III SA/Kr 55/07

III SA/Kr 55/07 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek
Grażyna Danielec
Wiesław Kisiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1487/07 - Wyrok NSA z 2007-12-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel spr. Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 5 lipca 2006 r. Nr: [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , II. określa , że zaskarżona uchwała nie może być wykonana , III. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , IV. zarządza zwrot na rzecz skarżącej kwoty [...] ([...]) złotych z tytułu nadpłaconego wpisu.
Uzasadnienie
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 55/07
I. Uchwała Rady Miasta K. z dnia 5 lipca 2006 r., nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...], sprostowanie: DZ.Urz.Woj.Małop. nr [...], poz. [...]) podjęta została na podstawie art.16 i art.17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U.nr 162, poz.1568, zm.:2004, nr 96, poz.959 i nr 238, poz.2390; 2006, nr 50, poz.362) oraz art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst DZ.U.2001, nr 142, poz.1591, zm.:2002: nr 23, poz.220 i nr 62, poz.558 i nr 113, poz.984 i nr 153, poz.1271 i nr 214, poz.1806, 2003: nr 80, poz.717 i nr 162, poz.1568, 2004: nr 102, poz.1055 i nr 116, poz.1203 i nr 167, poz.1759, 2005: nr 172, poz.1441 i nr 175, poz. 1457 oraz 2006, nr 17, poz.128)
§ 1. ust. 1. uchwały tworzy park kulturowy pod nazwą "[...] Park Kulturowy", na terenie obejmującym Las [...] i jego otoczenie wraz z zabytkowymi zespołami na jego obrzeżach. Granicę tego Parku wyznacza załącznik graficzny nr 1 do uchwały. (§ 1 ust.2).
§ 2 stanowi, że celem ustanowienia "[...] Parku Kulturowego" jest zapewnienie zintegrowanej ochrony wybitnych walorów krajobrazowych czyli zachowanie i ekspozycja następujących elementów krajobrazu i dziedzictwa kulturowego, tj. zabytków i zespołów zabytkowych, a w szczególności: architektury i budownictwa, zespołów fortyfikacji, kapliczek, figur i krzyży przydrożnych, innych elementów małej architektury, stanowisk archeologicznych oraz dóbr kultury współczesnej, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały (pkt 1), historycznych ciągów pieszych, dróg fortecznych oraz układu urbanistycznego dawnego osiedla urzędniczego [...] (pkt 2), miejsc pamięci narodowej (pkt 3), niematerialnych wartości kulturowych (pkt 4), Lasu [...] oraz jego otuliny, zespołów zieleni naturalnej i komponowanej, otwartych łąk
i pól, stanowiących miejsca ekspozycji panoram i punktów widokowych, a także innych terenów rolniczych (pkt 5), rezerwatów i pomników przyrody wymienionych w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały (pkt 6).
§ 3. Wprowadza na terenie Parku -zakaz: wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art.29 ust. 1 pkt 1,2, 12, ust. 2 pkt 6, 15, 16 Prawa budowlanego (pkt 1), prowadzenia działalności przemysłowej (pkt 2), prowadzenia działalności handlowej i usługowej, wymagających lokalizacji i urządzania placów handlowych, składowych i magazynowych (pkt 3), umieszczania ogłoszeń reklamowych (pkt 4), umieszczania tablic, napisów i innych informacji niezwiązanych z ochroną i działalnością Parku, Fundacji Miejski Park i Ogród Zoologiczny, instytucji naukowo-badawczych oraz użytkowników obiektów zabytkowych, znajdujących się na terenie Parku (pkt 5), składowania i magazynowania odpadów poza pojemnikami przeznaczonymi do gromadzenia bieżących odpadów (pkt 6), lokalizacji parkingów dla samochodów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 3,5 t (pkt 6).
§ 4. zobowiązał Prezydenta Miasta K. do przedłożenia Radzie Miasta K., w terminie do dnia [...].2006 r., planu ochronnego dla obszaru "[...] Parku Kulturowego", uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków
Zgodnie § 6. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Załączniki do uchwały obejmują mapę (załącznik nr 1), wykaz obiektów i zespołów zabytkowych oraz stanowisk archeologicznych (załącznik nr 2), wykaz cennych przyrodniczo obiektów i obszarów objętych lub wytypowanych do objęcia ochroną prawną na terenie projektowanego "[...] Parku Kulturowego" (załącznik nr 3).
II. Skarżąca opiera swą legitymację skargową na prawie własności nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obr. [...], położonej w granicach "[...] Parku Kulturowego". Uchwała w drastyczny sposób ogranicza sposób wykonywania przez Skarżącą prawa własności nieru-
chomości, w szczególności - obniża jej wartość i uniemożliwia podjęcie działań inwestycyjnych, niezbędnych dla prawidłowego korzystania z nieruchomości. Z tego powodu w dniu [...].2006 r. Skarżąca wezwała Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego tą uchwałą (art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do chwili złożenia skargi Rada Miasta K. nie odpowiedziała na wezwanie.
