III SA/Kr 473/25

III SA/Kr 473/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewelina Dziuban /sprawozdawca/
Jakub Makuch
Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 378
Art. 23
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na akt Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 1 marca 2023 r., znak: FE-XV.432.3.721.2022; UM06-6935-UM0613888/22 w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącej J. K. 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje ściągnąć od Zarządu Województwa Małopolskiego 100,00 (słownie: sto) złotych na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tytułem części nieuiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 września 2022 r. J. K. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawca") zwróciła się za pomocą Lokalnej Grupy Działania "Gościniec 4 Żywiołów" w Zakrzowie do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego w sprawie o przyznania pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW na lata 2014-2020.
W dniu 16 stycznia 2023 r. Zarząd Województwa wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku/poprawienie oczywistych omyłek we wskazanym zakresie (k. 280 i n. a.a.).
7 lutego 2023 r. skarżąca złożyła dokumentację stanowiącą odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków/poprawienia oczywistych omyłek w zakresie wskazanym w piśmie z 16 stycznia 2023 r. (k. 305 i n. a.a.)
Pismem z 1 marca 2023 r. Zarząd Województwa Małopolskiego na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2022 poz. 943) pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, pouczając o możliwości złożenia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że pismem z 16 stycznia 2023 roku wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków/poprawienia oczywistych omyłek w zakresie określonym w załączniku nr 1 do ww. pisma.
W dniu 7 lutego 2023 roku do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wpłynęły dokumenty stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków/poprawienia oczywistych omyłek. W wyniku weryfikacji stwierdzono:
- we wskazanej przez wnioskodawcę lokalizacji tj. Z. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] planowana do realizacji jest również operacja objęta innym wnioskiem, który w ramach tego samego naboru organizowanego przez Gościniec 4 Żywiołów złożył Pan D. P. (nr wniosku [...]) - jeden ze współwłaścicieli w/w nieruchomości. (...) wskazano wnioskodawcy, że z przedłożonych dokumentów jasno wynikało, że domek wnioskodawcy oraz Pana P.a po pierwsze sąsiadują ze sobą, a po drugie będą wybudowane w tej samej technologii oraz za tę samą kwotę, co potwierdzały kosztorysy inwestorskie załączone do wniosków i opiewające na identyczną kwotę tj. 132 710,35 brutto.
Wskazano wnioskodawcy, że operacja objęta jednym wnioskiem o przyznanie pomocy powinna obejmować koszty niezbędne do jej zrealizowania i stanowić zamkniętą całość. Niedopuszczalny jest sztuczny podział projektu pomiędzy dwie operacje celem otrzymania większej kwoty wsparcia.
W związku z powyższym, SWM stwierdził, że operacja objęta niniejszym wnioskiem jest uzależniona od realizacji pozostałych części inwestycji, na którą udzielone zostało pozwolenie na budowę.
W związku z tym wyjaśniono wnioskodawcy, że zachodzi poważna obawa, iż sztucznie stworzono warunki w celu otrzymania pomocy (wyższa kwota wsparcia).
W dalszej części organ przytoczył odpowiedzi wnioskodawcy na powyższe wezwania, w których m.in. podano, że:
- wnioskodawca nie posiada wystarczających środków finansowych do podjęcia działalności, "natomiast posiada tytuł prawny do wyodrębnionej części z nieruchomości gruntowej". Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że na podstawie umowy użyczenia dysponuje miejscem pod budowę domku, miejscem parkingowym, prawem do korzystania z drogi dojazdowej wewnętrznej, dostępem do mediów - energia elektryczna, woda ze studni głębinowej, odprowadzenia ścieków do wspólnego zbiornika stałego,
- "operacja objęta niniejszym wnioskiem w żaden sposób nie jest uzależniona od realizacji pozostałych inwestycji zlokalizowanych na pozostałej części ww. nieruchomości gruntowej"
- "spośród dwunastu obiektów objętych pozwoleniem planuje zrealizować operację dotyczącą wyłącznie jednego obiektu nr 6 innego niż objęty wnioskiem złożonym przez Pana D. P.".
- "nieuprawnionym pozostaje pogląd, że "oba wnioski obejmują budowę domku wchodzącego w skład zespołu 12 obiektów usługowych";
- operacja "obejmuje tylko koszty niezbędne do zrealizowania jednego obiektu i stanowi zamkniętą całość, co wyraźnie wynika z planu zagospodarowania nieruchomości".
