III SA/KR 491/25

III SA/Kr 491/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magdalena Gawlikowska
Michał Niedźwiedź /przewodniczący/
Urszula Zięba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1092
par 5 ust. 2, par 15 ust. 4, par 29 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 77 par 1, art. 80 i art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Urszula Zięba (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2025 r., znak 010070/680/5648277/2023 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia "dobry start" na rok szkolny 2023/2024 na dziecko A. K. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 3 stycznia 2024 r.
Uzasadnienie
P. K. w dniu 3 lipca 2023 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia dobry start na dziecko A. K. w kwocie 300 zł.
24 sierpnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącego o przyznaniu przedmiotowego świadczenia.
Następnie, pismem z 5 października 2023 r. ZUS wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku o świadczenie dobry start, wskazując, że nie może rozpatrzyć przedmiotowego wniosku, gdyż wniosek o świadczenie wpłynął również od innej osoby uprawnionej. W związku z tym organ zwrócił się do skarżącego o dostarczenie dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dziećmi. ZUS podał także, że jeśli skarżący nie posiada takiego dokumentu, to jest zobowiązany złożyć pisemne oświadczenie wskazujące jak sprawowana jest opieka nad dziećmi.
Odpowiadając na wezwanie, skarżący opisał w jaki sposób sprawowana jest opieka nad dziećmi. Podał w szczególności, że opieka nad dziećmi sprawowana jest naprzemiennie, tzn. każdy rodzic zajmuje się dziećmi w porównywalnych i powtarzających się okresach, oboje rodzice ponoszą koszty związane z opieką nad dziećmi.
Pismem z 17 listopada 2023 r. ZUS ponowił wezwanie do uzupełnienia wniosku precyzując jakie dokumenty potwierdzają sprawowanie faktycznej opieki na dzieckiem.
Odpowiadając na wezwanie, skarżący ponownie wskazał, że opieka nad dziećmi sprawowana jest naprzemiennie.
Decyzją z 3 stycznia 2024 r. ZUS uchylił prawo do świadczenia dobry start.
Organ przedstawiając dokonane w sprawie ustalenia podał, że z wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 21 stycznia 2021 r. wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierzono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania ich matki. Stan ten nie świadczy o orzeczeniu przez sąd powszechny opieki naprzemiennej nad dziećmi. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
ZUS podał także, że wypłacone skarżącemu świadczenie dobry start stanowi nienależne świadczenie, o którym mowa w §29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092), dalej "rozporządzenie". Nienależnie pobrane świadczenie skarżący jest zobowiązany wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego środki zostały wypłacone.
W odwołaniu od decyzji skarżący podał, że opieka naprzemienna jest stanem faktycznym od prawie trzech lat, czego matka nie kwestionuje. Skarżący wypełnia wszystkie obowiązki rodzicielskie, opiekuje się dziećmi, wychowuje je, utrzymuje i ponosi tego regularne koszty – tego matka również nie kwestionuje. Odwołujący się podał również, że ZUS ma uprawnienia, aby zapytać obu stron i/lub zlecić rodzinny wywiad środowiskowy w celu potwierdzenia w jaki sposób sprawowana jest opieka nad córkami. Organ nie powinien powoływać się wyłącznie na treść wyroku rozwodowego.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 30 stycznia 2025 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z 3 stycznia 2024 r.
Na wstępie uzasadnienia decyzji, organ zacytował §4 ust. 1 i §5 ust. 2 rozporządzenia. Następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczył, że w dokumentacji znajduje się wyrok SO w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., który skarżący przedłożył do ZUS w dniu 12 grudnia 2022 r. do wniosku o świadczenie na okres świadczeniowy 2022/2023. Wyrok ten uprawomocnił się 29 stycznia 2021 r. Organ podał, że z wyroku tego nie wynika, aby dzieci znajdowały się pod opieką naprzemienną obydwojga rozwiedzionych rodziców. Dowodem potwierdzającym, że opieka nad dzieckiem jest sprawowana w systemie opieki naprzemiennej nie może być też przedłożony przez skarżącego plan wychowawczy, gdyż nie został on zatwierdzony przez Sąd.
