III SA/KR 565/25

III SA/Kr 565/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2151
Art. 12  ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy M. Nr VI/49 z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy M. oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Mucharz, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r., poz. 153) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) podjęła 18 czerwca 2019 r. uchwałę nr VI/49 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mucharz.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 października 2023 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 2151) w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz.U. z 2016, poz. 283) – dalej: "rozporządzenie", polegające na ustaleniu w § 1 -3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mucharz, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób arbitralny:
– bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia,
– bez uprzedniego, obligatoryjnego zaopiniowania projektowanych rozwiązać przez jednostki pomocnicze – w myśl art. 12 ust. 5 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
– z pominięciem odniesienia się w ww. projekcie uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wobec faktu że program taki w tym czasie nie istniał w obiegu prawnym a w konsekwencji,
– z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji.
Zdaniem Prokuratora brak powyższej dokumentacji uniemożliwiał ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej "p.p.s.a.", w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ust oraz w art. 12 ust. 7 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określał art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązywała organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawierał art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewidywało w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania musiały, zdaniem Prokuratora, pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.
Prokurator wskazał, że Rada Gminy Mucharz pomimo sześciokrotnego wezwania jej w oparciu o art. 2, art. 3 i art. 69 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390) nie przedstawiła Prokuraturze Okręgowej w Krakowie kopii żądanych dokumentów tj. uchwały Nr VI/49 Rady Gminy Mucharz z 18 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Mucharz, uchwały Rady Gminy Mucharz w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2019, projektu ww. uchwały wraz z jej uzasadnieniem jeżeli było sporządzone (bądź z informacją, że uzasadnienie takie nie było sporządzane), a także - protokołu sesji Rady w trakcie której w trakcie której opiniowano projekt ww. uchwały, - protokołu przebiegu obrad rady dot. uchwalenia ww. uchwały - i ww. opinii lub wniosków o ich wyrażenie, a także protokołów zebrań jednostek pomocniczych. Wobec powyższego, Radę Gminy Mucharz ostatecznie poinformowano, że brak odpowiedzi w ww. zakresie potraktowany zostanie jako odpowiedź negatywna tj. że w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał aktualny na rok 2019 program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, że projekt uchwały nie posiadał pisemnego uzasadnienia oraz że ww. protokoły i wnioski o zaopiniowanie nie były sporządzane, a w konsekwencji skutkować to będzie zaskarżeniem uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Prokurator podał, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 6 listopada 2020 r., II GSK 296/20; z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19).
Brak w chwili uchwalania ww. uchwały gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych narusza zaś dyspozycję art. 12 ust. 7 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z kolei brak przedstawienia przez Gminę dokumentacji obrazującej przebieg dalszej procedury uchwałodawczej (protokołów sesji Rad), nie dostarcza również koniecznej wiedzy o powodach przyjęcia przez Radę Gminy przewidzianych w zaskarżonej uchwale rozwiązań prawnych. Opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w związku z art. 1 i 2 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prokurator podsumował swoje zarzuty, wskazując, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia tej nieważności powinno być więc stwierdzone istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mucharz wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podał, że Rada Gminy Mucharz podjęła 21 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/19 w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 r. Uchwała ta została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Mucharz zatem jej treść jest i była powszechnie dostępna. Twierdzenia Prokuratora, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały brak było gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2019 są więc bezzasadne. Ponadto wbrew twierdzeniom Prokuratora, projekt zaskarżonej uchwały nr VI/49 z 18 czerwca 2019 r. został zaopiniowany przez jednostki pomocnicze - sołectwa: Świnna Poręba, Zagórze, Jamnik, Mucharz, Jaszczurowa, Koziniec i Skawce. Opinie zostały wyrażone podczas zebrań wiejskich, które odbyły się w kwietniu i maju 2019 r. Wszystkie jednostki pomocnicze Gminy Mucharz pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały. Zaskarżona uchwała nie powodowała kontrowersji w zakresie ilości punktów sprzedaży alkoholu, gdyż utrzymywała ilość zezwoleń na dotychczasowym poziomie, tj. zgodnie z uchwałą nr VIII/66 Rady Gminy Mucharz z 26 listopada 2007 r., "rozbijając" je jedynie na poszczególne kategorie alkoholi. Z uwagi na fakt, że Gmina Mucharz jest gminą wiejską, w zasadzie każdy z punktów sprzedaży alkoholu (zwykle sklepy) posiadał zezwolenie na sprzedaż 3 rodzajów alkoholu (do 4/5% i piwa, powyżej 4/5% do 18% - bez piwa i powyżej 18%), co powodowało, że faktyczna ilość punktów w "nowej" i "starej" uchwale nie uległa zmianie - łącznie 40 punktów sprzedaży, w tym 25 z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży i 15 w miejscu sprzedaży. Zaskarżona uchwała miała jedynie dostosować zapisy "starej" uchwały do zapisów znowelizowanej ówcześnie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która wprowadziła liczbę zezwoleń na poszczególne rodzaje alkoholu, a nie jak poprzednio maksymalną liczbę punktów sprzedaży. Stąd też w trakcie opiniowania i uchwalania zaskarżonej uchwały jej zapisy nie budziły praktycznie żadnych kontrowersji wśród mieszkańców, co skutkowało tym, że wszystkie sołectwa zaopiniowały ją pozytywnie. W trakcie tych zebrań i w całym procesie opiniowania podkreślano, że liczba punktów zostanie utrzymana na dotychczasowym poziomie, gdyż nie było woli, aby wprowadzać w tym zakresie jakieś zmiany.