- "realizacja operacji pozwala na potraktowanie planowanego zamierzenia jako zamkniętej całości niezależnej od pozostałych zamierzeń realizowanych na nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę";
- wskazano, że ryzyko uzyskania pozwolenia na użytkowanie obciąża wnioskodawcę, gdyż przedmiotowy dokument będzie zobligowany przedłożyć na etapie rozliczenia.
-zdaniem wnioskodawcy pogląd dotyczący stworzenia sztucznych warunków byłby uprawniony jedynie w sytuacji, gdy oba wnioski o przyznanie pomocy byłby złożone na budowę tego samego domku lub jego części lub "byłyby uzależniony od powodzenia innego postępowania, a w przypadku wnioskowanej operacji nie dość, że wniosek Pana D. P. dotyczy innego obiektu (nr 7), to jeszcze realizacja jego zamierzenia nie wywiera wpływu na zrealizowanie niniejszego wniosku. Samo sąsiedztwo, a tym bardziej objęcie tego zamierzenia wspólnym pozwoleniem na budowę nie może być traktowane w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego jako operacja dotycząca tego samego obiektu".
W ocenie organu, powyższe wskazuje, że wnioskodawca nie złożył wyjaśnień w zakresie, do jakiego był wezwany, gdyż m.in. nie odniósł się do zapisów pozwolenia na budowę, które jasno wskazuje, jakie zamierzenie budowlane stanowi przedmiot decyzji na podstawie, której wnioskodawca oraz Pan D. P. będą mogli wybudować swoje domki oraz w jaki sposób zostanie uzyskane pozwolenie na użytkowanie jednego domku wystawione na wnioskodawcę, który nie jest jedynym inwestorem projektu, na który udzielono pozwolenia. (...)Ponadto wnioskodawca nie określił precyzyjnie, w jaki sposób będzie korzystał z drogi wewnętrznej oraz pozostałej infrastruktury objętej pozwoleniem na budowę tj. zbiornik na nieczystości oraz miejsce postojowe, a jedynie przedłożył protokół zdawczo-odbiorczy stanowiący załącznik do umowy użyczenia nieruchomości z dnia 30.08.2022 r. obejmujący w/w elementy infrastruktury oraz w umowie użyczenia wskazano, jak będzie rozliczany rachunek za wywóz nieczystości. Z załączonego do uzupełnień protokołu oraz rysunków wynika, że Wnioskodawca i Pan P. będą wykorzystywać tę samą drogę wewnętrzną oraz mieć dostęp do tej samej infrastruktury. Zatem stwierdzono, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte.
Część B. VII. Informacje, zgody i oświadczenia (...)
- Wnioskodawca pismem z dnia 16 stycznia 2023 roku został poinformowany, że w Części VI "zgoda osoby uprawnionej do kontaktu" zamiast podpisu osoby uprawnionej do kontaktu wskazanej w punkcie B.II.8 formularza wniosku widnieje podpis wnioskodawcy. W związku z powyższym, wezwano wnioskodawcę do
poprawy. W wyniku weryfikacji dostarczonych uzupełnień stwierdzono, że
wnioskodawca przedłożył kserokopię w/w części wniosku zawierającą mało
czytelny podpis. Tym samym, uznano, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte, gdyż należało przedłożyć oryginał opatrzony podpisem, a nie ksero.
Załączniki:
- A.10 Formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis - wnioskodawca pismem z dnia 16 stycznia 2023 roku został wezwany do poprawy części A pkt. 5, 6 i 8 oraz części B, które to części należało pozostawić nieuzupełnione. Jednocześnie, wezwano wnioskodawcę do ponownego przedłożenia podpisanego dokumentu.
W wyniku weryfikacji dostarczonych uzupełnień stwierdzono, że wnioskodawca dokonał korekty w sposób wskazany w wezwaniu, jednak przedłożony formularz nie został podpisany. Wobec powyższego, stwierdzono, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte.
- B.1 Kosztorys inwestorski - wnioskodawca pismem z dnia 16 stycznia
2023 roku został poinformowany, że w przedłożonym kosztorysie inwestorskim brak danych jednostki opracowującej kosztorys, daty sporządzenia kosztorysu, ogólnej charakterystyki obiektu lub robót.
