III SA/KR 502/04

III SA/Kr 502/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Bożenna Blitek /przewodniczący/
Dorota Dąbek
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek AWSA Kazimierz Bandarzewski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi B. C. i B. G. -P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 22 kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji-
Uzasadnienie
W dniu [...].08.1999 r. Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] wyraziła zgodę na zbycie na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w Z. - celem poszerzenia istniejącego cmentarza - nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej własność Miasta Z., a składającej się z działek o numerach: [...], [...], [...] oraz 1/4 udziału w prawie własności działki nr [...]. Działki te zostały sprzedane na rzecz Parafii.
W dniu [...].07.2002 r. B. G.-P. zwróciła się z wnioskiem do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. o wydanie opinii co do szkodliwości sąsiedztwa cmentarza przy ul. [...] w Z., oddalonego o ok. 10 metrów od jej budynku mieszkalnego. W ocenie wnioskodawczyni lokalizowane groby są lokowane coraz bliżej domów i może to doprowadzić do skażenia wody poprzez przedostanie się niebezpiecznych związków do sieci wodociągowej oraz studni. Po przekazaniu tego wniosku właściwego organowi - Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Z. - przeprowadzono wizję w terenie na podstawie której ustalono, że w części południowo-wschodniej cmentarza pochowano w miesiącach maj-lipiec 2002 r. pięcioro zmarłych w odległości ok. 19 metrów od posesji nr [...] przy ul. [...]. Według oświadczeń proboszcza Parafii, sąsiedzi wyrazili zgodę na pochówki w odległości 6 metrów od nieruchomości prywatnych. Wskazano również, że usytuowanie studni będącej własnością B. G. -P. jest niewłaściwe i nie można z niej czerpać wody. Dnia [...].07.2002 r. B. G. -P. i B. C. zwróciły się z kolejnym pismem do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o przeprowadzenie nadzoru nad funkcjonowaniem całego cmentarza. W ocenie wnioskodawczyń na cmentarzu permanentnie łamane są przepisy sanitarne. Naruszanie tych przepisów polega na: braku przeprowadzania badań hydrogeologicznych, niewłaściwej odległości grobów od granic budynków, spalaniu śmieci (w tym odpadów plastykowych) na cmentarzu, dokonywaniu ponownych pochówków w grobach ziemnych przed upływem 20 lat od daty ostatniego pochówku i związanym z tym wydostawaniem się niebezpiecznych drobnoustrojów i bakterii.
Dnia [...].08.2002 r. przeprowadzono oględziny cmentarza na podstawie których ustalono, że groby rodzinne są kopane do głębokości ok. 2,2 metra, a nowe groby są zlokalizowane w odległości od 19 do 2,5 metra od posesji prywatnych. W kolejnych pismach (między innymi z dnia [...].09.2002 r. i z dnia [...].10.2002 r.) wnioskodawczynie podniosły, że odbywa się chowanie nawet czterech trumien w jednym grobie a wydobywana ziemia pod nowe groby jest składowana nieopodal potoku, co grozi jego skażeniem. Wnioskodawczynie wskazały, że znaczna część grobów została zlokalizowana w strefie ochronnej cmentarza. Zarzuciły, iż poszerzając teren cmentarza w kierunku ich nieruchomości zarząd cmentarza nie miał zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i tym samym zlikwidowano strefę ochronną. Ponadto permanentnie naruszane są przepisy regulujące głębokość kopania grobów rodzinnych i istnieje możliwość zanieczyszczania wód gruntowych. Wnioskodawczynie domagały się ustanowienia strefy ochronnej w odległości 50 metrów od ich budynków oraz przebudowy sieci wodociągówej. W dniu [...].10.2002 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w trzech odrębnych decyzjach stwierdził, że badana woda z wewnątrz grobowca na cmentarzu parafialnym zlokalizowanym w Z. przy ul. [...], ze studni H. J. . oraz studni A. Ł. nie odpowiada wymaganiom sanitarnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].10.2002 r., działając na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakazał używania grobów ziemnych do ponownego chowania zmarłych przed upływem 20 lat od poprzedniego pochówku oraz zakazał rozszerzania terenu cmentarza parafialnego przy ul. [...] w Z. w kierunku posesji B. G.-P. i B. C.
