III SA/Kr 492/22

III SA/Kr 492/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /sprawozdawca/
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
Art. 24  ust. 5  pkt 3
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 stycznia 2022 r., znak IG-I.7220.1.42.2021.ML w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. F. (dalej: "skarżący") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 25 stycznia 2022 r. (znak IG-I.7220.1.42.2021.ML) utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z 1 grudnia 2021 r. (znak [...]) orzekająca o odmowie wydania skarżącemu wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G., jednostka ewidencyjna Miasto G.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 9 listopada 2021 r. skarżący, który prowadzi biuro inżynierskie, wystąpił do organu I instancji o wydanie wypisu z rejestru gruntów dla wskazanej powyżej działki. Jako interes prawny w uzyskaniu żądanego dokumentu przywołał art. 20 Prawa budowlanego podając, iż dane zawarte w oczekiwanym dokumencie są niezbędne z uwagi na przygotowanie dokumentacji projektowej dla innej jeszcze nieruchomości. W kolejnym piśmie wnioskodawca wskazał, że ma interes prawny w dostępie do danych objętych wnioskiem wynikający z art. 20 Prawa Budowlanego (...), w szczególności w zakresie zawartym w ust. 1 pkt 2) tj. "uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów".
W rozpoznaniu powyższego żądania, organ I instancji decyzją z 1 grudnia 2021 r. odmówił skarżącemu wydania wypisu z ewidencji gruntów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu wskazał art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis określa obowiązki projektanta. Starosta podał, że dane objęte wypisem z rejestru gruntów podlegają ograniczeniom określonym w art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, i z uwagi na ochronę zawartych w nim danych osobowych mogą być udzielone zgodnie z art. 24 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto, według Starosty, wnioskodawca winien wykazać interes prawny, czego w tej sprawie nie uczynił. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialno-prawną i dlatego, dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania.
W odwołaniu o opisanej wyżej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. "polegające na wykraczającej poza ramy doświadczenia życiowego i zasad logiki wadliwej ocenie stanu faktycznego przez organ i błędnym przyjęciu, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanych wypisów, podczas gdy jego interes wprost wynika z art. 20 Prawa budowlanego i służy realizacji obowiązków wynikających z tegoż aktu". Nadto, zarzucił naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, iż nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanych wyrysów.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 25 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał m.in., iż w przepisie tym unormowano sytuację, gdy z żądaniem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe lub o wydanie wypisu z tego operatu ewidencyjnego, zawierającego takie dane osobowe wystąpi inny podmiot niż wymieniony w art. 24 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy. W takiej sytuacji udostępnienie tych danych nastąpi, jeżeli ten inny podmiot posiada interes prawny w tym zakresie. Warunek wykazania interesu prawnego wynika z faktu, iż udostępnienie danych obejmuje dane osobowe, czyli informacje podlegające szczególnej ochronie prawnej. Podkreślił, że dane o charakterze podmiotowo–przedmiotowym nie są objęte tym samym zakresem jawności, co dane o charakterze wyłącznie przedmiotowym. O tych różnicach świadczy zastrzeżenie zawarte w art. 24 ust. 4 ustawy zwracające uwagę interpretatora na treść ust. 5 tego artykułu. Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym i dotyczące właścicieli nieruchomości są jawne dla podmiotów, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, jeżeli podmioty te będą legitymować się interesem prawnym. Wobec powyższego wniosek skarżącego, został oceniony pod kątem tego, czy posiada on interes prawny, który pozwalałby na uzyskanie danych z ewidencji gruntów, a więc czy wnioskodawca spełnia warunek wynikający z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Obowiązkiem organu jest badanie posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego, ponieważ organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków i udostępniające informacje zawarte w operacie ewidencyjnym działają na podstawie przepisów powoływanej ustawy.
