III SA/KR 546/25

III SA/Kr 546/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 15 lipca 2024 r. Nr V/34/2024 w sprawie uchwalenia Statutów Osiedli w Mieście Proszowice I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 5; § 4 ust. 3 oraz ust. 10; § 7 ust. 1 oraz ust. 4; § 15 ust. 5 Statutu Osiedla nr 2 w Proszowicach stanowiącego Załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr V/34/2024 z dnia 15 lipca 2024 r. Rada Miejska w Proszowicach uchwaliła Statuty Osiedli w mieście Proszowice w brzmieniu stanowiącym załączniki nr 1 - 4 do uchwały, tj. Statut Osiedla nr 1 w Proszowicach – Załącznik nr 1, Statut Osiedla nr 2 w Proszowicach – Załącznik nr 2, Statut Osiedla nr 3 w Proszowicach – Załącznik nr 3, Statut Osiedla nr 4 w Proszowicach - Załącznik nr 4.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g."). Uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie zaskarżył załącznik nr 2 – Statut Osiedla nr 2 w Proszowicach (dalej: "statut").
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 16, art. 62, art. 94 i art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11, art. 11b, art. 12, art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt. 2, 3 i 5, art. 37 ust. 2 i 4, art. 37a, art. 40 ust. 1 i art. 51 ust. 3 u.s.g. oraz art. 2, art. 3, art. 4 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1317, dalej: "ustawa o referendum lokalnym") poprzez:
- wskazanie w § 2 ust. 1 pkt. 5 statutu, wbrew treści art. 51 ust. 3 u.s.g., że zasady gospodarki finansowej osiedla określa statut jednostki pomocniczej;
- nadanie w § 4 ust. 3, 6, 8, 10 i 11 oraz § 14 ust. 1 pkt. 5 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest ogólne zebranie mieszkańców, również kompetencji wykonawczych i kontrolnych, wbrew treści art. 37 ust. 2 i 4 i art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g., stanowiących, iż zarząd jest organem wykonawczym, zaś kontrolę i nadzór nad działalnością organów jednostki pomocniczej pełnią organy gminy;
- wskazanie w § 7 ust. 1 statutu, że w ogólnym zebraniu mieszkańców może brać udział i głosować każdy stały mieszkaniec osiedla, bez wprowadzenia zastrzeżenia dotyczącego posiadania czynnego prawa wyborczego;
- ograniczenie w § 7 ust. 4 statutu kręgu osób uprawnionych do udziału w ogólnym zebraniu mieszkańców bez prawa głosu, co stanowi wyłączenie zasady jawności działania gminy przewidzianej w art. 11b u.s.g.,
- nałożenie w § 15 ust. 5 statutu na przewodniczącego zarządu osiedla obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy wbrew treści art. 37a u.s.g.;
- zredagowanie zapisów § 18 ust. 1 i 4 statutu w sposób nie zapewniający ciągłości wykonywania przez organy kadencyjne (zarządy osiedli) zadań publicznych;
- wprowadzenie w § 23 i § 25 statutu odrębnego głosowania na członków zarządu i przewodniczącego zarządu, pomimo iż organem wykonawczym jest jedynie zarząd, co pozostaje w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym wyrażonym w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g.;
- wprowadzenie w § 29 ust. 1 pkt. 1 statutu zapisu modyfikującego kwestię inicjatywy referendalnej dotyczącej odwołania członków zarządu osiedla i zwołania w tym celu Ogólnego Zebrania Mieszkańców jako organu elekcyjnego, wbrew treści art. 170 Konstytucji i art. 4 i art, 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy o referendum lokalnym.
W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień statutu:
- § 2 ust. 1 pkt. 5;
- § 4 ust. 3, 6, 8, 10 oraz 11 w zakresie sformułowania " i rozpatrywanie",
- § 7 ust. 1 i 4;
- § 15 ust. 5;
- § 18 ust. 1 w zakresie sformułowania: kończy się z upływem kadencji Rady Miejskiej"
- § 23 ust. 1 w zakresie sformułowania "odrębnych"',
- § 23 ust. 2;
- § 25;
- § 29 ust. 1 pkt. 1.