Dalej organ stwierdził, mając na uwadze treść art. 365 §1 kpc, że przy ustalaniu prawa do świadczenia dobry start należy uwzględnić ww. wyrok z 21 stycznia 2021 r., w którym sąd orzekł, że miejsce zamieszkania dziecka jest przy matce. Zgodnie natomiast z §28 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Dla celów ustalenia prawa do świadczenia dobry start przyjmuje się, że faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje ten rodzic, przy którym sąd ustalił miejsce zamieszkania dziecka. Wobec faktu, że miejscem zamieszkania dziecka jest każdorazowe miejsce zamieszkania matki, a skarżący nie przedłożył dokumentów z sądu potwierdzających sprawowanie opieki naprzemiennej nad dzieckiem oraz sąd nie orzekł o kontaktach skarżącego z dzieckiem - w ocenie ZUS – skarżącemu nie przysługuje świadczenie dobry start na rok szkolny 2023/2024.
Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji błędnie powołał art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zamiast §5 ust. 2 rozporządzenia.
W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję Prezesa ZUS skarżący zarzucił:
1. Dokonywanie błędnych ustaleń faktycznych w sposób dowolny, niekonsekwentny, przewlekły i niezgodny ze stanem rzeczywistym.
2. Błędne przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym dziecko mieszka wyłącznie z matką, nie jest sprawowana opieka równoczesna oraz skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem.
3. Nieustalenie, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem, poprzez zaniechanie zwrócenia się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W związku z tym skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;
2) wydanie merytorycznej decyzji, która będzie wiążąca dla organu;
3) zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił dokonane przez organ ustalenia w sprawie. Podał także, że na podstawie wyroku rozwodowego, 3 stycznia 2024 r. przyznano matce prawo do świadczenia dobry start na dzieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca w sposób istotny naruszają prawo.
Podstawę prawną przyznania spornego świadczenia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r. poz. 1092). Rządowy program "Dobry start" został ustanowiony uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. (M. P. z 2018 r. poz. 514) na podstawie art. 187a ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Celem tego programu jest wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Szczegółowe warunki realizacji tego programu określa właśnie ww. rozporządzenie.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (ust. 1). W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia (ust. 2).
Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko (pkt 1) oraz osobom uczącym się - raz w roku (pkt 2). Świadczenie dobry start przysługuje w związku z rozpoczęciem roku szkolnego do ukończenia przez dziecko lub osobę uczącą się wieku określonego w § 4 ust. 2.
Należy podkreślić, że celem świadczenia "Dobry start" jest zaspokajanie potrzeb dziecka, nie zaś rodzica, związanych z rozpoczęciem roku szkolnego poprzez udzielenie wsparcia na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem przez dziecko roku szkolnego, a więc wydatków ponoszonych przez rzeczywistych opiekunów dziecka (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1427/23; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak stanowi § 8 rozporządzenia postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia dobry start nie wymaga wydania decyzji (§ 15 ust. 1 rozporządzenia). W sprawach odmowy przyznania świadczenia dobry start, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start oraz nienależnie pobranego świadczenia dobry start Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia).
Stosownie do treści § 29 rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się:
1) świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;
2) świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia;
3) świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie.
Od kwot nienależnie pobranego świadczenia dobry start naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia dobry start było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie tego świadczenia (§ 29 ust. 3 rozporządzenia). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start nie jest wydawana, jeżeli od jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (§ 29 ust. 6 rozporządzenia). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia dobry start łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (§ 29 ust. 7 rozporządzenia).