W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia i ponownego dostarczenie prawidłowo sporządzonego oraz kompletnego kosztorysu opracowanego zgodnie z zapisami Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 2458). W wyniku weryfikacji dostarczonych przez wnioskodawcę uzupełnień stwierdzono, że kosztorys został skorygowany kosztorys, jednak nie został on podpisany przez wnioskodawcę. Wskazano, że pierwotnie dostarczony dokument był opatrzony podpisem wnioskodawcy. Brak podpisu wnioskodawcy na dokumencie oznacza, że nie ma możliwości potwierdzenia, czy wnioskodawca zaakceptował poprawiony kosztorys. Tym samym uznano, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte.
Biznesplan:
Część 4.2. Analiza marketingowa, Tabela 4.2.1 Oferta - charakterystyka produktu/usługi/towaru - Wnioskodawca pismem z dnia 16 stycznia 2023 roku został wezwany do korekty wiersza 4 tabeli poprzez wskazanie w opisie oczekiwań i potrzeb klientów np. niska cena, atrakcyjna oferta itp. oraz wyjaśnienia, w jakim stopniu proponowana oferta odpowiada na oczekiwania. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że informacje widniejące w niniejszym wierszu powinny być spójne z informacjami widniejącymi w tab. 4.2.2 Klienci. Ponadto, wskazano, że znaczna część opisu nie jest tematycznie związana z tabelą. W wyniku weryfikacji dostarczonych uzupełnień stwierdzono, że wnioskodawca skorygował opis dotyczący potrzeb i oczekiwań oraz wskazał, że oferta spełnia wymagania. Jednocześnie, wnioskodawca nadal pozostawił w opisie informacje niezwiązane tematycznie z tabelą. Zatem stwierdzono, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte.
Część VI "Planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych", Tabela 6.1. "Etapy realizacji operacji"
- Wnioskodawca pismem z dnia 16 stycznia 2023 roku został wezwany do poprawy poprzez wskazanie w tabeli kolejności zdarzeń, które następując po sobie powinny prowadzić do zrealizowania zakresu rzeczowego operacji oraz wykonywania przy jego użyciu działalności gospodarczej.
W wyniku weryfikacji dostarczonych przez wnioskodawcę uzupełnień stwierdzono, że wyszczególnił etapy realizacji operacji, jednak nie uwzględnił w tabeli terminu podlegania zobowiązaniom wynikającym z zapisów rozporządzenia wykonawczego, co uniemożliwia potwierdzenie od kiedy faktycznie wnioskodawca chciałby ponosić koszty składek ZUS takich jak składka: emerytalna, rentowa i chorobowa, związane z samozatrudnieniem. W związku z tym stwierdzono, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte.
Część VI "Planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych", Tabela 6.2. "Źródła finansowania operacji":
• Rok n+1 oraz n+2 poz. "środki własne" - wnioskodawca pismem z dnia 16 stycznia 2023 roku został wezwany do korekty w/w pozycji tabeli. Jednocześnie wskazano wnioskodawcy, że środki własne dla okresów ujętych w tabeli mają odpowiadać, co najmniej planowanym do osiągnięcia przychodom ze sprzedaży, dzięki czemu pokryją w całości koszty (bez amortyzacji) wygenerowane we wskazanych okresach. W wyniku weryfikacji dostarczonych przez wnioskodawcę uzupełnień stwierdzono, iż wnioskodawca nie wypełnił pozycji środki własne. W tym miejscu stwierdzono, że uchybienie wskazane w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 roku nie zostało usunięte. (...)
W podsumowaniu organ administracyjny podkreślił, że wnioskodawca mimo wezwania do uzupełnienia braków/poprawienia oczywistych omyłek nie zastosował się do części uwag Samorządu Województwa przekazanych pismem z dnia 16 stycznia 2023 roku, przez co nie doprowadził Biznesplanu do stanu pozwalającego na dokonanie jego oceny pod kątem zgodności z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Tym samym Samorząd Województwa nie miał możliwości i podstaw do oceny, czy warunki przyznania pomocy wskazane w rozporządzeniu zostały spełnione.