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g., statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Zdaniem skarżącego wskazana norma prawna w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość uregulowania w statucie jednostki pomocniczej materii zastrzeżonej przez art. 51 ust. 3 u.s.g. dla innego aktu prawnego. Skoro ustawodawca wskazał, iż kwestia prowadzenia gospodarki finansowej jednostki pomocniczej gminy ma zostać uregulowana w statucie gminy, to tym samym materia ta nie może być przedmiotem regulacji statutu tej jednostki, albowiem w ten sposób przekracza upoważnienie ustawowe i jednocześnie narusza art. 51 ust. 3 u.s.g.
Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Rada gminy nie jest władna do zmiany porządku kompetencyjnego, ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia. W tej sytuacji nieprawidłowym jest powierzenie ogólnemu zebraniu mieszkańców, poprzez upoważnienie do rozpatrywania rocznych sprawozdań i przyjmowania sprawozdań z działalności zarządu osiedla, kontroli nad działalnością organu wykonawczego osiedla, jako kompetencji zastrzeżonej dla organów gminy.
W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest nadanie ogólnemu zebraniu mieszkańców uprawnień wykonawczych, w postaci organizowania i przeprowadzania konsultacji społecznych, organizowania spotkań radnych i burmistrza z mieszkańcami osiedla czy rozpatrywanie spraw mieszkańców osiedla, jako że zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.g. organem wykonawczym w osiedlu jest zarząd.
Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta zarzucił, że prawo podejmowania rozstrzygnięć w ramach udziału w ogólnym zebraniu mieszkańców, w drodze głosowania powszechnego, zostało przyznane każdemu stałemu mieszkańcowi osiedla. Powyższe pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 11, art. 12 i art. 37 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 62 Konstytucji i art. 3 ustawy o referendum lokalnym. Zdaniem skarżącego nadanie każdemu mieszkańcowi osiedla prawa udziału w głosowaniu w ogólnym zebraniu mieszkańców, bez względu na okoliczność, czy posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stanowi rażące naruszenie prawa.
Za sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym należy w ocenie Prokuratora Rejonowego uznać regulacje zawarte w § 7 ust. 4 statutu. Redakcja przepisu sugeruje bowiem, że w ogólnym zebraniu mieszkańców nie mogą uczestniczyć bez prawa głosu inne niż wymienione w zaskarżonym przepisie osoby, a w szczególności mieszkańcy innych jednostek pomocniczych gminy Proszowice, co pozostaje w sprzeczności z zasadą jawności działania samorządu terytorialnego.
Zdaniem skarżącego w sprzeczności z art. 170 Konstytucji - gwarantującym członkom wspólnoty samorządowej prawo decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego oraz z art. 4 ustawy o referendum lokalnym, pozostają zapisy § 29 ust. 1 pkt. 1 statutu. Kwestia inicjatywy referendalnej została uregulowana w art. 4, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym i żaden przepis nie przewiduje możliwości wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy wobec określonej kategorii mieszkańców gminy (tak wyrok. NSA z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. III OSK 2154/22). Zatem kwestionowany zapis statutu – w ocenie skarżącego - stanowi rażące naruszenie prawa, jako że wprowadza odmienne niż ustawa regulacje dotyczące inicjatywy referendalnej mieszkańców osiedli.
Zdaniem skarżącego dokonano błędnej interpretacji art. 37a u.s.g., który przewiduje, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie przewodniczącego zarządu osiedla do uczestniczenia w sesjach rady miejskiej, stanowi naruszenie wskazanego przepisu.