Mimo tak wydanej decyzji. B. G. - P. i B. C. pismem z dnia [...].12.2002 r. po raz kolejny zwróciły się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o stwierdzenie naruszenia przepisów sanitarnych i podniosły, że niedopuszczalnym było wydawanie zgody na chowanie zmarłych w odległości 4 metrów od sieci wodociągowej, ponieważ powoduje to bezpośrednie niebezpieczeństwo zakażenia wody. Wskazały, że już w 1985 r. zmniejszono strefę ochronną cmentarza poniżej wymaganego minimum i tak powiększony cmentarz nie spełniał wymogów określonych odrębnymi przepisami w zakresie przewidywanej powierzchni cmentarza na przyszłe pochówki. Z powodu nadmiernego zagęszczenia grobów w zasadzie nie ma między nimi żadnych odległości. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].10.2003., działając na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakazał rozszerzania terenu cmentarza parafialnego przy ul. [...] w Z. z przeznaczeniem na pochówki na nowej działce nr przylegającej bezpośrednio do posesji B. G. -P. i B. C. oraz zobowiązał zarząd cmentarza do chowania zwłok poziomo i pionowo w pozostałej części cmentarza zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że na nowo przyłączonej części cmentarza zarząd cmentarza nie wystąpił o uzyskanie wymaganych zezwoleń do przeprowadzanie tam pochówków, a poszerzenie cmentarza w kierunku posesji wnioskodawczyń nie jest dopuszczalne, ponieważ jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Możliwe są pochówki piętrowe, ponieważ przeprowadzona ekspertyza geotechniczna nie wykazała szkodliwości tego sposobu chowania zmarłych. Od tej decyzji B. C. wniosła odwołanie, zarzucając jej niewystarczającą precyzję i zbytnią ogólnikowość. Precyzując tak określony zarzut odwołująca się wskazała, że nawet gdyby istniały plany zagospodarowania terenu cmentarza, to i tak nie zawierają one istniejących grobów przy ul. Nowotarskiej, bo gdyby zawierały, to plany te byłyby sprzeczne z prawem. Zakaz rozszerzania terenu cmentarza nie usprawiedliwia postępowania zarządu cmentarza wobec grobów zlokalizowanych na poszerzonym obszarze cmentarza lub tych miejsc, które zostały już na tym terenie zarezerwowane pod przyszłe pochówki. Odwołująca się podniosła, że wprawdzie strefa ochronna cmentarza jest ograniczona, ale jeszcze istnieje i znajduje się tam sporo miejsca i w związku z tym domaga się wprowadzenia zakazu dalszego chowania w tej strefie zmarłych i dogęszczania do istniejących grobów w tym obszarze. Rozwiązaniem byłoby uznanie za nieważne umów dotyczących prawa do pochówku zawartych od 1972 r. a dotyczących grobów zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 50 metrów od granic budynków odwołującej się.
Odnosząc się do nakazu przestrzegania przez zarząd cmentarza obowiązującego prawa w zakresie grzebania zmarłych wskazano, iż jest on nieprecyzyjny oraz niepotrzebny. ponieważ i bez tego zarząd ten powinien przestrzegać obowiązującego prawa.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].12.2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy nie ma wniosku właściwej władzy kościelnej o wyrażenie zgody na poszerzenie cmentarza, ani informacji o ; uzyskaniu pozwolenia wymaganego przepisami Prawa budowlanego. Podniesiono, że organ I-instancji nie ustalił, czy nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki nie naruszają art.. 8 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Do tej części cmentarza, która została założona przed 1972 r. nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych, zwłaszcza jeżeli uniemożliwiłoby to korzystanie z grobów na dotychczasowych zasadach.
Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie, w dniu [...].03.2004 r. sporządzono notatkę służbową z przesłuchania strony - proboszcza Parafii Księdza Dziekana S. O. na okoliczność uzyskania pozwolenia na poszerzenie cmentarza. Z notatki tej wynika, że cmentarz nie będzie poszerzany o sporną działkę (działka nr [...]) i nie występowano o uzyskanie pozwoleń wymaganych Prawem budowlanym, ponieważ pozostawano w przeświadczeniu, że uchwała o udzieleniu zgody na zbycie tej działki przez Radę Miasta Zakopanego stanowiła spełnienie wymaganych w tym zakresie przepisów regulujących urządzenie na tej działce cmentarza. Na działce tej zlokalizowano kilka grobów i zawarto kilka umów cywilnoprawnych dotyczących zagwarantowania miejsc na pochówki zmarłych.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].03.2004 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że po zakupie działki nr [...] o powierzchni 42 m2, przylegającej do nieruchomości B. G.-P. i B. C., zarząd cmentarza rozpoczął na tej działce chowanie zmarłych wbrew przepisom ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Działka ta jest położona na terenie określonym w planie miejscowym symbolem: 1 ZP - tereny zieleni urządzonej, leżącej w strefie podstawowej ochrony wartości kulturowych. Urządzenie na tej działce cmentarza stanowiło wykorzystanie jej wbrew ustaleniom planu miejscowego. Ta właśnie sprzeczność, polegająca na innym zagospodarowaniu przedmiotowej działki w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w ocenie organu administracji podstawę odmowy zajęcia się merytorycznym załatwieniem sprawy. Ponadto zarząd cmentarza nie przedstawił wymaganych Prawem budowlanym pozwoleń na prowadzenie prac budowlanych na ww. działce. Brak uzgodnień w zakresie Prawa budowlanego stanowi kolejną przesłankę, uniemożliwiającą zajęcie się merytorycznie tą sprawa przez organ I-instancji.
Od decyzji tej odwołanie wniosły B. C. i B. G.- P., zarzucając organowi I-instancji naruszenie prawa.
W uzasadnieniu obszernego odwołania podniesiono, że nie było dopuszczalnym umarzanie postępowania, ponieważ nie ustała przyczyna, dla której postępowanie to zostało wszczęte. Nadal pochówki zmarłych odbywają się z naruszeniem przepisów sanitarnych i na terenach niegrzebalnych. Po raz kolejny podniesiono zarzut przekopywania grobów przed upływem 20 lat od daty ostatniego pochówku, umieszczania w jednym grobie kilku trumien oraz kopania zbyt płytkich grobów. W zakresie nieprawidłowego powiększenia cmentarza wskazano, że organ I-instancji powołał się na naruszenie przepisów Prawa budowlanego tylko po to, aby sprawy tej nie załatwić. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powinien nadzorować funkcjonowanie cmentarza i zgłosić sprzeciw w stosunku do jego powiększenia. Ponadto nie ujawniono faktu przekazania pod rozbudowę cmentarza nie jednej działki, ale kilku innych znajdujących się w strefie ochronnej cmentarza. Na niektórych działkach przekazanych w 1999 r. znajdują się groby sprzed tej daty. Zdaniem odwołujących się, dystansowanie się Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od powiększania cmentarza stanowi swoistą legalizację takiego działania. Wyjaśniając naruszenie przepisów sanitarnych w odwołaniu podniesiono, że na cmentarzu spalane były śmieci, na powiększonym terenie cmentarza niewykonane badań hydrogeologicznych, nie przestrzegane są zakazy chowania zmarłych w strefie ochronnej. w jednym grobie dokonuje się kilku pochówków a ponadto zbyt płytko kopane są groby ziemne. Odwołujące się wskazały, że organ administracji naruszył przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z 1972 r. w tym zakresie, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wyraził zgody na poszerzenie