III SA/Kr 549/06

III SA/Kr 549/06 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L S na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 8 października 2001, nr [...], w przedmiocie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta postanawia skargę odrzucić.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2006r. (data wpływu - [...]2006r.) L.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Rady Miejskiej skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 8 października 2001, nr [...], w przedmiocie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta .
W odpowiedzi na skargę złożono wniosek o odrzucenie skargi z powodu jej wniesienia przedwcześnie tzn. przed upływem wymaganego przepisami terminu na odpowiedź na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa oraz z powodu jej niedopuszczalności, albowiem zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Alternatywnie, z ostrożności procesowej w odpowiedzi na skargę zawarto też wniosek o oddalenie skargi.
Pismem z dnia [...] 2006r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi odnosząc się szczegółowo do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Szeroko uzasadniono zwłaszcza pogląd o bezzasadności tezy, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej podnosząc, że wprawdzie zaskarżona uchwała nakierowana była na wywołanie określonych skutków prawnych w sferze stosunku pracy przewodniczącego zarządu, jednakże przedmiot regulacji tej uchwały dotyczył szeroko pojmowanej administracji publicznej. Skarżący powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, że w istocie cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu wykonywanie zadań publicznych i daje się pomieścić w kategorii zadań administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
I.
Ustosunkowując się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej przedwcześnie, przed upływem terminu przewidzianego do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Sąd stwierdza co następuje:
Jak wynika z art. 52 § 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Podstawą do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przedmiotową uchwałę jest art. 3 §2 pkt 6 cytowanej ustawy w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia został spełniony. W aktach sprawy znajduje się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane [...] 2006r., a wniesione do Rady Miejskiej w dniu [...] 2006r. W ocenie Sądu został też w niniejszej sprawie dopełniony warunek bezskuteczności powyższego wezwania. Powyższe wezwanie Skarżącego z dnia [...]2006r. pozostało bez odpowiedzi organu - Rady Miejskiej, wobec zaś braku w aktach sprawy dowodu nadania Sąd przyjął, że Skarżący wniósł skargę datowaną [...]2006r. w dniu [...] 2006r. (data prezentaty organu).
Cytowany powyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że warunkiem wniesienia tzw. skargi "powszechnej" (opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania jest zatem, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia będzie bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W dotychczasowym orzecznictwie, powstałym w czasie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów działu VI kpa i ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowany był pogląd, że skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wnosi się w razie odmówienia przez właściwy organ gminy uwzględnienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o stanowisku organu. Natomiast w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 kpa. dla załatwienia prawy w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten został wyrażony m.in. w uchwałach: siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 1995 r. III AZP 9/95 (OSNP z 1995, nr 20, poz. 243) z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1996, nr 4, s. 70 i glosą aprobującą Z. Kmieciaka, ST 1995, nr 11, s. 75) oraz uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998, Sygn. akt FPS 1/98, ONSA z 1998, nr 3, poz. 78, jak też m.in. w postanowieniu NSA z 6 VII 1992, I SA 842/92, ONSA 1992, nr 3-4, s. 90, i innych). W orzecznictwie podkreślano bowiem, że "W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [..] stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym [..], którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie" (uchwała NSA z 4 V 1998, FPS 1/98).
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjmowana w dotychczasowym orzecznictwie wykładnia przepisu art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591) w zw. z art. 35 § 3 kpa w zmienionym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustaw reformujących sądownictwo administracyjne z 2002r., a w szczególności ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), utraciła swą aktualność. Sąd podziela w tej mierze w znacznej części poglądy wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005r., I OSK 785/05, nie publik., jak również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005r., OSK 1634/04, nie publik.
Analiza treści aktualnie obowiązującej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza zastosowanie w sprawach skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jedynie art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tak skonstruowanego wyłączenia wynika zatem a contrario, że wszystkie pozostałe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. W szczególności zatem uznać należy, że w kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mieć będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wyłącza jego zastosowania. Nie można też uznać, że zastosowanie tego przepisu do skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza samo sformułowanie początkowej części tego przepisu odwołujące się do art. 52 §3 i 4, których to przepisów nie stosuje się do skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a więc zawarte w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie, że "W przypadkach, o których mowa w art. 52 §3 i 4, skargę wnosi się (...)". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie treść art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć w ten sposób, że z woli ustawodawcy reguły w nim zawarte znajdują zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Zastosowana zatem przez ustawodawcę technika odwołania się do treści innych przepisów (do treści art. 52 ust. 3 i 4) służy jedynie uniknięciu powtórzeń samej hipotezy normy w tekście ustawy, odwołując się do tych stanów faktycznych, o których mowa w tych przepisach i nie niesie ze sobą żadnych innych skutków prawnych.
