III SA/KR 56/25

III SA/Kr 56/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 485
Art. 46  ust. 1
Ustawa z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 października 2024 r., nr SKO.SW/4101/227/2024 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu funkcjonowania strzelnicy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną do Sądu decyzją z 31 października 2024 r., znak: SKO.SW/4101/227/2024, po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z 9 września 2024 r., znak BC.5561.13.2024 o odmowie zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy w miejscowości Z. oraz umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy pn. Regulamin użytkowania strzelnicy sportowej w K.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 14 sierpnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zlokalizowanej w Z. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...].
Do wniosku dołączył Regulamin użytkowania strzelnicy w miejscowości Z., Regulamin użytkowania strzelnicy sportowej w miejscowości K., mającej być w użytkowania Ł. G. oraz plan strzelnicy oznaczonej jako "A".
Do wniosku nie przedłożono żadnych innych dokumentów .
W toku postępowania organ I instancji ustalił miejsce położenia i konfigurację działek, na których ma być zlokalizowana strzelnica, a także ich położenie względem szlaków drożnych umożliwiających dojazd z drogi publicznej do strzelnicy. Powyższe ustalenia zestawiono z konfiguracją strzelnicy objętą planem strzelnicy C, przedłożonym do sprawy BC.5561.12.2024 i planem strzelnicy "B" przedłożonym do sprawy BD.5561.10.2024. W ramach obiektu jakim jest strzelnica, skarżący przewidział zorganizowanie parkingu, wspólnego dla trzech strzelnic. Natomiast nie przedstawił skomunikowania tej strzelnicy z drogami publicznymi, z którymi powiązane byłyby wskazane na tym planie drogi ewakuacyjne. Stwierdzono zatem, że tak zorganizowana strzelnica nie posiada dostępu do drogi publicznej, albowiem w planie strzelnicy nie przewidziano żadnego połączenia strzelnicy z drogą publiczną mimo, że część ww. działek przylegają od strony południowej do szlaku drożnego, którego skarżący, mimo obowiązku, nie identyfikuje.
Ustalono, że skarżący jest właścicielem działek, na których ma być zlokalizowana wg treści wniosku strzelnica oraz przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Do wniosku o zatwierdzenie regulaminu bezpieczeństwa na strzelnicy nie przedłożono decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania oraz dokumentu potwierdzającego, że prowadzący strzelanie odbył odpowiednie przeszkolenie.
Decyzją z 9 września 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy w miejscowości Z. oraz umarzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy pn. Regulamin użytkowania strzelnicy sportowej w K.
W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł min., że kwestia dopuszczenia strzelnicy do użytkowania powinna być w sposób jednoznaczny wykazana przez skarżącego, czego nadal nie uczynił, pomimo prowadzenia kolejnego z rzędu postępowania z udziałem skarżącego w tym samym zakresie.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że przedłożony do zatwierdzenia regulamin nie identyfikuje nieruchomości, na której ma być zlokalizowana strzelnica. Brak określenia konkretnych działek lokalizacji strzelnicy w regulaminie powoduje, że taki regulamin mógłby być (po jego ewentualnym zatwierdzeniu) wykorzystany do lokalizowania każdej innej strzelnicy w Z., przy zmianie planu strzelnicy.
Dodatkowo powierzchnia terenu, na którym miała być zlokalizowana strzelnica wynosi około 13ha. Wnioskodawca w ramach zapewnienia bezpieczeństwa nie przewidział wydzielenia tego terenu z przestrzeni, tak by obszar strzelnicy był widoczny z każdego miejsca. Tym bardziej, że od strony północnej, wschodniej i południowej teren strzelnicy graniczy z lasami, do których dostęp jest nieograniczony. Przy tak dużej powierzchni strzelnicy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że czerwona flaga ostrzegawcza o możliwości korzystania ze strzelnicy (pkt 5 Rozdziału 1 przedstawionego do zatwierdzenia Regulaminu) nie będzie widoczna dla osób postronnych, w szczególności nadchodzących z lasu, gdzie widok strzelnicy jest przesłonięty drzewostanem. Zatem, skoro teren ten nie będzie stanowił niejako terenu zamkniętego nie będzie możliwe zapewnienie bezpieczeństwa na strzelnicy.