W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak argumentował organ, z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że skarżący nie jest właścicielem ani władającym działką, o dane której się ubiega, nie jest również organem/podmiotem wymienionym w pkt 2 powyższego przepisu. Skarżący nie spełnia także przesłanek określonych w pkt 2a, - nie jest bowiem operatorem sieci, czy systemu, o którym mowa w tym przepisie. Wbrew zarzutom odwołania skarżący nie spełnia także przesłanek z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. nie jest innym podmiotem niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Wyjaśnił organ II instancji, że pojęcie "interesu prawnego" użyte w art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, ani w K.p.a. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim, zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę, i z której dany podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wywodzi posiadanie w niniejszym przypadku interesu prawnego z art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określającego obowiązki projektanta. Jednak, w ocenie tego organu, poza inwestorem, pozostali uczestnicy procesu budowalnego, w tym projektanci, nie mają przymiotu samodzielnych uczestników. Ich byt jest bowiem ściśle związany z inwestorem, który jest inicjatorem tego procesu. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego organ II instancji przyjął, że interesu prawnego do otrzymania przez projektanta "wrażliwych" danych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie można wywodzić z treści wskazanego art. 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to na inwestorze ciąży obowiązek zapewnienia opracowania projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, słusznie wskazał Starosta, że powołane przepisy prawa materialnego nie świadczą o interesie prawnym w żądaniu uzyskania danych podmiotowych ewidencji gruntów i budynków, a nieuzasadniony jest pogląd, że norma wynikająca z art. 20 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek wydania dokumentu.
Wg Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ I instancji nie naruszył art. 80 k.p.a., gdyż Starosta wyczerpująco zbadał okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oparł rozstrzygnięcie na zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując przy tym jego wszechstronnej, pełnej oceny, działając zgodnie z zasadami określonymi w art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Podsumowując wskazał orzekający organ administracji publicznej, iż wniosek projektanta o wydanie danych zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa, wymagającego wydania przez organ takich informacji, a przepisy powołane we wniosku (art. 20 Prawa budowlanego) nie naprowadzają na posiadanie przez skarżącego interesu prawnego, lecz jedynie obrazują interes faktyczny w uzyskaniu żądanych dokumentów.
W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie wypełnia przesłanki pozytywnej w postaci posiadania interesu prawnego strony umożliwiającego udostępnienie jej przez organ administracji wnioskowanych danych osobowych z bazy ewidencji gruntów i budynków według art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zanegował stanowisko organów administracji wyrażone w sprawie, iż nie dysponuje interesem prawnym w uzyskaniu żądanych dokumentów. W ocenie skargi, organy administracji pominęły stanowisko wyrażone przez Głównego Geodetę Kraju w piśmie z 22 listopada 2018 r., gdzie jednoznacznie wyrażono pogląd, iż art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane świadczy o interesie prawnym w zakresie ujawnienia wnioskowanych danych. Z doświadczenia skarżącego wynika, że taką wykładnię przyjmują inne organy administracji publicznej, które - w tożsamych sprawach - uznają art. 20 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego za prawidłowo wykazany interes prawny. W ocenie skargi, Starosta G. gołosłownie stwierdził, że skarżący nie przedstawił informacji potwierdzających warunki spełnienia interesu prawnego. Skarżący spełnił ten warunek wskazując, iż wnioskowane dane dotyczyły nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, dane te będą wykorzystane do przygotowania dokumentacji projektowej, a nadto, oznaczony został cel, w jakim będą one użyte (przygotowanie dokumentacji projektowej). W zakresie zaś sformułowanego przez organ I instancji wymogu wskazania podmiotu zlecającego – warunek ten, w ocenie skargi, także został spełniony, skoro skarżący wskazał, iż posiadane "urzędowo" informacje, organ może sprawdzić ustalając, że strona jest właścicielem nieruchomości, dla której prowadzone mają być prace projektowe.