Nieuzasadnione jest zatem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym przyjęcie, że termin ten rozpoczyna bieg po zakończeniu maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 kpa, przewidzianego dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Jak wyraźnie wynika z treści przytoczonego przepisu art. 53 § 2 termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi rozpoczyna bieg z dniem doręczenia organowi wezwania do usunięcia prawa, na które to organ nie odpowiedział w przewidzianym przepisami kpa terminie. Przyjmując wcześniej przyjmowaną w orzecznictwie interpretację należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż 90 dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami.
Zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji przyjmowanej uprzednio tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do których odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 kpa, czyli dwumiesięcznemu.
Zasadnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1634/04 (nie publ.), jak również w postanowieniu z dnia 20 września 2005r., I OSK 785/05 (nie publik.), że w praktyce ten dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania mógłby niekiedy wynosić 62 dni (np. miesiące grudzień - styczeń, czy lipiec - sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia.
Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 stanowi surogat środka zaskarżenia. Przez środki zaskarżenia powszechnie przyjmuje się rozumieć instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Z istoty swej środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia zmierza do uzyskania ponownego zajęcia się przez organ administracyjny daną "sprawą", co w tym konkretnym wypadku polega na dokonaniu przez organ administracyjny ponownej oceny legalności wydanej przez siebie uchwały. Wezwanie o usunięcie naruszenia jest zatem niewątpliwie instytucją procesową, za pomocą której uprawniony podmiot może żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji, jest zatem surogatem środka zaskarżenia. Na taką funkcję wezwania do usunięcia naruszenia wskazuje jednoznacznie przepis art. 52 § 1, § 2 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidujące, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustawodawca równoważy zatem z innymi środkami zaskarżenia: odwołaniem, zażaleniem, wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, których zastosowanie warunkuje dopuszczalność złożenia skargi. Ponadto zauważyć należy, iż skutkiem zastosowania każdego z w/w środków jest wymuszenie ponownej aktywności organu administracyjnego, który staje się zobowiązany - analogicznie jak organ II instancji - do zajęcia stanowiska w ciągu jednego miesiąca. Za nielogiczną oraz niezgodną z normami procesowymi należałoby zatem uznać interpretację różnicującą w/w środki prawne na uprawniające organ do prowadzenia miesięcznego postępowania (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uprawniające organ do prowadzenia dwumiesięcznego postępowania (wezwanie do usunięcia naruszenia). Gdyby na dany akt lub czynność przysługiwał zwykły środek zaskarżenia strona postępowania miałaby gwarancję, iż organ administracyjny zajmie w danej sprawie stanowisko nie później niż w przeciągu miesiąca. W stosunku do środka prawnego w postaci wezwania do usunięcia naruszenia ustawodawca nie przewidział odrębnego terminu na zajęcie przez organ administracyjny stanowiska nakazując jedynie ogólnie stosowanie terminów przewidzianych w kpa. Skoro jednak wezwanie o usunięcie naruszenia jest surogatem środka zaskarżenia, to postępowanie toczące się na skutek wniesienia tego środka odpowiada postępowaniu odwoławczemu. Jeśli tak - to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania o usunięcie naruszenia, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 kpa do rozpatrzenia odwołania.
Poglądy iż wezwanie do usunięcia naruszenia jest surogatem środka zaskarżenia prezentowane były już w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w składzie siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, w którym Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ONSA 2003 nr 1, poz. 2).
Podsumowując należy zatem uznać, że w aktualnie obowiązujących stanie prawnym termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia, stosownie do treści początkowej części art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli natomiast organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, termin do wniesienia skargi wynosi stosownie do treści końcowej części art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając zatem wynikającą z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zasadę zastosowania w sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa terminów załatwiania spraw przewidzianych w kpa, a więc obowiązującego w postępowaniu odwoławczym miesięcznego terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia, przyjąć należy, że skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść po upływie miesiąca a przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia. Przedwczesną będzie zatem skarga wniesiona przed upływem miesięcznego terminu od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia, spóźniona zaś będzie skarga wniesiona po upływie 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania o usunięcie naruszenia.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że przedmiotowa skarga została wniesiona w terminie, bezzasadny jej zatem wniosek skargi o jej odrzucenie z powodu jej przedwczesności.
II.