Zdaniem organu analiza treści przedłożonego regulaminu strzelnicy, wykazała, że przedłożony do zatwierdzenia regulamin strzelnicy zawiera treści co do zasady zgodne ze wzorcowym regulaminem strzelnic, o którym mowa w Rozporządzeniu, z wyjątkiem umieszczenia decyzji o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy w widocznym miejscu. Organ I instancji stwierdził jednak, że sama formalna tożsamość regulaminu przedłożonego do zatwierdzenia z regulaminem wzorcowym, wobec nieprzedłożenia dokumentów dotyczących aspektu lokalizacyjnego, a także braku ujęcia w planie strzelnicy lokalizacji dróg ewakuacji względem dróg publicznych, brak identyfikacji w regulaminie działek na których strzelnica ma być zlokalizowana, brak wydzielanie terenu strzelnicy z przestrzeni ogólnodostępnej, nieokreślenie parametrów kulochwytów, w tym z jakiego materiału zostaną wykonane, brak wyznaczenia i odpowiedniego wyposaża miejsca gromadzenia odpadów zgodnie z przepisami o odpadach, nie jest wystarczająca do wydania decyzji zatwierdzającej ten regulamin, należało odmówić zatwierdzenia regulaminu.
Natomiast postępowanie w części dot. zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy pn. Regulamin użytkowania strzelnicy sportowej w K. umorzono jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, albowiem skarżący nie jest organizatorem strzelnicy mającej być zlokalizowanej w miejscowości K. Zgodnie z przedłożonym do zatwierdzenia regulaminem tej strzelnicy gospodarzem strzelnicy jest Ł. G.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił:
1/ rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w zw. z art. 163 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji wynikającej z art. 47 przez Burmistrza Miasta i Gminy O. dotyczących m.in. kwestii ochrony środowiska czy też nadzoru budowlanego, przekazanych zupełnie innym organom-odmawiając na tej podstawie zatwierdzenia regulaminu;
2/ rażące naruszenie przytoczonych w uzasadnieniu odwołania przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do podjęcia przez organ błędnej i bezpodstawnej decyzji odmawiającej zatwierdzenia regulaminu.
Skarżący podniósł, że w art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie wskazano jakie wymogi ma spełniać strzelnica. Odwołano się jedynie w ust. 2 do przepisu procesowego, który obliguje organ do stosowania k.p.a. Jedyny przepis materialny znajduje się w art. 46 ust. 2 ustawy, który zobowiązuje wnioskodawcę do określenia szczegółowych zasad zachowania bezpieczeństwa. W ocenie skarżącego treść ust. 1 nie skutkuje przekazaniem kompetencji organu do badania zależności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami regulaminu strzelnicy. Delegacja z art. 47 ust. 1 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy opartego praktycznie na wzorcu z art. 46 ust. 3 ustawy.
Skarżący wskazał, że organ przytoczył orzecznictwo, które odnosi się do innych stanów faktycznych, a co więcej orzecznictwo to zostało wydane w odmiennym stanie prawnym. Stąd też w ocenie skarżącego, w tym zakresie Burmistrz naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w: art. 6 k.p.a., art. 7a k.p.a.
Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy prawa nie określają wymagań w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Stąd też jego zdaniem jedynym dokumentem podlegającym zatwierdzeniu jest Regulamin Strzelnicy, o czym zresztą traktuje ustawa o broni i amunicji.
Skarżący zarzucił również, że organ stosuje akty prawa niezgodnie z zasadami ich hierarchiczności. Stąd też sformułował zarzut uzurpowania kompetencji przez Burmistrza do orzekania o tym czy strzelnica jest obiektem budowlanym, czy też nie, oraz czy powinna dysponować pozwoleniem na użytkowanie i pozwoleniem budowlanym.
Zaskarżoną decyzją z 31 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że Burmistrz powinien się ograniczyć jedynie do zbadania samego regulaminu pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic w związku z art. 46 ustawy o broni i amunicji, a co za tym idzie, że poza zakresem jego kompetencji leży sprawdzanie, czy wnioskujący uzyskał niezbędne zezwolenia związane z budową i użytkowaniem strzelnicy.
Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi.