Stosownie do §30 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozporządzeniu stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Takie stanowisko wspiera także treść art. 187a ust. 2c pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępcze, który stanowi, że w przypadku gdy Rada Ministrów postanowi, że składanie wniosku i załączników do wniosku o przyznanie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, wnoszenie innych pism w sprawie tych świadczeń lub doręczanie decyzji, informacji, postanowień, zawiadomień, wezwań, zaświadczeń i innych pism w sprawie świadczeń na podstawie programu, o którym mowa w ust. 1, odbywa się wyłącznie w drodze elektronicznej - w zakresie tym przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl jednej z podstawowych zasad wykładni, wyjątki interpretuje się ścieśniającą, zatem brak jest podstaw do odstąpienia od stosowania przepisów k.p.a. przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych opartych o przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego, w szczególności przy wydawaniu decyzji administracyjnych kształtujących prawa i obowiązki stron. Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku rozporządzenia RM) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego natomiast zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura spełnia zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego. Wobec powyższego organ wydając decyzję administracyjną o zmianie/uchyleniu przyznanego stronie prawa do świadczenia dobry start czy też o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wynika z nich natomiast, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 k.p.a. Wśród obligatoryjnych elementów kształtujących treść decyzji administracyjnej w art. 107 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego przepisu prawa czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt. II SA/Bd 712/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza akt sprawy dowodzi, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy orzekające obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie sprostały. Motywy decyzji organu pierwszej instancji ograniczają się bowiem wyłącznie do stwierdzenia - bez wskazania na podstawie jakiej normy prawnej - że skarżącemu nie przysługuje świadczenie dobry start, gdyż z wyroku rozwodowego nie wynika, że sąd powszechny orzekł opiekę naprzemienną nad dziećmi. I dalej, że "Brak jest podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci". Organ I instancji stwierdził także, że wypłacone skarżącemu świadczenie dobry start stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w §29 ust. 2 rozporządzenia, które skarżący jest zobowiązany wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego środki zostały wypłacone. Kilkuzdaniowa treść decyzji bez wątpienia uniemożliwia jednoznaczne poznanie i zrozumienie zarówno motywów natury faktycznej jak i prawnej, którymi kierował się ZUS podejmując decyzję o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start. W podstawie prawnej – powołanej na końcu rozstrzygnięcia – ZUS wskazał jedynie §30 rozporządzenia dotyczący odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a ponadto art. 151 k.p.a. regulujący jakiego rodzaju decyzje wydaje organ administracji publicznej w wyniku wznowienia postępowania. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby niniejsza sprawa była prowadzona w trybie wznowienia postępowania.
Kolejnym uchybieniem ZUS było to, że nie dość, że jedną decyzją "uchylił prawo" do przyznanego świadczenia dobry start, to jeszcze uznał je za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącego do jego zwrotu powołując się na §29 ust. 2 rozporządzenia. ZUS rozstrzygnął zatem dwie odrębne sprawy administracyjne - sprawę uchylenia prawa do świadczenia oraz sprawę nienależnie pobranego świadczenia. W tej drugiej kwestii decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd wskazuje, że organ nie dostrzegł, że ww. przepis normuje odrębnie w trzech punktach przypadki, których wystąpienie ustawodawca uważa za nienależnie pobrane świadczenie dobry start. Skutkiem tego ZUS nie wyjaśnił, który konkretnie z trzech przypadków unormowanych w § 29 ust. 2 rozporządzenia miał zastosowanie wobec skarżącego i z jakich przyczyn. Strona nie miała więc możliwości poznać motywów, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Podkreślić w tym miejscu należy również, że postępowanie w sprawie uchylenia prawa do świadczenia dobry start, jak też postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start są to nowe postępowania wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to zatem kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia dobry start. Postępowanie w sprawie uchylenia prawa do świadczenia, jak też postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wymagają więc wszczęcia i prowadzenia zgodnie z przepisami prawa procesowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznanej sprawie nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a., a tym samym nie określono, w jakiej sprawie, tj. w jakim przedmiocie organ prowadzi postępowanie. Informację taką skarżący uzyskał dopiero z decyzji z 3 stycznia 2024 r., co stanowi oczywiste naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a.