Za sprzeczne z zasadami wynikającymi z u.s.g. należy w ocenie skarżącego uznać zapisy § 18 ust. 1 i 4 statutu regulujące zasady kadencyjności działania organu wykonawczego. Kadencja zarządu osiedla kończy się z upływem kadencji rady miejskiej, a zarazem wybory nowego zarządu są zarządzane przez burmistrza dopiero w terminie 6 miesięcy od dnia wyborów do rady miejskiej. Regulacja paraliżuje działalność jednostki pomocniczej przez okres po najmniej 6 miesięcy, co pozostaje w sprzeczności z art. 16 Konstytucji gwarantującym mieszkańcom danego terytorium prawo do uczestnictwa w sprawowaniu władzy publicznej poprzez zapewnienie ciągłości wykonywania przez organy kadencyjne zadań publicznych.
Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.g. organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący. Natomiast przepis art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. upoważnia radę miejską do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Ustawa wyraźnie wskazuje, iż organ wykonawczy jest jeden - zarząd, reguluje przy tym organizację tego organu wskazując, iż na jego czele stoi przewodniczący. Zaskarżone postanowienia statutu wprowadzają, wbrew treści upoważnienia ustawowego, odrębne zasady wyboru przewodniczącego zarządu, który nie jest odrębnym organem.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Proszowicach wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że uchwalone statuty nie naruszają prawa. Podniosła, że gospodarka finansowa osiedla prowadzona jest w ramach budżetu Gminy. Innych regulacji w tym zakresie statut nie zawiera, nie doszło więc w ocenie organu do naruszenia art. 51 ust. 3 u.s.g.
Rada Miejska w Proszowicach podkreśliła, że zgodnie z art. 37 ust. 4 u.s.g. wymóg posiadania uprawnień do głosowania przez stałych mieszkańców przewidziany jest tylko dla wyboru zarządu osiedla (zebranie wyborcze), co zostało jednoznacznie potwierdzone w § 19 statutu. Tym samym, aby głosować w innych sprawach osiedla (poza wyborami), wystarczy być stałym mieszkańcem. Zdaniem organu wskazanie w ust. 4 § 7 statutu osób uprawnionych bez prawa głosu, do udziału w zebraniu mieszkańców w żaden sposób nie narusza art. 11b ust.1 u.s.g., tj. zasady jawności działania organów gminy.
Organ podniósł, że w § 15 pkt 1 statutu wprowadzono uprawnienie, a nie obowiązek przewodniczącego do uczestniczenia w sesjach rady gminy. Zdaniem organu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego wprowadzenie w statucie odrębnych wyborów przewodniczącego oraz zarządu osiedla. W ocenie Rady Miejskiej w Proszowicach ustawodawca pozostawił gestii rady gminy kwestie związane z odwoływaniem organów jednostek pomocniczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.
Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.) stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Jak stanowi art. 37a. u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.
Istotną rolę dla oceny zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie regulowania ustroju jednostek pomocniczych, a także dla interpretacji przepisów ustawowych, odgrywają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. 1994.224.607, dalej: "EKSL"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 2). Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (ust. 3). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (ust. 4). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (ust. 5).
Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Jest to konsekwencją użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej, materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g., stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 657/23).
Należy wskazać, że uchwalanie przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego może być dokonywane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Gmina w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych oraz nadawania im statutów korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności. Upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne, w konsekwencji rada gminy może zamieścić w statucie wszystkie uregulowania dotyczące ustroju, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami ustawy. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd (wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 556/23).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 14 lutego 2024 r., III OSK 815/22), w którym wskazano, że rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów osiedla pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6683/21).
Sąd podzielił część zarzutów podniesionych przez Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta w Krakowie i stwierdził nieważność części zaskarżonych postanowień statutu.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 statutu, określa on organizację i zakres działania Osiedla, w szczególności: zasady gospodarki finansowej Osiedla. Jak stanowi art. 51 ust. 1 u.s.g. gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (ust. 3).