cmentarza, nie zachowano odległości pochówku od źródeł ujęć wody, nie sporządzono planu zagospodarowania terenu cmentarza, błędnie obliczono powierzchnię powiększenia cmentarza w stosunku do potrzeb i dokonano zbyt dużego zagęszczenia grobów pomniejszając ich powierzchnię (z 4,5 m2 do ok. 2 m ). Ponadto 9-krotne przekroczono normy zawartości bakterii kałowych w wodzie badanej z nieużytkowanego grobowca znajdującego się w strefie ochronnej. Odwołujące się podniosły również, iż zbyt płytka głębokość kopanych grobów i zbyt duża ilość pochówków w jednym grobie prowadzi do skażenia ziemi jadem trupim. Część dokumentów zebranych w sprawie była. zdaniem odwołujących się, niedostępna stronom, a umowy dotyczące pochówków osób na cmentarzu należy uznać za nieważne. Powierzchnia grzebalna cmentarza "na oko" wynosi 80 % terenu, a powinno być do 60 %. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 22.04.2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że odwołanie nie wnosi nowych elementów do sprawy. Ani przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ani przepisy rozporządzenia z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych nie są zbiorem wymogów sanitarnych lecz zawierają uregulowania prawne w zakresie zakładania i prowadzenia cmentarzy. Organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej przypisano jedynie rolę opiniodawczą w zakresie zakładania i rozszerzania cmentarzy. Kluczowe dla sprawy nieprawidłowości wynikają z niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Prawem budowlanym oraz brakiem planu zagospodarowania nowej części cmentarza co nie jest objęte kompetencjami organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W dniu [...] maja 2004 r. B. C. oraz B. G.-P. wniosły na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 6 k.p.a. oraz naruszeniem art. 7,8,10 § 1, art. 11, 24 § 1 pkt 1, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 86, art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ nadal na spornym terenie odbywają się pochówki, od 30 lat w strefie ochronnej chowani są zmarli. Zarzucono, iż organy administracji przypisują sobie w tej sprawie jedynie kompetencje opiniodawcze w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych. Podniesiono, iż nawet przepisy konkordatu nakazują władzom kościelnym respektowanie prawa publicznego w zakresie ochrony zdrowia, życia lub mienia, a także rozbudowy cmentarzy. Od 1985 r. skarżące informowały organy inspekcji sanitarnej o funkcjonowaniu cmentarza. Wskazano, iż w tej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny naruszył przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ten sposób, że nie sprawował należytego nadzoru nad ochroną zdrowia ludzkiego i zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych, brak było kontroli aktów planistycznych w zakresie ochrony sanitarnej, a także nie kontrolowano przestrzegania przepisów w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem gleb i wody. Obiekt cmentarza przy ul. [...] w Z. jest obiektem użyteczności publicznej i nad takim obiektem wymagana jest kontrola organów inspekcji sanitarnej. Wskazano na art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dopuszczający do podejmowania przez organy Inspekcji Sanitarnej aktów administracyjnych. Skarżące podkreśliły, że w tej sprawie organy administracyjne powinny zająć się zapewnieniem przestrzegania przepisów w zakresie ochrony sanitarnej, a nie prawem budowlanym lub przestrzennym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że sprawa dotyczy uzyskania pozwoleń na rozszerzenie cmentarza, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie miały uprawnień do rozstrzygania zarzutów określonych przez skarżące jako łamanie przepisów sanitarnych.