Skarżąca nie kwestionuje kompetencji Gminy do zmodyfikowania sposobu wykonywania prawa własności jej nieruchomości. Nie neguje samej potrzeby ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowe terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej, o czym stanowi art.16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U. nr 162, poz. 1598). Skarżąca oczekiwała jednak, że Gmina będzie z tego uprawnienia korzystać racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i co więcej, racjonalność tę wykaże. Tym samym Gmina nie może, samodzielnie gospodarując przestrzenią, czynić tego dowolnie, nie biorąc pod uwagę ograniczeń wynikających z konsty-tucyjnie chronionego prawa własności. Ustawa daje organowi tworzącemu park kulturowy szerokie możliwości działania w zakresie kształtowania sposobu ochrony i ustalania sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się na terenie parku. Te szerokie możliwości maja przede wszystkim na celu umożliwienie pełnej realizacji celu, jakim jest ochrona krajobrazu z jednoczesnym uwzględnieniem słusznych interesów obywateli, które występują w granicach utworzonego parku kulturowego. Wyważenie interesu społecznego oraz słusznych interesów obywateli jest obowiązkiem organu, wynikającym zarówno z zasad ogólnych prawa administracyjnego (art.7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), jak i przepisów Konstytucji.
W ocenie skarżącej wprowadzone zakazy w żadnym stopniu powyższych zasad nie respektują i w sposób nadmierny i nieuzasadniony ograniczają prawo skarżącej do korzystania z nieruchomości znajdującej się na terenie. [...] Parku Kulturowego". Rada Miasta K. zignorowała chronione prawem interesy skarżącej, choć miała obowiązek ich rozważenia i wykazania ponad wszelką wątpliwości, że ich respektowanie naruszy lub uniemożliwi realizację interesu publicznego. Z góry przyjęto brak
możliwości pogodzenia interesu jednostkowego i ogólnego, rezygnując tym samym z możliwości racjonalnego zagospodarowania terenu zajmowanego przez "[...] Park Kulturowy".
"W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (art.7 K.p.a.). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wówczas, gdy w ocenie organu w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP." (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 200ł r., V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124)
Zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 1 uchwały obejmuje między innymi budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną oraz uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, a także tymczasowych obiektów budowlanych. Zakazano również instalowania jakichkolwiek urządzeń na obiektach budowlanych oraz montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Tak szeroki zakres wprowadzonego zakazu praktycznie uniemożliwia prowadzenie jakiejkolwiek działalności przez właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie parku kulturowego.
Prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, wyrażone w art.4 Prawa budowlanego, jest immanentnie zawiązane z prawem własności, stanowi jeden z jego najistotniejszych elementów. Zgodnie z art.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właścicielowi przysługuje prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, z ograniczeniami wynikającymi jedynie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów. Zdaniem skarżącej, naruszenie tych uprawnienia może w drastycznych wypadkach prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Zakaz prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, stanowi takie właśnie naruszenie, albowiem prowadzi do sprzeczności z kon-
stytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w ar, 64 ust. 1 oraz art.31 ust.3 Konstytucji RP. Art.3 l ust 3 Konstytucji stanowi, ze ..ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie." Jest to równoznaczne z obowiązkiem zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.
Na potwierdzenie tego stanowiska skarga przytoczyła tezę Trybunału Konstytucyjnego, zapisaną wyroku z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt K 4/04; OTK seria A 2005, nr 6, poz.64; "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści Konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art.31 ust.3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości m sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu." Ponadto "model państwa demokratycznego wymaga zachowania zasady proporcjonalności. Rozważania w tym względzie prowadzą do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych jednostki." (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., K 32/04; DZ.U.2005, nr 250, poz.2116).
Zdaniem skarżącej, Rada Miasta K. naruszyła powyższe zasady, w sposób ewidentny i rażący naruszając jej interes prawny poprzez nadmierne ograniczenie
swobody wykonywania prawa własności nieruchomości. Należy zapytać, jaki cel ma wprowadzenie zakazu budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną oraz uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zdaniem skarżącej zakaz ten w żadnym stopniu nie wpływa na zwiększenie ochrony krajobrazu kulturowego, natomiast praktycznie uniemożliwia zwykłe korzystanie z nieruchomości przez właściciela.
Wątpliwości skarżącej wzbudza również zasadność objęcia zakresem tworzonego parku tak dużych obszarów w centrum K. (ponad 100 hektarów), szczególnie, gdy wziąć pod uwagę, że duża część tych terenów jest własnością osób prywatnych, które zdecydowanie sprzeciwiały się utworzeniu "[...] Parku Kulturowego".