Jak wskazano, prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do jej użytkowania, a dopiero końcowo następuje zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. W ocenie SKO, bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągniecie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. Dlatego też, przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w ramach postępowania wyjaśniającego dokonuje ustaleń, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Jeżeli w trakcie postępowania ustali, że wnioskodawca nie uzyskał takich zgód (dotyczących legalnego funkcjonowania strzelnicy) - brak jest podstaw do zatwierdzenia jej regulaminu.
Kolegium Odwoławcze nie podzieliło też stanowiska skarżącego, że nie ma przepisów nakazujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, wskazując w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego.
Kolegium wskazało, że planowana strzelnica usytuowana ma być na działkach nr działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Z., natomiast brak informacji na temat ewentualnych prac budowlanych z nią związanych. Wobec powyższego, w ocenie SKO nie sposób jest zatwierdzić regulaminu obiektu, który nie jest nawet obiektem, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona. Stwierdzono, że niewystarczający jest rysunek i opis znajdujący się w aktach sprawy.
Organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek w ustawie o broni i amunicji nie zawarto regulacji dotyczących samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, to z zawartego w art. 46 ust. 1 wymogu zlokalizowania, zbudowania oraz zorganizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz w sposób wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku (wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy) - wynika jasno, że realizacja strzelnicy wymaga zbadania przez odpowiednie organy - stosowanie do zakresu ich właściwości i kompetencji - czy powyższe warunki są w danym przypadku spełnione.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że skarżący nie tylko nie przedstawił dowodów na to, że planowana przez niego strzelnica została poddana ocenie innych organów, w istocie nie przedstawił żadnych informacji o samej strzelnicy, poza wskazaniem działek, na jakich ma być zlokalizowana i ogólnego opisu. Nie zaoferował żadnych dokumentów, które konkretyzowałyby to przedsięwzięcie. W tych okolicznościach organ odwoławczy podał, że skarżący ubiegał się o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy hipotetycznej, która miałaby powstać w przyszłości, o nieokreślonych uwarunkowaniach, co należało uznano za niedopuszczalne.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ rażące naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji;
2/ rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2516 z późn. zm.) w zw. z art. 163 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji wynikającej z art. 47 przez Burmistrza Miasta i Gminy O. - odmawiając na tej podstawie zatwierdzenia regulaminu;
3/ rażące naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji;
4/ rażące naruszenie zasady legalizmu wyrażonej m.in. w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji;
5/ rażące naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. art. 47 ustawy o broni i amunicji poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, poprzez uznanie przez Kolegium, że wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne Organy, że strzelnica została zorganizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi;
6/ rażące naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w zw. z art. 163b § 3 i w zw. z art. 163e k.p.a. – oraz poprzez żądanie od skarżącego dodatkowych dowodów mimo, iż postępowanie dowodowe w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że na gruncie ustawy o brani i amunicji, przy zatwierdzaniu regulaminu strzelnicy, brak podstaw prawnych dla organu do badania, czy lokalizacja strzelnicy jest zgodna z obowiązującym przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami ochrony środowiska, ani też do samodzielnego ustalania czy faktycznie stanowi ona obiekt budowlany określony pojęciem strzelnica i czy obiekt ten spełnia wymogi w zakresie bezpieczeństwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ postępowania na okoliczność spełnienia formalno-prawnych wymogów przez wnioskującego o zatwierdzenie takiego regulaminu.
Sąd zauważa, że sprawa o tożsamym przedmiocie i zbieżnych okolicznościach faktycznych została rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Krakowie z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/24. Również stanowisko w kwestii podlegającej rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1302/24. Ponadto w takiej samej sprawy wypowiedział się min.: WSA w Białymstoku, w wyroku z 9 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk836/23, WSA w Rzeszowie w wyroku z 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 580/23, WSA w Szczecinie w wyroku z 17 października 2024 r., czy WSA w Opolu w wyroku z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1096/24. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i w powołanych tam orzeczeniach sądów administracyjnych i przyjmuje je za własne. Stąd też zaprezentowana poniżej argumentacja stanowi powielenie stanowiska ww. Sądów, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy.
Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 485 e zm.), dalej przywoływana także jako: "u.b.a.".
Zgodnie z przepisami powołanej ustawy broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 u.b.a.).
Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa.
Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 u.b.a.).
Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić w pierwszej kolejności od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane.
Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234). Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.b.a. dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Znowelizowano kilka przepisów u.b.a., w tym w zakresie dotyczącym postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy znowelizowano przepis art. 47 – dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 k.p.a.
Aktualny stan prawny wskazuje, że Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Jednakże bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.
W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów nie będących strzelnicą czy pozwolenia na budowę obiektu). W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania przewidziane ustawą o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w Rozdziale 4 reguluje kwestie strzelnic, zatem wszystkie przepisy tego rozdziału stanowią całość regulacji i muszą być stosowane.
Sąd zauważa, że organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności). Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo. Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych.
I tak zdaniem Sądu należy przyjąć znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), dalej: P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wynika z tej regulacji, pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Z kolei np. w art. 3 pkt 5 P.b. do tymczasowych obiektów budowlanych zaliczono obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice.
Z powyższego wynika, że kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów P.b. nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest bowiem także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami P.b. Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć strzelnicę także tzw. strzelnicę otwartą, czyli nie stanowiącą odrębnego budynku, a więc taką, jaka najprawdopodobniej jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem brak w tym zakresie w aktach sprawy wystarczającej dokumentacji (skarżący przedłożył jedynie plan strzelnicy).
Trafnie argumentuje WSA w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 836/23, że analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy).
Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę - to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy p.b. nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód (tak też NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22).
Dodać też należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy ten etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.
Zatem skoro strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany, a w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji – to podlega tym zasadom również strzelnica. A zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne). Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy skoro celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (vide np. NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów.
Dalej Sąd zauważa, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się – tak jak w realiach kontrolowanej sprawy - abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Odmienne stanowisko Skarżącego nie znajduje usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa wykładanych systemowo. Nie powinno budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji, a nie dokumentem na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów technicznobudowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (vide wyrok z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1915/18).
W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy.
Wbrew stanowisku skarżącego, organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do ustalenia czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.
Dodać także tytułem wyjaśnienia trzeba, że z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. W literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta) a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw).Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania (jak miało to miejsce wcześniej), ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy. Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
W realiach kontrolowanej sprawy skarżący nie neguje, że strzelnica nie istnieje. Do wniosku dołączył jedynie regulamin i "Plan strzelnicy A", a w skardze podnosi, że do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy nie potrzebne są żadne inne dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów formalnoprawnych przez strzelnicę. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę powyższe rozważania zasadnie odmówiono zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Na podstawie wniosku i przedłożonych do wniosku dokumentów nie można było stwierdzić spełnienia wymogów formalnoprawnych wynikających z przytoczonych wyżej regulacji, w tym związanych z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwa, uniemożliwiających wydostanie się pocisku wystrzelonego z broni strzeleckiej poza obręb strzelnicy, do których odwołuje się wprost art. 46 ust. 1 u.b.p.
W tym stanie sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżone organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w tym art. 47 ustawy o broni i amunicji.
Za niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 u.b.a. w zw. z art. 163b § 3 i art. 163 e k.p.a. i argumentacji w zakresie postępowania uproszczonego. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 122c k.p.a., milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia (§ 1) Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (§ 2).
W myśl art. 163e k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone w ramach postępowania uproszczonego jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie (§ 1). W sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym nie stosuje się przepisu art. 81 (§ 2).
Zgodnie z treścią art. 163 b § 3 k.p.a. w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Podstawowym celem wprowadzenia kodeksowej instytucji postępowania uproszczonego jest skrócenie czasu trwania postępowania i uproszczenie jego przebiegu (zob. szerzej H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 163(b).
Rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie podjęte zostało w terminie miesiąca od złożenia wniosku, a jego podstawę stanowiły okoliczności wynikające z wyjaśnień skarżącego zawartych we wniosku i załączonych dokumentów.
Sąd nie miał wątpliwości, że organy zasadnie umorzyły postępowanie w części dotyczącej zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy pn. Regulamin użytkowania strzelnicy sportowej w K. jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Skarżący nie jest organizatorem ww. strzelnicy mającej być zlokalizowanej w miejscowości K., jest nim Ł. G. Zatem organy postąpiły w zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skarżący nie kwestionował też tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia w skardze.
W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.