Organ podkreślił, iż przedmiotem rozważań był przede wszystkim biznesplan. Stanowi on kluczowy dokument, w oparciu, o który Samorząd Województwa dokonuje oceny, czy zaplanowane przedsięwzięcie jest realne w warunkach zmieniających się czynników zewnętrznych, czy planowane do zrealizowania przedsięwzięcie ma szansę powodzenia, identyfikuje ryzyko udziału w przedsięwzięciu środków unijnych pochodzących z EFRROW.
Rozstrzygnięcia, co do przedstawionej projekcji finansowej operacji, nie pozwalają na zaakceptowanie w tym kształcie biznesplanu stanowiącego podstawę do podjęcia decyzji o dofinansowaniu.
Zaznaczono, iż wnioskodawca mimo możliwości zmiany budzących wątpliwość zapisów nie dokonał tych czynności. Istotą uzupełnień wnioskodawcy jest doprowadzenie do takiego kształtu dokumentu, by Samorząd Województwa bez wątpliwości mógł stwierdzić, czy warunki przyznania pomocy wskazane w rozporządzeniu, o którym mowa powyżej.
4 kwietnia 2023 r. skarżąca J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.), a także art. 23 ust. 4 w zw. z art. 23 ust. 6 ustawy z 23 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem społeczności lokalnej (Dz.U. z 2022 r., poz. 943 ze zm., dalej jako: r.z.u.s.l.) oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r., żądając jednocześnie uchylenia czynności Zarządu Województwa z 1 marca 2023 r. polegającej na pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku z 9 września 2022 r. o przyznanie pomocy w ramach ww. programu, stwierdzenia bezczynności tego organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązania organu do wydania aktu dotyczącego przyznania pomocy w ramach wymienionego programu oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2023 r., o sygn. akt I SAB/Kr 6/23, oddalił skargę J. K. na bezczynność Zarządu Województwa Małopolskiego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 września 2024 r., sygn. I GSK 262/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo opatrzenia skargi do WSA tytułem "skarga na bezczynność" i powołania w jej treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd I instancji winien dokonać w pierwszej kolejności kontroli prawidłowości pouczenia Strony o sposobie zaskarżenia. Za wadliwe uznać bowiem należy pouczenie Strony o możliwości złożenia skargi "na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", wobec wydania przez organ aktu z dnia 1 marca 2023 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tytuł skargi oraz powołanie w jej treści powyższej regulacji z P.p.s.a. było wynikiem zastosowania się do wadliwego pouczenia Strony, działającej bez pełnomocnika, o sposobie zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić art. 22j u.r.z.u.s.l., obowiązujący od dnia 15 marca 2023 r., zgodnie z którym na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie (...).
Zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że przeprowadził kontrolę zgodności z prawem postępowania organu, z pominięciem istotnego ograniczenia zakresu zastosowania w niniejszej sprawie przepisów K.p.a., stosownie do art. 12 u.r.z.u.s.l. Powyższa regulacja stanowi wprost, że do postępowania w sprawie wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność nie stosuje się przepisów K.p.a., z pewnymi i nielicznymi wyjątkami. Zatem nieuprawnionym było powoływanie się w zaskarżonym wyroku wprost na art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.
W konsekwencji za niewłaściwe uznano poprzestanie przez WSA w Krakowie na rozpatrzeniu skargi na bezczynność, bez wnikliwej analizy tego środka zaskarżenia i zidentyfikowania rzeczywistych intencji Strony. Z treści skargi wynika bowiem jednoznacznie kwestionowanie przez Stronę powodów wydania przez Zarząd Województwa Małopolskiego aktu z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku Strony o przyznanie pomocy bez rozpatrzenia. W skardze do WSA merytorycznie podważana jest zatem zasadność owego rozstrzygnięcia o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. Strona nie zgadza się bowiem ze stanowiskiem organu, że nie odpowiedziała w pełni na jego wezwanie i w istocie kwestionuje merytoryczną ocenę organu dotyczącą treści tej odpowiedzi, w tym uznanie jej za niepełną. W powyższym zakresie Strona precyzyjnie opisała w skardze sporne elementy, które organ albo pominął, albo ocenił odmiennie, a mianowicie: "brak oznaczony Formularz wniosku o przyznanie pomocy", "Część B. VII. Informacje, zgody i oświadczenia", "Załączniki", w tym "A.10. Formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis", "B.1. Kosztorys inwestorski", "Biznesplan część 4.2. Analiza Marketingowa", "część VI Planowany zakres działań niezbędnych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych Tabela 6.1", "część IX Projekcja finansowa dla operacji Tabela 9.1, 9.2 i 9.3". Z powyższego zestawienia zastrzeżeń nie sposób wnioskować, że intencją Strony było jedynie twierdzenie o bezczynności organu.