W dość szczątkowej dyskusji publicznej poprzedzającej utworzenie parku, podstawowym argumentem zwolenników skarżonej chwały była konieczność ochrony cennych kulturowo obszarów przed rabunkową i niekontrolowaną zabudową. Podjęcie uchwały o utworzeniu "[...] Parku Kulturowego", wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawiano jako jedyną możliwość utrzymania dotychczasowych walorów kulturowych, krajoznawczych i przyrodniczych terenów obejmujący wzgórza [...],[...] i Lasku [...]. Należy z całą stanowczością stwierdzić, iż jest to rozumowanie błędne. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o przeznaczeniu danego terenu rozstrzyga decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Procedurę wydawania tej decyzji szczegółowo reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.nr 80, poz.717), a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.nr 164, poz.1588). Powyższe przepisy wyraźnie wskazują, pod jakimi warunkami możliwa jest zabudowa nieruchomości i w żadnym miejscu nie pozwalają na dowolność czy niekonsekwencję w planowaniu umożliwiające "rabunkową zabudowę" (patrz art.61 ustawy o planowaniu przestrzennym).
Wskazane wyżej zarzuty w dużej mierze odnoszą się do celowości skarżonej uchwały, jednak głównym ich celem jest wykazanie, że niespełniony został podstawowy konstytucyjny warunek umożliwiający władzy ingerowanie i ograniczanie praw obywatelskich. Mianowicie naruszona została zasada niezbędności i proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego rezultatu. Rada Miasta K. dążąc do zapewnienia ochrony walorów krajoznawczych "[...] Parku Kulturowego" sięgnęła po środki zbyt restrykcyjne, uderzające przede wszystkim we właścicieli nieruchomości i przerzucające na nich Wieczne i ekonomiczne koszty utworzenia parku.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale ogólnikowość i nieprecyzyjność. W przypadku tak dalekiej ingerencji w prawa obywateli należało oczekiwać większej staranności i dokładności w formułowaniu ograniczeń. Rada Miasta K. ograniczyła się natomiast do przytoczenia, z niewielkimi zmianami, regulacji wartej w art.17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności generalny zakaz prowadzenia działalności handlowej i usługowej, wymagających lokalizacji i urządzania placów handlowych, składowych i magazynowych (§3 pkt 3 uchwały Rady Miasta K.) jest zdecydowanie zbyt szeroki i ogólny, niespełniający przez to wymogu dostatecznej określoności przepisów nakładających obowiązki na obywateli. "Ustawodawca, konstruując przepis, który ingeruje głęboko w sferę prywatności jednostki, musi uwzględnić nie tylko zasady przyzwoitej legislacji (w tym zasadę dookreślo-ności i konkretności), ale także rozważyć proporcjonalność zastosowanego środka. Nie wystarczy, aby stosowane środki sprzyjały zamierzonym celom, ułatwiały ich osiągnięcie albo były wygodne dla władzy, która ma je wykorzystać do osiągnięcia tych celów. Środki te powinny być godne państwa określanego jako demokratyczne i prawne. Pamiętać przy tym należy, że wskazane środki o tyle tylko mogą być uznane za usprawiedliwione, o ile ich własnym celem jest właśnie obrona wartości demokratycznego państwa prawnego. Minimalnym wymogiem konstytucyjnym jest to, aby przeszły one test "konieczności w demokratycznym państwie prawnym". Nic wystarczy zatem sama celowość, pożyteczność, taniość czy łatwość posługiwania się przez władzę - w odniesieniu do użytego środka."(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., K 32/04, DZ.U. 2005, nr 250, poz.2116).
Należy także zapytać o konstytucyjność regulacji prawnej umożliwiającej ustanowienie parku kulturowego i wprowadzenie licznych zakazów ograniczających uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie parku. Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują bowiem żadnych mechanizmów ochronnych dla osób dotkniętych tymi zakazami. W związku z tym Gmina może dowolnie korzystać z nieruchomości znajdujących się na terenie parku kulturowego i musi w tej mierze uwzględniać stanowiska obywateli (wyrażanego chociażby w formie czy zarzutów, jak to ma miejsce w sytuacji uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W związku z tym do czasu przystąpienia przez Gminę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostka nie ma żadnych prawnych instrumentów obrony. Przyznanie właścicielowi możliwości ochrony swych interesów dopiero na etapie tworzenia planu dla terenów zajmowanych przez park kulturowy stanowi, zdaniem skarżącej, rażące naruszenie konstytucyjnych uprawnień jednostki.
Dodatkowo w czasie rozprawy pełnomocnik skarżącej podniósł, że sposób wyznaczenia granicy tworzonego Parku uniemożliwia jednoznaczną identyfikację tej granicy w terenie. Jest to skutkiem zbyt małej skali mapy, przy relatywnie znaczne szerokości linii tej granicy na owej mapie. W efekcie rysunek mapy będzie mógł być dowolnie interpretowany przez urzędników miejskich.
