III SA/Kr 548/23

III SA/Kr 548/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2130/23 - Wyrok NSA z 2024-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 156  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
Art. 18 ust. 3a
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/18/2023, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie, zwanego dalej stroną skarżącą, postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO.NA/4130/18/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138
§ 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 21 grudnia 2022 r.
nr SKO.NA/4130/36/2022 o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieprawiu z dnia 17 maja 2021 r., znak: OBS.7340.5.2021, w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku
FH [...] Spółka jawna na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. nr SKO.NA/4130/36/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych
w Sieprawiu z dnia 17 maja 2021 r., znak: OBS.7340.5.2021, w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku FH [...] Spółka jawna na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych
do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Kolegium wskazało, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 857/21, nieważności uchwały Rady Gminy Siepraw z dnia 27 czerwca 2018 r.
nr XXXIII/332/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na ich podstawie ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieprawiu. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Kolegium uznało, iż w obowiązującym systemie prawnym wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić w drodze wznowienia postępowania.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie. Według Prokuratora Kolegium, uzasadniając swoje rozstrzygniecie dokonało nieuzasadnionego doboru orzeczeń sądów administracyjnych, w tym takich, w których zaprezentowano stanowisko odosobnione i błędne. Według Prokuratora postanowienia wydane w oparciu o uchwałę rady gminy, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem, są wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wymienionym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia z dnia 21 grudnia 2022 r.
Kolegium wskazało, że zaprezentowany w uzasadnieniu postanowienia
z dnia 20 stycznia 2023 r. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 375/18, nie jest poglądem odosobnionym. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 47/18, z dnia
23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie w wyrokach z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1930/21,
z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1573/21. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą
do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona
w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej w skrócie - P.p.s.a.).
Ponadto Kolegium podniosło, że skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi tylko
o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności,
a nie nieważności takiej decyzji (wyroki NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt
II OSK 3539/18, z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16, z dnia
4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15).
Kolegium zauważyło, że sądy administracyjne w cyt. wyrokach nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc
(od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany) jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie wymieniona wyżej uchwała rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego.
W ocenie Kolegium przedstawione poglądy są zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji
do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustaw, rozporządzeń), że wydając rozstrzygnięcie
w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem przerzucać na organ stosujący prawo odpowiedzialności za wadliwe działanie organów stanowiących prawo, w wyniku którego dochodzi
do wydawania (uchwalania), nieważnych aktów prawa miejscowego. De facto byłoby to przerzucaniem odpowiedzialności, także finansowej, na pracowników organu upoważnionych do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych za błędy organów stanowiących prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności tych aktów.
Z powyższych względów Kolegium przyjęło, że brak jest podstaw
do stwierdzania nieważności przedmiotowego postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. W ocenie Kolegium, można stwierdzić, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakże znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia - stosownie do art. 147 § 2 P.p.s.a. - postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieprawiu (jego uchylenia) i rozstrzygnięcia o istocie sprawy zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
na ww. postanowienie Prokurator Okręgowy w Krakowie, zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października
1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Sieprawiu
w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieprawiu, w momencie wydania przez tą komisję zaskarżonego postanowienia nadal obowiązywała powołana wyżej uchwała Rady Gminy, gdyż dopiero później została ona uznana za nieważną przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcja prawnej - uchwała ta, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszła do obiegu prawnego,
- art. 147 § 2 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego - również stwierdzenia nieważności;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy stosownie
do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Sieprawiu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia bezkrytycznie powołało się na przywołane
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzając, że "sądy administracyjne w cytowanych wyrokach nie negują faktu,
że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc
(od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydanie decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (...) nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana
w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidulany akt (...) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego".
Zdaniem Prokuratora, przedstawione rozumowanie jest jednakże obarczone wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony nie neguje się w nim, że wobec stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy należy je traktować tak jakby uchwała nigdy nie weszła do obiegu prawnego, a z drugiej strony, w kolejnych zdaniach, stwierdza się, że w dacie wydanie postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego. Skoro więc stwierdzenie nieważności uchwały rodzi ww. skutek ex tunc nie można jednocześnie, w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania ww. postanowienia unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym. Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 302/19 wskazując, że: "Z sytuacją wydania postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas,
gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia. (...) co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności zawartą w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a". Podał też, że bez znaczenia jest czy przepis prawa będący podstawą wydania postanowienia nie został nigdy uchwalony czy też powinien być traktowany jako nigdy nie uchwalony z uwagi na skutek prawny orzeczenia
o stwierdzeniu jego nieważności ex tunc.