W piśmie z dnia [...].01.2006 r. skarżące wniosły o merytoryczne załatwienie sprawy przez sąd administracyjny, a nie uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazywania sprawy do ponownego załatwienia przez organy administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarżące B. C. i B. G.- P. w dniu [...] maja 2004 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2004 r. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek żądanie skarżących stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w materiale zgromadzonym w sprawie. Organy administracji w tej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu istotnym. Organy administracji nieprawidłowo określiły przedmiot sprawy administracyjnej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał bowiem, że w tej sprawie podstawowe znaczenie ma zbadanie dopuszczalności chowania zmarłych na poszerzonej części cmentarza zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznali, że ta sprawa administracyjna dotyczy jedynie badania prawidłowości poszerzenia cmentarza wyznaniowego znajdującego się przy ul. [...] w Z. Przyjmując takie właśnie założenie organy te uznały, iż nie posiadają właściwości rzeczowej do rozstrzygania w tym zakresie, w związku z tym umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Takie postępowanie organów administracji jest nieprawidłowe. Przedmiot sprawy administracyjnej wyznaczany jest po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego danej sprawy. Z licznych pism i wniosków, jakie skarżące przedkładały organom administracji w toku postępowania wynika, że wskazywały one nie tylko na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ale również przepisów sanitarnych w tzw. "poszerzonej" części cmentarza przy ul. [...] w Z. Zdaniem skarżących na tym terenie nie są przestrzegane przepisy określające wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności w zakresie higieny środowiska. Skarżące wprost wskazywały na spalanie odpadów (w tym wyrobów plastykowych) na terenie cmentarza w miejscach do tego nie przystosowanych co powoduje zanieczyszczanie powietrza: dokonywanie pochówków ciał zmarłych zbyt blisko ujęć wody i wodociągu, czym - zdaniem skarżących - stwarzane jest realne niebezpieczeństwo zatrucia wody. Skarżące podnosiły przykłady wywozu ziemi z terenu cmentarza wybranej z miejsc, w których pochowano zmarłych przed upływem 20 lat i składowania takiej ziemi na skarpie obok cieku wodnego (potoku). Dalej skarżące wskazywały. że już sam sposób dokonywania pochówku narusza obowiązujące wymagania ochrony sanitarnej, ponieważ trumny ze zmarłymi znajdują się zbyt blisko siebie i groby kopane są zbyt płytko. Organy Inspekcji Sanitarnej, mając na uwadze tak sformułowane żądania zbadania zgodności funkcjonowania cmentarza z wymogami sanitarnymi, miały obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne w zakresie merytorycznego zbadania naruszenia bądź braku naruszenia warunków zdrowotnych i higienicznych w zakresie ochrony środowiska, a gdyby to okazało się konieczne, również ochrony zdrowia i życia osób. Okoliczność, iż skarżące w swoich pismach podnosiły naruszenie jeszcze innych przepisów prawa, w tym Prawa budowlanego oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rodziło tylko ten skutek, że organ administracji miał obowiązek, na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. prowadzić postępowanie w zakresie swojej właściwości, a co do pozostałych spraw objętych wnioskami skarżących, zawiadomić je o możliwości wniesienia odrębnego podania do innego właściwego organu administracji. Takie zawiadomienie do 1 stycznia 2004 r. następowało w drodze pisma, a po tej dacie poprzez wydanie odrębnego postanowienia.
Stanowisko organów Inspekcji Sanitarnej o braku ich właściwości rzeczowej do merytorycznego załatwienia tej sprawy byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby wnioski skarżących obejmowały jedynie naruszenie przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego bądź Prawa budowlanego. Tak jednak nie było i w związku z tym tak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie prowadziły postępowania w zakresie naruszenia wymogów higienicznych i zdrowotnych. W tym miejscu należy również wyjaśnić, iż dla organów Inspekcji Sanitarnej nie ma znaczenia, czy poszerzenie cmentarza nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie Prawa budowlanego i czy chowanie zmarłych w grobach miało miejsce zgodnie z planem miejscowym bądź planem zagospodarowania cmentarza. Organy Inspekcji Sanitarnej powinny w ogóle pominąć te zagadnienia, nie są one bowiem objęte ich właściwością (kompetencjami). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących:
1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;
12) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego.