III. Pełnomocnik strony przeciwnej do skarżącej wniosła o oddalenie skargi w całości, albowiem zarzuty są bezpodstawne.
Rada Miasta K. jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa. Wszelkie podjęte przez Radę Miasta K. działania w celu utworzenia [...] Parku Kulturowego i mające na celu jego ochronę pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
W myśl art.16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rada gminy., po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowa-
nią wyróżniających się krajobrazowe terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Właśnie potrzeba ochrony najcenniejszego pod względem przyrodniczym, krajobrazowym i kulturowym rejonu K. uzasadniła podjęcie zaskarżonej uchwały, tj. utworzenie [...] Parku Kulturowego. W związku z powyższym podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art.16 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami jest chybiony. Przedmiotowa uchwala została podjęta w granicach upoważnienia wynikającego z wskazanej wyżej ustawy zgodnie z obowiązującą procedurą.
Paragraf trzeci zaskarżonej uchwały w sposób zupełny i wystarczający przewiduje ochronę utworzonego parku kulturowego poprzez wprowadzenie wymienionych w tym paragrafie zakazów Wprowadzenie do uchwały powyższego przepisu miało właśnie za zadanie osiągnięcie rezultatu w postaci ochrony tego unikatowego rejonu K.. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art.16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na braku określenia sposobu ochrony parku kulturowego.
Dodatkowo trzeba mieć na względzie fakt, iż art.16 cyt. ustawy stanowi o sposobie ochrony, która realizuje się na podstawie art.16 ust.3 cyt. ustawy przez między innymi, sporządzenie planu ochrony parku kulturowego. Istnienie tego planu nie jest wymagane w chwili podejmowania uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Jednakże, zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały, na zlecenie Wydziały Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Miasta K. zespół ekspertów z Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków opracował plan ochrony dla obszaru wyznaczonego w uchwale, zawierający wytyczne dla zintegrowanej ochrony przyrodniczej, kulturowej i krajobrazowej. Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego Oddział Ochrony Zabytków, zgodnie z art. 16 ust.3 cyt. Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pismem [...] z dnia [...].2006 r. przekazał plan ochrony do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do uzgodnienia. Po uzgodnieniu oraz konsultacjach społecznych, zostanie bezzwłocznie przekazany Radzie Miasta K. do zatwierdzenia.
Ponadto, zaskarżona uchwala w § 1 ust.2 stanowi, że granice wyznacza załącznik graficzny nr 1, będący integralną częścią tej uchwały. Granice wyznaczone zostały z uwzględnieniem granic miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Wzgórze [...]" (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...].2005 r., nr [...]) i "Rejon Fortu [...] (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...].2005 r., nr [...]) oraz objęły tereny, które w obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...].1994 r., nr [...]) nie były przeznaczone pod zabudowę.
Z powyżej wskazanych okoliczności wynika, iż utworzenie [...] Parku Kulturowego w granicach wskazanych w zaskarżonej uchwale było poprzedzone głęboką analizą w celu prawidłowego oznaczenia przedmiotowych granic. Prawidłowość wyznaczenia granic parku została również potwierdzona przez fakt pełnej akceptacji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którego opinia jest wymagana przy podejmowaniu uchwały ustanawiającej park kulturowy na terenie Gminy. Stąd włączenie obszarów, na których m.in. znajduje się nieruchomość stanowiąca własność strony skarżącej, było uzasadnione.
Rada Miasta K., podjęła zaskarżoną uchwałę w granicach kompetencji określonej przez art.16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad nabytkami. Wprowadzając zakazy wymienione w § 3 uchwały organ uchwałodawczy oprał się na treści art.17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie wykraczając poza katalog wymienionych w tym artykule możliwych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Przedmiotowa ustawa przewiduje możliwość ustanowienia zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Ograniczenia zgodnie z przywołaną regulacją ustawową - mogą dotyczyć również umieszczania tablic, napisów ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych, znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art.12 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Zakazy mogą dotyczyć także zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych oraz składowania lub magazynowania
odpadów. W związku z powyższym należy podkreślić, iż kwestionowane przez stronę skarżącą zakazy i ograniczenia ustanowione w § 3 uchwały są de facto powtórzeniem zapisu art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. A zatem rozwiązania przyjęte w uchwale pozostają w granicach określonych zapisami ustawy. Nie stanowią zatem samodzielnego ograniczenia prawa własności przysługującego stronie skarżącej. Przedmiotowe prawo zostało już ograniczone w drodze ustawy, tj. zgodnie z art.64 Konstytucji. W związku z powyższym należy podnieść, iż to nie uchwala Rady Miasta K. a ustawa wprowadziła ograniczenie prawa własności, które wiąże się z wprowadzeniem na danym terenie parku kulturowego. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez uchwałę art.31 i art.64 Konstytucji. Wszelkie rozważania prezentowane przez stronę skarżącą na temat proporcjonalności przyjętych rozwiązań w stosunku do zamierzonego celu mogłyby mieć znaczenie w trakcie prac nad przedmiotową ustawą. Rada Miasta K. podejmując uchwalę tej treści zastosowała przepis ustawy, jedynie go konkretyzując. W związku z powyższym należy uznać za chybione zarzuty strony skarżącej w zakresie naruszenia art.31 i art.64 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w zakresie nieprecyzyjnego i zbyt ogólnikowego charakteru § 3 uchwały, pełnomocnik organu stwierdziła, że treść tego paragrafu konkretyzuje zapis ustawy w sposób niebudzący wątpliwości. Zawiera on zamknięty i precyzyjnie określony katalog zakazów, wprowadzonych w celu osiągnięcia celu. który przyświecał podjęciu przedmiotowej uchwały. Ponadto własność została przez ustawę ograniczona, ale bez naruszenia jej istoty, pozostając w zgodzie z art.64 Konstytucji. Tym samym zapisy wykonawczej uchwały również istoty prawa własności nie naruszają.