Zasadnie wskazano w skardze, że uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej określa się w statucie gminy, a nie statucie jednostki pomocniczej. Zapis zawarty w zaskarżonym przepisie jest zatem sprzeczny z art. 51 ust. 3 u.s.g. Okoliczność braku rozwinięcia zapisu w dalszych postanowieniach statutu nie miała znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z § 4 statutu do zadań Ogólnego Zebrania Mieszkańców należy: 1. określenie celów, na które zostaną przeznaczone środki finansowe w przypadku ich wydzielenia w budżecie Gminy Proszowice do dyspozycji Osiedla, 2. określenie sposobu korzystania z mienia przekazanego przez Gminę, 3. rozpatrywanie rocznych sprawozdań z działalności Zarządu Osiedla, 4. ustalenie zasad współpracy z innymi jednostkami pomocniczymi Gminy i organizacjami w celu realizacji zadań Osiedla, 5. Podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących Osiedla, 6. Uczestniczenie w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, 7. przedstawianie organom gminy projektów inicjatyw społecznych i gospodarczych, 8. współpraca w organizacji spotkań radnych Rady Miejskiej i Burmistrza z mieszkańcami osiedla, 9. występowanie do organów Gminy Proszowice o rozpatrzenie spraw wykraczających poza możliwości samodzielnego ich załatwienia przez Osiedle, w tym dotyczących przekazania składników mienia komunalnego do korzystania i zarządzania oraz rozwoju infrastruktury komunalnej Osiedla, 10. przyjmowanie sprawozdań z działalności Zarządu Osiedla, 11. opiniowanie i rozpatrywanie spraw istotnych dla mieszkańców Osiedla.
Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.
W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko wyrażone w skardze, że rozpatrywanie rocznych sprawozdań z działalności Zarządu Osiedla oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności Osiedla – stanowi przekroczenie przez Radę Miejską w Proszowicach upoważnienia ustawowego, ponieważ kwestia ta została w sposób wyraźny określona w u.s.g., a modyfikacja postanowień ustawy aktem prawa miejscowego, jakim jest statut jest niedopuszczalna. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność z § 4 punktu 3 oraz 10.
Zgodnie z § 7 ust. 1 statutu, w Ogólnym Zebraniu Mieszkańców może brać udział i głosować, każdy stały mieszkaniec Osiedla. Ogólne Zebranie Mieszkańców może podejmować prawomocne uchwały w obecności co najmniej 10% uprawnionych do głosowania. W przypadku braku quorum Ogólne Zebranie Mieszkańców odbywa się w drugim terminie, po upływie 15 minut od pierwotnie zaplanowanego terminu rozpoczęcia, w tym samym miejscu i dniu, bez względu na liczbę obecnych stałych mieszkańców Osiedla uprawnionych do głosowania. Obecni na zebraniu są zobowiązani do wpisania się na listę obecności (ust. 2). Zebranie osiedlowe jest ważnie zwołane, jeżeli zostały spełnione warunki zawiadomienia, o których mowa w § 6 ust. 1 (ust. 3). W Ogólnym Zebraniu Mieszkańców, bez prawa głosowania, może brać udział Burmistrz, pracownicy Urzędu i osoby przez niego wyznaczone. Radni oraz osoby zaproszone (ust. 4).
W ocenie skarżącego za sprzeczne z prawem należy uznać postanowienia ust. 1 i 4 powołanego przepisu Statutu. Sąd podzielił zarzuty Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie w tym zakresie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie ze statutem prawo udziału oraz głosowania w Ogólnym Zebraniu Mieszkańców przysługuje każdemu mieszkańcowi Osiedla. Równocześnie, czynne prawo wyborcze do Zarządu Osiedla przysługuje stałym mieszkańcom Osiedla, posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej.