Nadto skarga akcentowała, że organ I instancji kierując do skarżącego pytania, na które uzyskał precyzyjną odpowiedź, nie może następnie argumentować, że to skarżący nie przedstawił oczekiwanych informacji. W ocenie skargi, powyższe wskazuje na naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się do tego, czy skarżący dysponuje interesem prawnym w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków obejmujących, ujawnione w tej ewidencji, dane właścicieli określonej nieruchomości (działki). Jak stanowi bowiem przepis będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, tj. art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej p.g.k.) – to właśnie od wykazania "interesu prawnego" uzależniony jest dostęp do danych ewidencji gruntów i budynków oraz możliwość uzyskania wypisów z operatu ewidencyjnego, przez podmioty inne niż wskazane w pkt 1-2a tego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, że od interesu prawnego, odróżnić należy interes faktyczny. Ten ostatni, to subiektywny, własny pogląd podmiotu zewnętrznego (obywatela) na działalność administracji publicznej, że powinna ona podjąć na jego rzecz jakieś działania lub powstrzymać się od jakiegoś działania. Pogląd ten nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym prawie i z tego powodu nie jest w zasadzie przez to prawo chroniony. Interes faktyczny przeobraża się w interes prawny, gdy uzyskuje odniesienie prawne tzn. gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać (tak J. Zimmermann Alfabet prawa administracyjnego, s. 99, uwaga 5 i 6; Wolters Kluwer 2022 r.).
W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz w skardze wniesionej do sądu, skarżący prezentował stanowisko, iż źródło jego interesu prawnego stanowi art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz fakt, że jako projektant przygotowuje dokumentację projektową dla określonej inwestycji. Zauważyć należy, iż wskazany wyżej przepis określa podstawowe obowiązki projektanta. Wśród tych obowiązków wymienione zostało:
- opracowanie projektu budowlanego;
- zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności;
- wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez różne podmioty opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektu budowlanego, oraz zapewnienie zgodności projektu technicznego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym;
- sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
- określenie obszaru oddziaływania obiektu;
- uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów;
- wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań;
- sporządzanie lub uzgadnianie indywidualnej dokumentacji technicznej;
- sprawowanie nadzoru autorskiego.
Mając na uwadze przedstawiony przepis stwierdzić należy, iż brak jest podstaw, aby wywodzić z niego interes prawny projektanta, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., tj. uprawniający do uzyskania danych ewidencji gruntów oraz wypisów z operatu ewidencyjnego. Wskazać bowiem trzeba, iż interpretując powyższy przepis, trafnie organ odwoławczy przyjął, że poza inwestorem, pozostali uczestnicy procesu budowlanego, w tym projektanci, nie mają przymiotu samodzielnych uczestników, ich byt jest bowiem ściśle związany z inwestorem, który jest inicjatorem wspomnianego procesu. Art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego traktuje w istocie o tym, że określone czynności w procesie budowalnym muszą być wykonywane przez projektanta, jako osobę posiadająca odpowiednie kwalifikacje w tej mierze. Czynności te nie są natomiast wpisane w hipotezę żadnej normy kształtującej sytuację prawną projektanta w sferze publicznoprawnej; innymi słowy, od czynności tych nie zależą żadne własne uprawnienia, ani obowiązki projektanta. Od przedłożenia projektu spełniającego wszystkie przewidziane prawem wymogi, w tym wymóg opracowania go przez osobę posiadająca odpowiednie kwalifikacje (projektanta), zależą uprawnienia i obowiązki inwestora, bowiem to on albo uzyska pozwolenie na budowę, albo nie. Przedłożenie projektu spełniającego wszystkie przewidziane prawem wymogi jest zatem elementem hipotezy normy prawnej adresowanej do inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z 15.11.2022 r. sygn. akt III SA/Kr 526/22). Z tych względów sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego ocenić należało jako bezzasadny.
Przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego aktu nie wykazała też, aby trafne były zarzuty skargi naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo ukierunkował swoje czynności na pozyskanie od skarżącego informacji miarodajnych z punktu widzenia, określonych art. 24 ust. 5 p.g.k., przesłanek udostępnienia danych z ewidencji gruntów. Pozyskane od wnioskodawcy (skarżącego) informacje zasadnie pozwoliły organom przyjąć, iż nie wykazał on tychże przesłanek (por. rozważania powyżej), w tym w szczególności także i tego, że nie jest inwestorem projektowanej przez siebie inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329).