We współczesnym systemie prawa cywilnego określone normatywnie granice własności stanowią sprzężone ze sobą trzy "wyznaczniki", a mianowicie przepis ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może (...) korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa" (art. 140 kc). Do naruszenia istoty prawa własności dojdzie na pewno w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się
na korzystanie z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na rozporządzanie rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią. Można zatem przyjąć, iż pozbawienie właściciela części -nawet znacznej-atrybutów korzystania lub i rozporządzania rzeczą rne będzie stanowiło ingerencji w jego prawo własności.(W.Jakimowicz: Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, Samorząd Terytorialny 2005, nr 6). W niniejszej sprawie wyłączona została możliwość zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni, czego nie można jednak uznać za naruszenie istoty prawa własności. Ingerencja w prawo własności nie prowadzi do odjęcia (wywłaszczenia) tego prawa a określa tylko przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. A zatem ustawa i oparta na niej zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie prawa własności w sposób dozwolony prawem.
Zarzut naruszenia art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego jest całkowicie nieuzasadniony. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania zgodnego z prawem, dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Żadnemu z powyżej określonych obowiązków nie uchybiono przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Uchwała została podjęta zgodnie z prawem, po wyjaśnieniu w sposób należyty stanu faktycznego, które miało miejsce w trakcie prac nad projektem uchwały. Podjęciu zaskarżonej uchwały przyświecał jasno sformułowany interes społeczny. W ocenie Rady Miasta K. postępująca w ostatnich latach degradacja i przypadkowa urbanizacja terenów Lasu [...] i okolic wymagała podjęcia działań ochronnych, poprzez ograniczenie inwestycji i wyeliminowanie niekorzystnych, przypadkowych działań, powodujących zagrożenia ekologiczne i dewastację walorów widokowych. Zachowanie tych wyróżniających się pod względem krajobrazowym terenów leży bezsprzecznie w interesie wszystkich mieszkańców K. i właśnie zgodnie z tak sformułowanym, społecznym interesie utworzono [...] Park Kulturowy.
Należy zwrócić uwagę na takt. iż ustawodawca uznał, iż dla osiągnięcia powyżej opisanego rezultatu konieczne jest wykorzystanie instytucji parku kulturowego. Ustawodawca stanął na stanowisku, iż cele przyświecające utworzeniu parku kulturowego zostaną osiągnięte jedynie przy zastosowaniu środków wymienionych w art.17 usta-
wie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z powyższym już w chwili uchwalania przedmiotowej ustawy przesądzono, iż w określonych powyżej okolicznościach interes społeczny jest interesem priorytetowym. A zatem zdecydowano, że dla zapewnienia zintegrowanej ochrony wybitnych walorów- krajobrazowych konieczne jest ograniczenie swobody obywateli, będących właścicielami nieruchomości znajdujących się na chronionym terenie, w zakresie prowadzenia robót budowlanych i innych czynności wymienionych w powołanym przepisie ustawy. Przede wszystkim zastosowane ograniczenia mają służyć ochronie przed rabunkową i niekontrolowana zabudową danego obszaru. Należy jednak podkreślić, iż w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń ustawa o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami przewiduje w art. 17 ust, 2 obowiązek stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy te przewidują w art. 131 -134, iż w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala w drodze decyzji wysokość odszkodowania. Przepisy te maja bezpośrednie zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości wchodzących w skład [...] Parku Kulturowego. Tak wiec ich interesy nie zostały pozbawione prawnej ochrony zmierzającej do rekompensaty niedogodności związanych z utworzeniem parku kulturowego. Zarówno przy uchwalaniu ustawy o ochronie zabytków, jak i podejmowaniu zaskarżonej uchwały interesy obywateli będących właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym ochroną były brane pod rozwagę, jednakże ważny interes społeczny uzasadniał umiejscowienie interesu obywateli na dalszym planie, zapewniając im jednak stosowną ochronę prawną
Zdaniem pełnomocnika organy administracyjnego niezasadne są również twierdzenia strony skarżącej, jakoby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły wystarczająca ochronę przed takim zjawiskiem. Po pierwsze należy na wstępie zaznaczyć, iż gdyby regulacje w tych przepisach były wystarczające ustawodawca me wprowadziłby do porządku prawnego instytucji parku kulturowego. Trzeba zauważyć, iż powołane wyżej przepisy wskazują co prawda pod jakimi warunkami możliwa jest zabudowa nieruchomości i nic pozwalają na dowolność ale na zabudowę - tyle tylko, że pod pewnymi obwarowaniami - pozwalają. Cel jaki przyświecał utworzeniu
[...] Parku Kulturowego polegał przede wszystkim na tym, aby objęty parkiem teren pozostał w stanie nienaruszonym. Chodzi przede wszystkim o to, aby nie powstawały na tym terenie nowe zabudowania, które mogłyby naruszyć unikatowy charakter tego obszaru. Środki przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są dla osiągnięcia tego celu niewystarczające.