Z postanowień statutu wynika zatem, że we wszystkich pozostałych (niż wybór Zarządu) sprawach należących do kompetencji Ogólnego Zgromadzenia Mieszkańców, głosować może każdy mieszkaniec Osiedla, niezależnie od posiadania zdolności do czynności prawnych, czy praw wyborczych do rady gminy. W ocenie Sądu, tego rodzaju postanowienie jest sprzeczne z prawem, ponieważ dopuszcza do sprawowania władzy publicznej – realizacji kompetencji organu – osoby niemające zdolności do czynności prawnych – małoletnie, czy też pozbawionych zdolności do czynności prawnych. Zaznaczyć należy, że ustawodawca przewiduje – na zasadzie wyjątku – formy aktywizacji społecznej osób niepełnoletnich – poprzez instytucję młodzieżowej rady gminy (art. 5b u.s.g.). Jednakże norma ta nie daje to podstaw do przyjęcia, że osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych mogą wchodzić w skład organu jednostki pomocniczej – organu uchwałodawczego osiedla. Z tej przyczyny, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).
Zdaniem Sądu zasada jawności odnosi się także do działania organów jednostek pomocniczych, a zatem wymienienie w § 7 ust. 4 statutu osób, które mogą brać udział w Ogólnym Zebraniu Mieszkańców bez prawa głosu, bez określenia "w szczególności", stanowi niezgodne z prawem ograniczenie zasady jawności. Z tej przyczyny, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z § 15 ust. 5 statutu, do zakresu działania Przewodniczącego Zarządu Osiedla należy w szczególności branie udziału w sesjach Rady. Zgodnie natomiast z art. 37a u.s.g., przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.
Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., III OSK 6652/21), wykładnia przepisu art. 37a u.s.g. prowadzi do konkluzji, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on zatem w tym zakresie uprawnienie, a nie obowiązek, uczestniczenia w pracach rady gminy i to od woli przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zależy, czy weźmie on udział w posiedzeniu rady gminy, czy też nie.
Tymczasem, w ocenie Sądu brzmienie zaskarżonego postanowienia statutu, daje podstawy do stwierdzenia, że kreuje ono obowiązek Przewodniczącego Zarządu do udziału w sesjach Rady Miejskiej w Proszowicach, a nie uprawnienie. Należy bowiem wskazać, że określając zakres działania przewodniczącego organu wykonawczego, Rada Miejska określiła jego kompetencje, a istnienie upoważnienia do określonego działania, należy odczytywać jako obowiązek działania (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s 164). Tym samym, za sprzeczne z art. 37a u.s.g. Sąd uznał zaskarżone postanowienie statutu i stwierdził jego nieważność.
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
W ocenie Prokuratora postanowienia § 4 pkt 6, 8 i 11 statutu naruszają przepisy u.s.g. oraz zakres upoważnienia ustawowego, ponieważ naruszają podział kompetencji pomiędzy organy wykonawcze i uchwałodawcze w jednostce pomocniczej.
Podkreślić należy, że to rada gminy decyduje o tym, czy powoła w ogóle jednostki pomocnicze, a także jakie zadania i kompetencje zostaną przekazane organom jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6683/21). Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut określa w szczególności (ust. 2) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3); zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4). Równocześnie, ustawa wskazuje, w art. 37 ust. 1 u.s.g., że organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2).
Należy wskazać, że ustawa nie wymienia, nawet przykładowych kompetencji organów jednostek pomocniczych, w tym zakresie upoważnienie do ich określenia zostało przekazane organowi stanowiącemu gminy, czyli radzie gminy. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest przekazanie ogólnemu zgromadzeniu mieszkańców kompetencji do uczestniczenia w organizacji i przeprowadzaniu konsultacji społecznych, współpraca w organizacji spotkań radnych Rady Miejskiej i Burmistrza z mieszkańcami osiedla, opiniowanie i rozpatrywanie spraw istotnych dla mieszkańców osiedla. W ocenie Sądu zarzuty są niezasadne, do rady gminy należy bowiem określenie kompetencji poszczególnych organów. Statut przyznaje odrębne kompetencje Zarządowi Osiedla i Ogólnemu Zebraniu Mieszkańców, a analiza postanowień § 14 statutu oraz § 4 wskazuje, że zachowano ustawowy podział na organy wykonawcze i uchwałodawcze (por. § 8 ust. 2).