W tym stanie rzeczy rolą WSA w Krakowie winno być dokonanie kontroli zgodności z prawem aktu z dnia 1 marca 2023 r. i ocena stanowiska organu, uznającego odpowiedź Strony na wezwanie za niepełną, czy nie spełniającą wszystkich wymogów.
Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego.
Wskazano, że wskutek upływu czasu, doniosłości nabrało brzmienie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem § 4 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia "pomoc jest przyznawana podmiotowi spełniającemu warunki określone w § 3 i któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym", jeżeli: (...) operacja będzie realizowana nie więcej niż w 2 etapach, a wykonanie zakresu rzeczowego zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym operacji, w tym poniesienie przez beneficjenta kosztów kwalifikowanych operacji oraz złożenie wniosku o płatność końcową wypłacaną po zrealizowaniu całej operacji, nastąpi w terminie 2 lat od dnia zawarcia umowy, lecz nie później niż do dnia 30 września 2024 r.". Już pierwsza strona wniosku o przyznanie pomocy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy wniosek został złożony w ramach podziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność".
Organ zaznaczył, że w myśl zaś art. 23 ust. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności "Jeżeli po upływie 6 miesięcy od dnia udostępnienia przez LGD zarządowi województwa dokumentów potwierdzających dokonanie wyboru operacji okaże się, że nie jest możliwe udzielenie wsparcia na wdrażanie LSR w ramach limitu środków przeznaczonych na udzielenie wsparcia na wdrażanie LSR w ramach danego naboru wniosków o wsparcie, zarząd województwa informuje wnioskodawcę o braku dostępnych środków na udzielenie tego wsparcia i pozostawia wniosek o wsparcie bez rozpatrzenia." W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe udzielenie wsparcia na wdrażanie LSR w ramach limitu środków przeznaczonych na udzielenie wsparcia na wdrażanie LSR w ramach danego naboru wniosków o wsparcie, gdyż upłynął termin do którego można było składać wnioski o płatność. Żadne zatem środki w ramach limitu nie mogą być przeznaczone na przedmiotową operację, skoro oczywistym jest, że skoro nie została nawet wybrana do dofinansowania, to nie zawarto umowy o przyznanie pomocy, a tym bardziej nie mógł być złożony wniosek o płatność. Inaczej rzecz ujmując - przepis prawa w przedmiotowej sprawie wyklucza wprost wypłatę jakiegokolwiek dofinansowania-teraz i w przyszłości. (...)
Pełnomocnik skarżącej w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. wniósł na zasadzie art. 146 par. 1 ppsa o stwierdzenie bezskuteczności czynności, na zasadzie art. 146 par. 2 ppsa o uznanie uprawnienia skarżącej dotyczącego przyznania pomocy oraz o zasądzenia kosztów na rzecz skarżącej.
W uzasadnieniu wskazał argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Według art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z 1 marca 2023 r., wydanego przez Zarząd Województwa Małopolskiego, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, sąd uznał, że narusza ono przepisy prawa.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że kwestie pomocy finansowej w ramach wdrażania operacji objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" uregulowano w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2022 r. poz. 943 ze zm. – stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu), dalej w skrócie "ustawa".
Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach tego programu unormowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 664 ze zm., dalej: rozporządzenie LSR).