Zaskarżona uchwała nie narusza art.4 Prawa budowlanego, który wskazuje, iż każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można mówić o naruszeniu tego artykułu z tego względu, iż prawo do zabudowy przysługuje osobom wskazanym w powołanym wyżej przepisie jednakże nie jest ono prawem nieograniczonym. Z treści art.4 prawa budowlanego wynika, iż wykonywanie tego prawa jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy pozwalają na to przepisy prawa, bowiem na mocy innych przepisów prawo to może być ograniczone. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art.17 wprowadza właśnie ograniczenie prawa do zabudowy. Ograniczenie to, z uwagi na fakt, iż zostało wprowadzone w drodze ustawy jest zgodne z prawem. Stad wykonując prawo do zabudowy wnikające z art, 4 prawa budowlanego można to czynić jedynie w granicach wyznaczonych przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pozbawiony argumentacji jest zatem zarzut jakoby to zaskarżona uchwała naruszała prawo do zabudowy. Rada Miasta K. podejmując zaskarżoną uchwałę ustanawiającą [...] Park Kulturowy wprowadziła ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych korzystając jedynie z upoważnienia wynikającego z powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy jednocześnie podkreślić, iż zakaz dotyczy jedynie określonych kategorii robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Sąd uwzględnił skargę uznając znaczną część jej zarzutów za trafne oraz dostrzegając z urzędu inne jeszcze naruszenia prawa. Sąd rozstrzyga wprawdzie w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną
podstawą prawną (art!34 § 1 P.p.s.a.) Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta K. dopuściła się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego (formalnego), co skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
A. Sąd podziela stanowisko obu stron procesowych, że Rada Miasta K. jest wyposażona przez art.16-17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w kompetencję do ustanowienia [...] Parku Kulturowego.
Zarówno cele takiej inicjatywy (§ 2 uchwały), jak i sięgnięcie po ustawowe zakazy i ograniczenia w wykonywaniu prawa własności na terenie Parku nie są co do zasady przez Sąd kwestionowane. Jednakże sądowa kontrola zgodności zaskarżonej uchwały z prawem (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art.3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie poprzestaje na badaniu intencji organu administracyjnego, lecz oczywiście obejmuje przestrzeganie szczegółowych regulacji materialnych i formalnych. Wykonując te kompetencje Sąd ocenił otrzymaną dokumentację przygotowania i podjęcia zaskarżonej uchwały oraz tekst uchwały. Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta K. przekroczyła swe kompetencje określone prawem materialnym, a jej czynności w okresie od wykorzystania przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...].2006 r. inicjatywy uchwałodaw-czej do dnia [...].2006 r., gdy po drugim czytaniu uchwalono zaskarżoną uchwałę - były niezgodne z regulacją formalną (proceduralną) zarówno ustawową, jak i ustaloną przez statut Miasta K. (jednolity tekst: Dziennik Urzędowy Województwa [...] 2005, nr [...], poz. [...]).
B, Kluczowe znaczenie dla oceny przez Sąd zaskarżonej uchwały ma naruszenie prawa materialnego czyli przekroczenie przez Radę kompetencji do utworzenia [...] Parku Kulturowego.
Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. (art. 16 ust.2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wymienienie w tym przepisie obok siebie,
jako oddzielnych elementów treści uchwały zarówno "sposobu ochrony", a także "zakazów i ograniczeń" nakazuje przyjąć, że powołanie do życia parku kulturowego nie może być redukowane do narzucenia na terenie parku zakazów i ograniczeń. Najwyraźniej ustawodawca rozumiał pak jako działanie pozytywne, chronione jedynie i wspomagane przez zakazy i ograniczenia, ale w żadnym wypadku nieutożsamiane wyłącznie z zakazami i ograniczeniami. Taką interpretację art.16 ust. 2 ustawy nakazuje ust. 3 tegoż art.16: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy." Sposób ochrony obiektów i krajobrazu na terenie parku (ust. 2) ma wyznaczać treść plan ochrony parku kulturowego przygotowywany przez Prezydenta Miasta K.. Tymczasem pełnomocnik Rady Miasta K. stwierdził w odpowiedzi na skargę, że plan ochrony parku kulturowego, zawierający wytyczne dla zintegrowanej ochrony przyrodniczej, kulturowej i krajobrazowej został opracowany przez Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego Oddział Ochrony Zabytków. Po uzgodnieniu oraz konsultacjach społecznych, zostanie bezzwłocznie przekazany Radzie Miasta K. do zatwierdzenia. Zaniechanie określenia przez Radę w uchwale "sposobu ochrony" jest więc podwójnie sprzeczne z ustawą, albowiem (1) usamodzielnia zawarte w uchwale nakazy i zakazy, gdy ustawa czyni je wyłącznie instrumentem sposobu ochrony, a nie - samodzielną instytucją, a ponadto (2) oznacza delegowanie na Prezydenta Miasta K.-całej kompetencji do ustalenia wymienionego "sposobu ochrony" wartości dla których Park został powołany, a taka delegacja jest niedopuszczalna z braku ustawowej podstawy prawnej. Nie jesl to wyłącznie problem niekompletności uchwały, który byłby w tym zakresie uzupełniony w terminie późniejszym. Jest to wada istniejąca już w momencie podejmowania uchwały i powodująca jej sprzeczność z materialną podstawą kompetencji Rady do utworzenia Parku. Rada wprowadziła na terenie Parku zakazy i nakazy niezależnie od tego czy są one adekwatne i niezbędne dla "sposobu ochrony" wartości dla których Park został powołany. Rada dokonała subdelegacji swej ustawowej kompetencji z art.16 ust. 2 ustawy na rzecz Prezydenta Miasta K., pomimo że ustawa wyraźnie nakazuje ustalenie sposoby ochrony w tekście uchwały o utworzeniu parku kulturowego.
C. Odpowiedź na skargę wyraźnie stwierdza, że katalog zakazów i ograniczeń nie wykracza poza enumeratywne (maksymalne) wyliczenie zapisane w art.17 ust. 1 ustawy. "Wprowadzając zakazy wymienione w § 3 uchwały organ uchwałodawczy oprał się na treści art.17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie wykraczając poza katalog wymienionych w tym artykule możliwych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Przedmiotowa ustawa przewiduje możliwość ustanowienia zakazów i ograniczeń dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Ograniczenia zgodnie z przywołaną regulacją ustawową - mogą dotyczyć również umieszczania tablic, napisów ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych, znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art.12 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Zakazy mogą dotyczyć także zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych oraz składowania lub magazynowania odpadów. W związku z powyższym należy podkreślić, iż kwestionowane przez stronę skarżącą zakazy i ograniczenia ustanowione w § 3 uchwały są de facto powtórzeniem zapisu art.17 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. A zatem rozwiązania przyjęte w uchwale pozostają w granicach określonych zapisami ustawy. Nie stanowią zatem samodzielnego ograniczenia prawa własności przysługującego stronie skarżącej. Przedmiotowe prawo zostało już ograniczone w drodze ustawy, tj. zgodnie z art.64 Konstytucji. W związku z powyższym należy podnieść, iż to nie uchwała Rady Miasta K. a ustawa wprowadziła ograniczenie prawa własności, które wiąże się z wprowadzeniem na danym terenie parku kulturowego. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez uchwałę art.31 i art.64 Konstytucji. Wszelkie rozważania prezentowane przez stronę skarżącą na temat proporcjonalności przyjętych rozwiązań w stosunku do zamierzonego celu mogłyby mieć znaczenie w trakcie prac nad przedmiotową ustawą. Rada Miasta K. podejmując uchwalę tej treści zastosowała przepis ustawy, jedynie go konkretyzując. "
Tymczasem w § 3 pkt 7 uchwały zakazuje lokalizacji parkingów dla samochodów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 3,5 t, a zakazu tego nie można znaleźć w
art. 17 ust. 1 ustawy. Nastąpiło więc kolejne przekroczenie ustawowej delegacji do podjęcia uchwały przez Radę Miasta K..
D. Trzecim rodzajem naruszenia prawa materialnego jest sposób zdefiniowania granicy parku, o której art.16 ust.2 mówi, że jest konstytutywnym elementem uchwały tworzącej park.
