III SA/Kr 516/23

III SA/Kr 516/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
Art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 21 lutego 2023 r., nr 10/2023 w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Komendant Miejski Policji w Krakowie decyzją nr [...] z 24 stycznia 2023 r., znak: [...] cofnął K. K. prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Organ podał, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.649) – dalej: "rozporządzenie", decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. Skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym podał, że 19 lipca 2022 r. nabył wspólnie z żoną prawo własności lokalu mieszkalnego w K.
W odwołaniu skarżący podał, że nie posiada lokalu mieszkalnego z zasobów policji, a powierzchnia mieszkalna lokalu zakupionego 19 lipca 2022 r. wynosi jedynie 17,52 m2 i nie spełnia wymaganych norm powierzchni mieszkalnej. Skarżący zarzucił, że organ I instancji cofnął mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu bez odniesienia się do powierzchni tego mieszkania.
Decyzją nr 10/2023 z 21 lutego 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący jest funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, w służbie stałej. Oświadczeniem mieszkaniowym z 16 stycznia 2023 r. poinformował, że 19 lipca 2022 r. uzyskał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w K., który to lokal stanowił odrębną nieruchomość. Powierzchnia pokoju dziennego z aneksem kuchennym w tym lokalu wynosiła 17,48 m2.
Podał też, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscu z uwzględnieniem liczby członków rodziny. W myśl tego przepisu policjant posiada prawo do lokalu mieszkalnego zgodnego z przysługującymi mu normami zaludnienia (powierzchnią mieszkalną). Takiego wymogu nie ma natomiast w odniesieniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który nie jest powiązany z przysługującą policjantowi powierzchnią mieszkalną. Równoważnik stanowi zastępcze i czasowe zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych do momentu realizacji prawa do lokalu w postaci jego przydziału lub pomocy finansowej na jego uzyskanie.
Zdaniem organu, art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże prawo do spornego świadczenia tylko z faktem braku posiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nie wprowadza natomiast warunku aby posiadany lokal odpowiadał przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Sam fakt posiadania przez policjanta tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego określonego w przepisach, wyklucza możliwość przyznania mu wskazanego świadczenia.
W tej sytuacji gdy skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełnione są negatywne przesłanki przyznania równoważnika określone art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia. W polskim systemie prawnym wyrok sądu dotyczy konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej i nie może być rozciągany na zasadzie precedensu na inne sprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów:
1. art. 92 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 89, art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 947 z późn. zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. § 6 oraz w zw. z § 1 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia w zw. z art. 92, art. 95 ust. 1 pkt. 2, art. 88 ust. 1 i 89 ustawy o Policji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącego stwierdzenie, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje w związku z faktem samego posiadania lokalu mieszkalnego, bez względu na jego powierzchnię mieszkalną jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący podniósł, że § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nie można interpretować bez uwzględnienia pozostałych unormowań przedmiotowej kwestii. Wykładnia językowa powinna zostać uzupełniona wykładnią systemową oraz celowościową. Należy sięgnąć do aktu nadrzędnego jakim jest ustawa o Policji, gdzie w art. 88 i 89 jest mowa o pojęciu lokalu mieszkalnego, czyli spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. Podał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że takiemu policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w danej miejscowości spełniającego m.in. normy zaludnienia. Normy zaludnienia określone zostały w § 3 rozporządzenia i określono je na 7 -10 m2 powierzchni mieszkalnej. Zatem według skarżącego, zgodnie z przepisami prawa przysługiwało mu 21-30 m2 powierzchni mieszkalnej. Tymczasem posiadane przez niego mieszkanie nie spełniało tych norm. Podał, że doktryna prawa i orzecznictwo stoi na stanowisko, że prawo do przedmiotowego równoważnika pieniężnego przysługuje również wówczas gdy powierzchnia posiadanego mieszkaniowa nie spełnia norm zaludnienia. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.
W ocenie organu literalna wykładnia przepisu art. 88 ust.1, art. 92, art. 95 ust.2 pkt 1 ustawy o Policji była jasna i została zastosowana prawidłowo, a tym samym brak konieczności stosowania dodatkowo wykładni celowościowej czy systemowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga była zasadna ponieważ rację miał skarżący, że posiadanie prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie wyłącza automatycznie prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadany lokal mieszkalny nie spełnia norm powierzchni mieszkalnej.
Tym samym orzekający Sąd podzielił poglądy sądów administracyjnych orzekających w analogicznych sprawach, w tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 28 października 2022 r., III SA/Kr 592/22.
Stan faktyczny był bezsporny. Skarżący nabył 19 lipca 2022 r. wspólnie z żoną prawo własności lokalu mieszkalnego w K., a więc w miejscowości, w której skarżący pełnił służbę. Jednakże powierzchnia nabytego lokalu mieszkalnego wynosiła jedynie 17,52 m2 i nie spełniała wymaganych norm powierzchni mieszkalnej.
Należałoby więc, podobnie jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 28 października 2022 r. powołać się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z 19 listopada 2015 r., I OSK 567/14, w którym orzekający skład wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przepisu tego wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W świetle argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie należy oceniać sytuację, gdy policjant zajmuje lokal niepochodzący z zasobów mieszkaniowych Policji, a lokal ten ma powierzchnię mniejszą od tej, która policjantowi przysługuje (czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane) - w takiej sytuacji policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego - gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przyznanie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia" (zob. też powołane w cytowanym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zreferowane stanowisko oraz argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prowadzą one do wniosku, że wykładania prawa materialnego przyjęta w zaskarżonej decyzji jest błędna - a zatem doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego).
Sąd dostrzega, że początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, jednakże za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach: z 21 grudnia 2007 r., I OSK 1806/06; z 13 lutego 2009 r., I OSK 386/06; z 16 czerwca 2009 r., I OSK 998/08; z 22 czerwca 2009 r., I OSK 1123/08; z 24 listopada 2009 r., I OSK 547/09; z 2 marca 2010 r., I OSK 1638/09; z 21 kwietnia 2011 r., I OSK 1973/10; z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 2130/10; z 14 grudnia 2011 r., I OSK 1146/11; z 12 grudnia 2014 r., I OSK 1299/13; z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1645/13; z 21 kwietnia 2015 r., I OSK 881/14; z 19 listopada 2015 r., I OSK 567/14 oraz z 9 marca 2016 r., I OSK 2124/14; z 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16.
Skoro więc posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny (17,52 m2) nie spełniał normatywów gwarantowanej przepisami powierzchni mieszkalnej (21-30 m2), to skarżącemu przysługiwał nadal równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.