§ 18 ust. 1 statutu stanowi, że kadencja Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego Zarządu Osiedla rozpoczyna się od dnia wyboru i kończy się z upływem kadencji Rady Miejskiej. Równocześnie, wskazano że Zarząd Osiedla oraz Przewodniczący Zarządu Osiedla, wykonują swoje obowiązki do dnia wyboru Zarządu Osiedla i Przewodniczącego Zarządu Osiedla na nową kadencję. W rezultacie, brak jest podstaw do przyjęcia, że dochodzi do paraliżu działalności jednostki pomocniczej, przez okres 6 miesięcy (ust. 4), ponieważ została zapewniona ciągłość działania organu wykonawczego jednostki pomocniczej.
W ocenie Prokuratora za sprzeczne z prawem należy uznać postanowienia statutu przewidujące odrębny wybór Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego Zarządu Osiedla (§ 23 oraz 25 statutu). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa. Zgodnie z § 13 statutu Zarząd Osiedla składa się z 5 osób, w tym Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Z postanowień statutu wynika zatem, w sposób niebudzący wątpliwości, że przewodniczący zarządu osiedla wchodzi w skład organu wykonawczego, nie jest odrębnym organem obok zarządu. Równocześnie, z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wynika, że statut jednostki pomocniczej określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest przyjęcie rozwiązania zawartego w zaskarżonym statucie i dokonanie wyboru przewodniczącego zarządu, a następnie pozostałych członków tego organu wykonawczego. Należy bowiem podkreślić, że kwestia wyboru organów jednostek pomocniczych pozostawiona została organowi stanowiącemu gminy.
Sąd nie podzielił również zarzutów Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta w Krakowie dotyczących sprzeczności z prawem § 29 ust. 1 pkt 1 statutu, zgodnie z którym Przewodniczący Zarządu Osiedla i pozostali członkowie Zarządu Osiedla mogą być odwołani przed upływem kadencji na pisemny wniosek 1/5 stałych mieszkańców Osiedla uprawnionych do głosowania. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienia statutu są sprzeczne z art. 170 Konstytucji RP, regulującym prawo do decydowania w drodze referendum o odwołaniu organu pochodzącego z wyborów oraz z art. 4 ustawy o referendum lokalnym.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 170 Konstytucji, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Zgodnie z powołanym w skardze art. 4 ustawy o referendum lokalnym referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej: 1) 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu; 2) 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa.
Należy zaznaczyć, że referendum może dotyczyć wyłącznie odwołania organów gminy: wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz rady gminy (rady miasta), a nie organów jednostek pomocniczych. W rezultacie, zaskarżony przepis statutu, nie narusza ani art. 170 Konstytucji RP, ani art. 4 ustawy o referendum lokalnym.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 657/23), w którym wskazano, że ani art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., ani inny przepis ustawowy nie reguluje przesłanek odwołania sołtysa lub członków rady sołeckiej, to niewątpliwie jest to zakres regulacji, który powinien znaleźć się w statucie. To sama rada gminy decyduje, jakie przesłanki mogą uzasadniać podjęcie uchwały w sprawie odwołania sołtysa/członków rady sołeckiej. Niewątpliwie stanowisko to znajduje również zastosowanie odwołania organów osiedla, w tym zarządu osiedla. W konsekwencji, w tym zakresie skarga zasługiwała na oddalenie.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 5; § 4 ust. 3 oraz ust. 10; § 7 ust. 1 oraz ust. 4; § 15 ust. 5 Statutu Osiedla nr 2 w Proszowicach stanowiącego Załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.