Sąd podziela zarzut pełnomocnika skarżącej zgłoszony w czasie rozprawy (w uzupełnieniu skargi pisemnej). Relatywnie mała skala mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały oraz pokaźna grubość kreski odpowiadającej granicy oznacza, że nie da się na takiej podstawie wyznaczyć terenie granicy Parku zgodnie z treścią uchwały. Nie jest to brak techniczny, lecz naruszenie prawa materialnego w postaci delegowania na Prezydenta Miasta K., mającego wykonać uchwałę (§ 5 uchwały), kompetencji do wyznaczenia w terenie granic Parku. To Prezydent, a nie ustawowo właściwa Rada, miałby decydować, które działki znajdą się w granicach Parku ze wszystkimi zakazami i ograniczeniami dla właścicieli, a którzy właściciele będą mogli wykonywać swe prawo własności w znacznie szerszym zakresie, nieskrępowani przez zaskarżoną uchwałę. Nie da się wykluczyć pojawienia się jeszcze trzeciej grupy właścicieli, których działki zostałyby przecięte przez granicę Parku. Tego rodzaju brak również jest przekroczeniem kompetencji materialnoprawnej, gdyż ustawa nie zezwoliła na delegowanie na rzecz organu wykonawczego kompetencji do delimitacji obszaru Parku i sąsiednich obszarów.
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały uzasadnione jest również niedochowaniem wymogów formalnych (proceduralnych), przepisanych dla stanowienia przez Radę Miasta K. aktów prawa miejscowego.
E. § 8a ust.3 statutu Miasta K. wymaga, aby Informacja o miejscu, terminie i przedmiocie obrad Rady oraz posiedzeniu jej komisji zamieszczona była na tablicy ogłoszeń Magistratu na 7 dni przed sesją lub posiedzeniem oraz przesyłana do redakcji lokalnej prasy, radia i telewizji. Obowiązek taki jest prawidłową realizacją
zasady jawności działania Rady i prawa każdego do wstępu na sesje Rady (art. 1 1b ustawy o samorządzie gminnym). Mimo wezwanie Rady do udokumentowania wykonania tego obowiązku, żadne dowody nie zostały Sądowi przedłożone. Dlatego uzasadnione jest przyjęcie że powyższy obowiązek został naruszony zarówno przed 1- czytaniem w dniu 28 czerwca 2006 r., jak i przed 2. czytaniem na sesji w dniu 5 lipca 2006 r.
F. § 14 ust.3 statutu K. przewiduje, że dokumenty przeznaczone dla radnych na sesję zwyczajną przekazuje się radnym w terminie 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji. Również art.20 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołał się Prezydent Miasta K. występując z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi, że na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Tymczasem dokumentacja przekazana Sądowi wskazuje, że projekt zaskarżonej uchwały został przez Prezydenta Miasta K. przekazany przewodniczącemu Rady Miasta K. w dniu [...].2006 r., tj. w dniu poprzedzającym 1. czytanie [projektu uchwały na sesji obradującej w dniu [...].2006 r.
Uzupełnieniem tekst przedkładanego przez osobę wykonującą inicjatywę uchwałodawczą są opinię, mające dać radnym pierwszą krytyczną ocenę projektu, który ma być przedmiotem obrad i głosowania. "Projekt uchwały przedkładany Radzie przed pierwszym czytaniem wymaga opinii prawnej, opinii właściwej komisji - dla projektów przygotowanych przez Prezydenta. Opinia prawna dotycząca projektu uchwały winna być przedstawiona w terminie 7 dni." (§ 30 ust.4 pkt 1 i 2 oraz ust.5 statutu Miasta K.). Pomimo wezwania Sądu, w ogóle nie zostały mu przedłożona opinia prawna, Tymczasem opinia Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta K. nosi datę [...].2006 r., czyli dnia drugiego czytania uchwały. W czasie tej sesji radny S. H. stwierdził, że "ta opinia była podpisywana godzinę temu i dlatego może jeszcze nie dotarła; ja z pamięci powiem [że] opinia jest pozytywna, niestety nie potrafię powiedzieć-, czy było 5 czy 6 głosów za" (s.39 protokołu sesji). Na tej podstawie Sąd stwierdza, że opinia nie została sporządzona w trybie, który zapełniłby
jej wypełnienie funkcji przewidzianej w § 30 ust.4 statutu, tj. radni nie mieli możliwości zapoznać się z nią przed pierwszym czytaniem, aby już w pierwszej dyskusji nad projektem mieć wstępnie wyrobione zdania.
G. Sporządzając katalog naruszeń proceduralnych należy odnotować również naruszenie przez Radę art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. Rada nie podjęła uchwały ustosunkowującej się do wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia jej praw, co oczywiście nie rzutuje na ocenę samej uchwały, a pokazuje jedynie nieprawidłowy stosunek Rady do swych ustawowych obowiązków.
Sąd nie uwzględnia natomiast zarzutu skargi mówiącego o naruszeniu K.p.a., albowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego czyli nie jest ona wydawana w ramach jurysdykcji administracyjnej regulowanej przez Kodeks postępowania administracyjnego.
H. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 w związku z art.134 § 1 oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.nr 153, poz.1270, zm.: DZ.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38 poz.268 i nr 208, poz.1536).
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a.