Odnosząc się do stanowiska Kolegium wskazującego na możliwość ewentualnego wznowienia postępowania, Prokurator podał, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, co do zasady, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego podlegającego konstytucyjnej kontroli następuje z chwilą wejścia w życie negatoryjnego orzeczenia Konstytucyjnego tj. wraz z jego ogłoszeniem, a więc ze skutkiem ex nunc. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy powoduje natomiast skutek - ex tunc. Wskazane różnice dotyczące powodowanych skutków, uniemożliwią więc stosowanie w niniejszej sprawie analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Prokurator nie zgodził się też z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, że pojęcie "podlegają wzruszeniu" w przypadku art. 147 § 2 P.p.s.a należy rozumieć w znaczeniu wąskim. Podał, że w obowiązującym systemie prawa pojęcie podlegają wzruszeniu może być również rozumiane w znaczeniu szerokim, obejmującym wszystkie tryby pozbawiania mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem i stwierdzenie nieważności. Gdyby bowiem przyjąć za słuszne ww. poglądy orzecznictwa, owo wzruszenie mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 145 k.p.a. Przepis ten zawiera jednak zamknięty katalog przesłanek wznowienia. W żadnym
z powołanych przez Kolegium orzeczeniu, nie wskazano natomiast konkretnej podstawy tego wznowienia. Jedynie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że w badanej sprawie "zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie
dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydanie postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakie znane organowi wydającemu postanowienie". Jednakże w ocenienie Prokuratora, wbrew twierdzeniom Kolegium, w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa.
Ponadto Prokurator podał, że zastosowania w analizowanej sprawie
nie znajduje również art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak słusznie bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 816/13 "Przepis art 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do takich aktów
jak "decyzje lub orzeczenia sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego,
jakim jest uchwała rady gminy". Gdyby nawet odrzucić ten pogląd, nadal wspomniana przesłanka wznowienia nie znajdowałaby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż ww. przepis dotyczy sytuacji gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie - uchylone lub zmienione,
a nie co do którego orzeczono nieważność. Pozostałe przesłanki wznowienia,
ze względu na swą specyfikę, również nie znajdują zastosowania w badanym przypadku. Wobec tego, w istocie brak jest więc możliwości skutecznego wzruszenia postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w trybie wznowienia.
Prokurator podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec treści art. 147 § 2 P.p.s.a. nadal zachowuje swą aktualność - per analogiam - uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 przyjmująca,
że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. U podstaw przyjętego poglądu Sąd wskazał wartości, które mają podstawowe znaczenie dla całego porządku prawnego, tj. prymat zasady praworządności nad ochroną praw nabytych. W ten sposób Sąd ten podkreślił również, że z działań władzy publicznej sprzecznych z prawem nie mogą wypływać korzyści
dla innych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone
w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności)
zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi
oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji
z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec postanowień art. 119 pkt 3 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Należy zauważyć, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie z dnia
5 października 2022 r. powołał się na konieczność wszczęcia postępowania
w przedmiocie nieważności wydanego postanowienia wskazując art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).
Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie gminnej komisji rozwiązywania problemów wydane zostało z naruszeniem art. 18
ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r., poz. 165, zwanej dalej ustawą
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r.,
sygn. akt III SA/Kr 779/21, stwierdzającym nieważność prawa miejscowego,
tj. uchwały rady gminy stanowiącej podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu. W treści sprzeciwu, tj. jego wnioskach i uzasadnieniu nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne (niż wyeliminowanie
przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego uchwały rady gminy) przemawiające za wzruszeniem aktu administracyjnego.
Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanego przez Prokuratora w wniesionym sprzeciwie postanowienia, podkreśliło, że dopiero po wydaniu postanowienia opiniującego lokalizację punktu sprzedaży alkoholu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały rady gminy w oparciu o którą orzekała gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych. W dacie orzekania gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych uchwała rady gminy pozostawała w obrocie prawnym,
a więc nie wystąpiły w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym - nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Zdaniem Sądu nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę
do wydania kontrolowanego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 powołanej ustawy) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży
z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 tejże ustawy. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie oznacza,
że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii na sprzedaż napoi alkoholowych był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Notabene przepis ten został również powołany w podstawie prawnej postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.
W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia
16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy
on bowiem sytuacji gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku
z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy
o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania
przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś
do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy".
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej,
co ma znaczenie w sprawie. W niniejszej sprawie prawo miejscowe (uchwała rady gminy) utraciło moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny.
Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie postanowił, o skutkach stwierdzenia nieważności prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym
albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 P.p.s.a. należy interpretować ściśle
poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu".
Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm
z niego wynikających (tak M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3,
s. 39-56). Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 788/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt
II OSK 1598/08; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z dnia 27 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt 1490/15; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09 str. 15-24).
Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17, wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę,
nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona
w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy więc przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 147 § 2 P.p.s.a., jest przepisem szczególnym w stosunku
do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linię orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16; z dnia
24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z dnia 4 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08.
Podkreślić też należy, że ww. art. 147 § 2 P.p.s.a jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).
W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).
W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przedsiębiorca nabył prawo
do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA
w Szczecinie z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia
10 marca 2021 , sygn. akt I SA/Sz 60/21).
Wobec powyższego zauważyć należy, że gdyby podzielić argumentację Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu,
co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom ustawy (art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał
jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia
o pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12.
W ocenie Sądu wskazana uchwała w ogóle nie ma zastosowania ponieważ
nie dotyczy sytuacji regulowanej szczególnym przepisem, na co Sąd już uprzednio zwrócił uwagę, tj. art. 147 § 2 P.p.s.a. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 P.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,
na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w sentencji wyroku.