), ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów (plan strzelnicy) – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
W ocenie Sądu wobec przedstawionej wyżej argumentacji nie można uznać za zasadny zarzut błędnej oceny przez organ dowodu w postaci opinii balistycznej albowiem dotyczy ona obiektu, który jeszcze nie powstał.
Sąd nie dopatrzył się również zasadności naruszenia art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. przed wydaniem decyzji organu I instancji, zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 179). W odpowiedzi na powyższe skarżący złożył wyjaśnienia w piśmie z 28 listopada 2024 r. (k. 182 a.a.). Organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, a zatem nie było też podstaw do formułowania ponownego zawiadomienia skarżącego w trybie art. 10 k.p.a.
W tym stanie sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżone organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 47 ustawy o broni i amunicji oraz że dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.
W konsekwencji powyższego, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.