Projekt zaskarżonej uchwały był również przedstawiany, omawiany i opiniowany na posiedzeniu: w dniu 31 maja 2019 r. Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu, w dniu 4 czerwca 2019 r. Komisji Oświaty, Kultury i Sportu oraz Komisji Bezpieczeństwa, Zdrowia i Opieki Społecznej – w dniu 7 czerwca 2019 r., które zaopiniowały go pozytywnie.
Organ przyznał, że projekt zaskarżonej uchwały faktycznie nie zawierał uzasadnienia, jednakże w kontekście całej wielostopniowej procedury jej podejmowania, opiniowania przez różne podmioty oraz faktu, że zaskarżona uchwała nie zmieniała faktycznie limitu ogólnej liczby punktów sprzedaży alkoholu, brak ten jest na tyle nieistotny i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W praktyce pisemne uzasadnienie projektu tej uchwały w zasadzie sprowadzałoby się do stwierdzenia, że zostaje utrzymana ogólna liczba punktów sprzedaży alkoholu, jednakże każdy z tych punktów może posiadać trzy zezwolenia. Takie informacje były znane mieszkańcom, a założenia uchwały były przedstawiane na zebraniach wiejskich, komisjach Rady Gminy oraz samej Radzie przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Co istotne takie zapisy uchwały były zgodne z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Przeciwdziałania Narkomanii i innym uzależnieniom na 2019 rok, gdyż uchwała utrzymywała liczbę punktów sprzedaży alkoholu na dotychczasowym poziomie, nie zwiększając tym samym ewentualnych problemów wynikających z jego nadmiernego spożycia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że brak uzasadnienia uchwały nie zawsze powoduje jej nieważność, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje możliwość ustalenia w inny sposób przesłanek i motywów jej podjęcia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w postaci dokumentacji procesu legislacyjnego, opiniowania i przyjmowania zaskarżonej uchwały, można z łatwością odtworzyć motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę. Okoliczności te powodują, że brak pisemnego uzasadnienia projektu uchwały w realiach przedmiotowej sprawy stanowi być może uchybienie formalne, jednakże w tym konkretnym stanie faktycznym, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie została uwzględniona ponieważ znajdujące się w aktach sprawy materiały legislacyjne dotyczące zaskarżonej uchwały pozwalają Sądowi poznać motywy jakimi kierowała się rada gminy określając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Jak już Sąd zaznaczył na wstępie, zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powołany przepis stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:
1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;
2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;
3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Wprawdzie projekt uchwały nie zawierał uzasadnienia, na co wskazywał Prokurator, ale też racje miał pełnomocnik organu wskazując, że brak uzasadnienia sam w sobie nie stanowi automatycznie o istotności naruszenia prawa, skoro istnieje możliwość ustalenia w inny sposób przesłanek i motywów jej podjęcia.
Sąd zauważa, że w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalał skargi Prokuratora jeśli na podstawie materiałów legislacyjnych możliwe było ustalenie jakie przesłanki zadecydowały o przyjętych w uchwale rozwiązaniach. Z tych to powodów poniższe uzasadnienie powtarza dotychczasową argumentację zawarta w innych wyrokach Sądu, a dotyczącą analogicznych uchwał podejmowanych w innych gminach.
W tym miejscu należałoby więc przytoczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., II GSK 2082/23, w którym dodatkowo powołano w sposób szczegółowy orzecznictwo sądów administracyjnych), że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13; postanowienie NSA z 18 września 2019 r., II GSK 801/19;; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., II FSK 1909/09).
Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – dalej- p.u.s.a.), ustawie p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ww. ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Reasumując powyższe uwagi należałoby więc wskazać, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2025 r., II GSK 411/25 wskazał, że obowiązujące przepisy ustawowe zasadniczo nie przewidują obowiązku dołączania do projektu uchwały rady gminy uzasadnienia. Ustawodawca wyłącznie w odniesieniu do niektórych uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przewiduje wprost taki obowiązek, co ma miejsce w przypadku np. projektu uchwały budżetowej czy też projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przykładowo art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn.zm.) stanowi, iż wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej: 1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej; 2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234. Podobny wymóg sporządzania uzasadnienia projektu uchwały (wraz z wytycznymi co do jego treści) przewiduje art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn.zm.).
Takiego ustawowego obowiązku (dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały) ustawodawca nie przewidział w przypadku przedmiotowej uchwały w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, wprowadzając jedynie w art. 12 ust. 5, 6 i 7 u.w.t. obowiązek zasięgania przed podjęciem tej uchwały opinii określonych podmiotów (w tym jednostek pomocniczych gminy) oraz obowiązek uwzględniania postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, co też zostało zrealizowane przez organy Gminy Mucharz w przedmiotowej procedurze legislacyjnej.