Z kolei, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w ogóle nie ustosunkował się do kwestii uznania wypłaconego świadczenia dobry start za nienależnie pobrane i zobowiązania skarżącego do jego zwrotu. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu zaakcentować zatem należy, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów obu instancji. W kontrolowanej sprawie, jak zostało to już wyżej wskazane, organ odwoławczy starał się bliżej wyjaśnić przesłanki orzeczenia o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start przyznanego w informacji z 24 sierpnia 2023 r., pomijając zupełnie kwestię nienależnie pobranego świadczenia. W konsekwencji nie wiadomo więc, czy organ odwoławczy podzielił i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji w tym przedmiocie, czy też nie i ewentualnie z jakich przyczyn. Zresztą uzasadnienie decyzji w zakresie uchylenia prawa do świadczenia dobry start również nie spełnia wymogów określonych w k.p.a. Ogranicza się ono w zasadzie do omówienia wyroku rozwodowego, opisania przebiegu postępowania w sprawie i odwołania się do treści §4, §5 ust. 2 i §28 ust. 1 rozporządzenia. Sąd stwierdza w związku z tym, że postępowanie organu odwoławczego godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.
Jak to już zostało wcześniej zaznaczone, organ I instancji bez wskazania podstawy prawnej orzekł o uchyleniu prawa do jednorazowego świadczenia dobry start przyznanego skarżącemu na jego wniosek na córkę A. w informacji z 24 sierpnia 2023 r. i niezwłocznie wypłaconego. Także w kwestii uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane w tej samej decyzji, ZUS nie zawarł uzasadnienia faktycznego i prawnego. Należy zwrócić uwagę, że regulacja §15 ust. 4 rozporządzenia wskazuje na możliwość odmowy, zmiany bądź uchylenia prawa do świadczenia dobry start oraz na możliwość wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia dobry start. Sąd podkreśla jednak, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia dobry start ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie na tej podstawie prawo do świadczenia, które zostało wcześniej skonsumowane, czyli już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia dobry start nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi - §15 ust. 4 w związku z § 29 rozporządzenia (wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 220/25 oraz powołane tam orzecznictwo). Należy mieć na uwadze, że podstawowym celem programu "Dobry start" jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w edukacji dziecka i to właśnie do dziecka pomoc ta jest skierowana. Skoro świadczenie jest wypłacane na potrzeby dziecka, to należy wziąć pod uwagę czy wypłacone środki zostały spożytkowane w taki właśnie sposób. Rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia, które powinien spożytkować na potrzeby dziecka (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 412/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ustaleniu, że rodzic dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie nie posiadał prawa do tego świadczenia, ale świadczenie zostało przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, to brak jest podstaw do żądania zwrotu takiego świadczenia. W konsekwencji okoliczność na co świadczenie wypłacone zostało przeznaczone (wykorzystane) ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne (wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 220/25 oraz powołane tam orzecznictwo). Organy zupełnie pominęły ww. kwestię uznając widocznie, że sposób wydatkowania pobranego świadczenia nie ma w sprawie żadnego znaczenie. Pozbawienie dziecka pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia narusza zatem konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). W sprawie brak było zatem podstaw, aby nie uwzględniać tej istotnej w sprawie okoliczności, jaką jest przeznaczenie (sposób wydatkowania) środków pochodzących z otrzymanego świadczenia. Dokonano więc błędnej wykładni § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji usunie dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem obowiązujących w nim zasad, w szczególności w zakresie wszczęcia postępowania i zapewnienia stronie czynnego w nim udziału. Weźmie także pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną, w tym charakter prawny decyzji, o których mowa w §15 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu celu jakiem służy świadczenie "Dobry start". Wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ powinien należycie, tj. z uwzględnieniem treści art. 107 §3 k.p.a., uzasadnić. W tych okolicznościach przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stwierdzając, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący (działający osobiście) był z mocy ustawy od kosztów sądowych zwolniony.