Odnosząc się do drugiego z wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. do wniosku o odrzucenie skargi z tego powodu, że dotyczy ona uchwały podjętej w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej Sąd uznał zasadność tego wniosku i z tego powodu niniejsza skarga została odrzucona.
Kwestią wymagająca w niniejszej sprawie rozważenia była bowiem kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny powołany został do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art.3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z treści §3 cytowanego przepisu wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach.
Jednym z takich szczególnych przepisów jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika uprawnienie każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do zaskarżenia takiej uchwały po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Przepis ten wprowadza szczegółową regulację dotyczącą zakresu kognicji sądu w sprawach skarg z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powtarzając jednak zasadę przewidzianą w cytowanym powyżej art. 3 §1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest to, że skarga ta dotyczy uchwały podjętej przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Oczywistym jest, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18.03.2003r., II SA/Wr 2928/02, OSS 2004/1/10, iż zasada ta wiąże także radę gminy. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że podejmowane przez radę gminy uchwały mogą mieć różny charakter: mogą dotyczyć nie tylko stosunków administracyjnoprawnych ale także stosunków cywilnoprawnych, mogą mieć charakter generalny lub indywidualny, zewnętrzny lub wewnętrzny, itp. Ta różnorodność charakteru prawnego podejmowanych przez radę gminy uchwał implikuje różne reżimy prawne, którym będą one podlegać. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie konieczne jest wyróżnianie obok tych uchwał rady gminy, o których mowa w cytowanym powyżej wyroku NSA a więc władczych rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w ramach przyznanych prawem kompetencji, "innych" uchwał, które takiego charakteru nie mają. W stosunku do nich nie jest wymagana tzw. kompetencja administracyjna, nie mają one bowiem charakteru administracyjnego.
Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie cytowanego powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 §2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że "pojęcie w sprawie z zakresu administracji publicznej odnosi się do samego przedmiotu uchwały organu samorządowego, nie zaś do sfery "interesów prawnych" i uprawnień" podmiotów żądających ochrony sądowej" (postanowienie NSA z dnia 27 września 1990r., SA/Wr 952/90).
Tymczasem zaskarżona niniejszą skargą uchwała Rady Miasta dotycząca zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też inną uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona bowiem sfery stosunków cywilno-prawnych, a dokładniej sfery z zakresu stosunków pracowniczych, stanowiąc czynność w ramach wewnętrznego układu: pracodawca-pracownik. W orzecznictwie zaś ugruntowany jest pogląd, że "oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996r., SA/Rz 920/96). Zaskarżona uchwała pozostaje zatem poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego i przywołanych przez niego orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego w których wyrażono poglądy, że w istocie cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu wykonywanie zadań publicznych i daje się pomieścić w kategorii zadań administracji publicznej należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni te poglądy podziela. W rozpatrywanym jednakże przypadku nie mamy do czynienia z działalnością komunalną ani z publicznoprawną formą jej wykonywania, przedmiotem zaskarżenia jest bowiem akt o charakterze cywilnoprawnym, podjęty w formie uchwały a nie rozstrzygnięcia indywidualnego z tego jedynie powodu, że jest to akt organu kolegialnego. Zaskarżona uchwała nie ma zatem na celu realizacji zadań publicznych, lecz jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków pracy pomiędzy podmiotem działającym w imieniu pracodawcy a pracownikiem urzędu.
Na marginesie jedynie można wskazać, że wątpliwości co do publicznoprawnego charakteru tej uchwały powziął sąd administracyjny już uprzednio, kierując w trakcie rozpatrywania skargi Rady Gminy na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność tej uchwały (sygn. akt III SA/Kr 47/05) pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym, które właśnie nie zawiera sformułowania "w sprawach z zakresu administracji publicznej" z Konstytucją. Wobec zaś dokonania oceny przez Trybunał Konstytucyjny, iż kwestionowany przepis nie jest niezgodny z Konstytucją, Sąd orzekając w omawianej sprawie, to jest dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w trybie art. 91 ust. 1 zdanie 2, dokonał również pośrednio oceny legalności zaskarżonej uchwały. Przepis art. 91 ust. 1 zdanie 2 który pośrednio może doprowadzić do tego - jak to miało miejsce w opisanym przypadku - że Sąd kontrolują legalność rozstrzygnięcia nadzorczego będzie się pośrednio musiał ustosunkować również do kwestii legalności samej uchwały, której to rozstrzygnięcie dotyczy, nawet gdyby nie była ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zmienia jednak zasad wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i określonego w tym przepisie zakresu kognicji sądu administracyjnego, który został ograniczony wyłącznie do spraw z zakresu administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.