Uwzględniając jednak, iż uchwała powyższa jest aktem prawa miejscowego, niewątpliwie (pomimo braku ustawowego wymogu) jej projekt powinien być opatrzony uzasadnieniem. Jak wskazuje doktryna prawoznawstwa "do każdego projektu aktu normatywnego należy dołączyć uzasadnienie" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2012, s. 266). Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie: "Zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. (...) W polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. (...) Wymóg dołączenia uzasadnienia do uchwały organu samorządowego jest jedynie postulatem de lege ferenda, a wprowadzanie takiego wymogu należy do ustawodawcy. Podniesiono ponadto, że uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wartość normatywną ma wyłącznie sam akt ("normy w nim zamieszczone"), natomiast jego uzasadnienie ma wartość jedynie informacyjną." (wyrok NSA z 26 maja 2023 r., II GSK 1167/22).
Zdaniem Sądu, Prokurator zarzucając brak uzasadnienie projektu uchwały nie wziął przy tym pod uwagę ani otoczenia prawnego związanego z koniecznością podejmowania zaskarżonej uchwały; ani też nie porównał czy poprzednio obowiązujące przepisy (znajdujące się w aktach sprawy: uchwała Nr VIII/66 Rady Gminy Mucharz w sprawie: ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Mucharz) określały w innej ilości liczbę punktów sprzedaży alkoholu.
Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała praktycznie identycznie określała liczbę maksymalnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych (15 w miejscu sprzedaży a 25 poza miejscem sprzedaży) tyle tylko, że wyższe łączne liczby zezwoleń związane były z odmienną techniką sumowania odrębnie każdego zezwolenia w zależności od zawartości alkoholu (4,5%; 4,%%-18%; powyżej 18%). Powyższa zmiana techniki ma związek ze zmianami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nowelizacja ustawy, jaka została wprowadzona ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. poz. 310) wymusiła na radach gmin podejmowanie nowych uchwał zgodnie z ustawowymi przesłankami. Jak bowiem w projekcie ww. nowelizacji wskazano "W obecnym stanie prawnym przepis ten przewiduje, że Rada Gminy określając liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w limicie nie uwzględnia piwa i alkoholu do 4,5%. Określa jedynie liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży". Zamiarem legislatorów było natomiast "(...) aby wszystkie napoje alkoholowe były uwzględniane w limicie, który określałby maksymalne liczby zezwoleń:
1) na napoje zawierające do 4,5% alkoholu oraz piwa,
2) na napoje zawierające powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa),
3) na napoje zawierające powyżej 18% alkoholu.
Przy czym, zachowałby nadal swoja aktualność zasada, że limit również określa się oddzielnie dla punktów sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży" (uzasadnienie projektu nowelizacji – druk sejmowy nr 1988, Sejmu VIII kadencji).
Projektowana uchwała została zaopiniowana przez jednostki pomocnicze funkcjonujące w Gminie Mucharz – w aktach sprawy znajdują się stosowne protokoły zebrań wiejskich i towarzyszące im uchwały sołectw: Świnna Poręba, Zagórze, Jamnik, Mucharz, Jaszczurowa, Koziniec i Skawce).
Podkreślić również należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w przypadku uchwał w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy swoboda taka w zasadzie nie występuje, gdyż delegacja ustawowa do wydania tej uchwały jest precyzyjna, zaś ustalana w niej liczba zezwoleń jest dyrektywą wiążącą i ograniczającą przede wszystkim organ wykonawczy gminy (swoistym samoograniczeniem). Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie wielokrotnie stwierdzał, że "wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania dalszych zezwoleń i to niezależnie od merytorycznej zasadności wniosku." (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1994 r., II SA 1406/93, wyrok NSA z 3 grudnia 1992 r., II SA 530/92, z 26 kwietnia 1991 r., SA/Wr 250/91). Tak więc, wbrew sugestiom Prokuratora o dysponowaniu władzą dyskrecjonalną w tym zakresie, w przypadku zaskarżonej uchwały, tego typu charakter władzy o ustaleniu maksymalnej liczby zezwoleń nie występował.
Odnosząc się natomiast do uwag Prokuratora o społecznym interesie w tej sprawie to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19 oraz wyrok z13 stycznia 2022 r., II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Powołana natomiast na zakończenie skargi "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r. w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (str. 8 skargi), a więc uchwały, która nie została zaskarżona. Co więcej, w praktyce Prokurator ograniczył się do cytowania "Syntezy wyników kontroli" NIK dotyczącej działań organów gmin (str. 14 i nast. ww. Informacji), ale też trzeba zauważyć, że w znacznej mierze uwagi NIK dotyczą krytycznej oceny gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, albo też odwołują się do poglądów orzecznictwa, które w wyniku kontroli instancyjnej – nie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. powołany na str. 44 Informacji NIK, wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1131/18 został uchylony przez ww. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II GSK 470/19).
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.