Organy Inspekcji Sanitarnej nie mogą odmówić wykonywania kompetencji kontroIno-nadzorczych w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych w zależności od tego, czy przestrzegane są przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnosząc tak sformułowany wniosek do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek wykonywania swoich zadań zarówno w przypadku, gdy naruszenie warunków sanitarnych i higienicznych ma miejsce na terenie cmentarza, urządzonego zgodne z przepisami Prawa budowlanego, jak i wtedy, gdy nastąpiło poszerzenie cmentarza wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wbrew przepisom Prawa budowlanego. W odniesieniu do kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej nie ma znaczenia, czy ewentualne naruszenie przepisów sanitarnych miało miejsce na terenie obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę czy też bez takiego zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska organów Inspekcji Sanitarnej, iż ustalenie prawidłowości "poszerzenia" cmentarza przy ul. [...] w Z. stanowi swoiste zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie pozwoli na rozstrzyganie ewentualnego naruszenia przepisów sanitarnych i higienicznych. Nie jest również zasadne stanowisko organów Inspekcji Sanitarnej, iż jej zadania w przedmiotowej sprawie koncentrują się jedynie na wyrażaniu opinii w zakresie budowy (poszerzania) cmentarzy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 23, poz. 295 ze zm.) o poszerzeniu istniejącego cmentarza decyduje rada gminy po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Stosownie bowiem do treści art. 21 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nadzór nad przestrzeganiem przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni. Zakres nadzoru organów Inspekcji Sanitarnej obejmuje uprawnienia tej Inspekcji. Zakres nadzoru Inspekcji Sanitarnej obejmuje również przestrzeganie wymogów zawartych w aktach wykonawczych do ww. ustawy. Takim aktem wykonawczym jest, między innymi, rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.). Dodatkowo należy wskazać, że uprawnienia wynikające z powołanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ograniczają kompetencji organów Inspekcji Sanitarnej w zakresie ochrony sanitarnej i higienicznej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Ustęp 2 powołanego artykułu stanowi zaś, że w przypadku naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegaj ą natychmiastowemu wykonaniu. Powołany art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy Inspekcji Sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych. Rekapitulując przedstawiony tok uzasadnienia należy wskazać, iż w tej sprawie organy Inspekcji Sanitarnej miały obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było. Dodatkowo można jedynie podnieść, iż w aktach sprawy znajdują się trzy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2002 r., stwierdzające, że woda badana z wewnątrz grobowca na cmentarzu parafialnym w Zakopanem, ze studni H. J. oraz studni A. Ł. nie odpowiada wymaganiom sanitarnym. Organ Inspekcji Sanitarnej w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do ustaleń poczynionych w ww. decyzjach z dnia [...].10.2002 r., a z ich treści wprost wynika, że nastąpiło naruszenie przepisów sanitarnych w zakresie ochrony wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie może uwzględnić wniosku skarżących, dotyczącego merytorycznego załatwienia sprawy. Zakres kognicji sądów administracyjnych, określony w art. 3 P.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonych decyzji administracyjnych, pozwala sądowi administracyjnemu I-instancji jedynie na oddalenie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Żaden przepis nie pozwala na merytoryczne załatwienie sprawy sądowi administracyjnemu poprzez ewentualne ustalenie zakresu naruszenia wymogów higienicznych i zdrowotnych i nałożenia stosownych do tego nakazów lub zakazów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w należyty sposób, naruszając zarówno przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i przepisy k.p.a. i stąd uzasadnione jest uchylenie obu decyzji. Tym samym w tej sprawie organy administracji naruszyły podstawowe zasady postępowania wyjaśniającego, w tym zasadę prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a. oraz normy proceduralne zawarte w art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego - w tym na rozłożenie ciężaru dowodu, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ I-instancji winien dokładnie ustalić, czy w tej sprawie nie naruszono wymagań higienicznych i zdrowotnych w zakresie funkcjonowania cmentarza przy ul. [...] w Z. i stosownie do tych ustaleń załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji. Decyzja powinna spełniać wymogi zawarte wart. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę nie zastosowano art. 152 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymała w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. Tym samym na podstawie decyzji organu odwoławczego nie mogły być podejmowane jakiekolwiek czynności, stąd nie jest uzasadnionym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.