W myśl art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1303/2013 wsparcie z właściwych EFSI rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność obejmuje wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu przepis art. 23 ustawy stanowił, że:
- W terminie 60 dni od dnia następującego po ostatnim dniu terminu składania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD, LGD przekazuje zarządowi województwa wnioski o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b tego rozporządzenia, dotyczące wybranych operacji wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie wyboru operacji (ust. 1);
- W przypadku gdy w dokumentach, o których mowa w ust. 1, zarząd województwa stwierdzi braki lub będzie konieczne uzyskanie wyjaśnień, zarząd województwa wzywa LGD do uzupełnienia braków lub złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni; (ust. 2);
- Jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI (ust. 3);
- Jeżeli są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa udziela wsparcia zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI, do limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 (ust. 4);
- Wyczerpanie środków w ramach limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, nie stanowi przeszkody w udzieleniu tego wsparcia na daną operację, jeżeli w wyniku wniesienia protestu albo uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny LGD wybrała tę operację, a zarząd województwa ustali, że są spełnione pozostałe warunki udzielenia tego wsparcia, kryteria wyboru operacji są spełnione w takim stopniu, że wsparcie na tę operację powinno zostać udzielone, oraz jeżeli nie została wyczerpana kwota środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI (ust. 4a);
- W razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 5);
- W razie ustalenia przez LGD kwoty wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, niższej niż określona przez podmiot ubiegający się o wsparcie we wniosku o udzielenie tego wsparcia, zarząd województwa może wezwać ten podmiot do modyfikacji wniosku w zakresie wynikającym z ustalonej kwoty wsparcia w terminie nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 5a);
- Usunięcie braków lub nieprawidłowości we wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, lub poprawienie w nim oczywistych omyłek nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji mającej wpływ na wynik wyboru operacji dokonany przez LGD (ust. 6);
- Jeżeli po upływie 6 miesięcy od dnia przekazania wniosków do zarządu województwa okaże się, że nie jest możliwe udzielenie wsparcia w ramach limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o udzielenie wsparcia o braku dostępnych środków na udzielenie tego wsparcia i pozostawia wniosek bez rozpatrzenia (ust. 7);
- Do projektów grantowych i operacji własnych LGD przepisy ust. 3, 4, 5, 5a i 6 stosuje się odpowiednio (ust. 9).
W tej sprawie w szczególności na podkreślenie zasługuje treść ust. 3, 5 i 6 art. 23 ustawy.
Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, na wstępie należy zdefiniować co jest brakiem powodującym pozostawienie wniosku bez rozpoznania sprawy.
Otóż z brakami mamy do czynienia, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Brak może dotyczyć określonego elementu treści wniosku, a także może również odnosić się do wymaganych prawem załączników do podania. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ mógł wezwać stronę do nadesłania dokumentów i wyjaśnień w zakresie wymogów stawianych przez przepisy prawa dla wniosków o pomoc w tym działalni w szczególności określonych w § 19 rozporządzenia LSR. W sprawie co jest niesporne organ wzywał skarżącą do poprawy, a skarżąca przesłała uzupełnienia.
Z regulacji dotyczących uzupełnienia wniosku zawartych w art. 23 ust. 5 ustawy, wynika, że organ wzywa do poprawy wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Oznacza to, że w przypadku niezłożenia uzupełnień organ pozostawia wniosek bez rozpatrzenia.
W ocenie Sądu, skoro w kontrolowanej sprawie skarżąca złożyła uzupełnienia to organ nie mógł pozostawić wniosku bez rozpatrzenia i był zobowiązany do jego merytorycznej oceny.
Ponadto charakter skierowanego do skarżącej wezwania z 16 stycznia 2023 r. (k. 286 a.a. i n.) był wieloznaczny. Można w nim bowiem dostrzec różne elementy, zarówno mogące pozostawać w związku z brakami natury formalnej, jak również takimi, które mogą odnosić się do kwestii merytorycznych (np. w pkt 35 załącznika wezwano skarżącą do ponownego przeliczenia wskaźnika rentowności sprzedaży). Z analizy ww. wezwania wynika, że zmierzało ono również w kierunku modyfikacji wniosku, w zakresie odnoszących się do niego wymogów merytorycznych, a zatem brak było podstaw do zastosowania trybu określonego w podstawie zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 23 ust. 5 ustawy).
Z powyższym stanowiskiem Sądu koresponduje pogląd WSA w Poznaniu wyrażony przez na gruncie podobniej do rozpoznawanej sprawy: "Na aprobatę zasługuje również postępowanie organu, który nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpatrzenia na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Mógłby tak uczynić, gdyby skarżący nie wywiązał się w ogóle z wezwania. Skarżący to jednak uczynił, tyle że reagując na wezwanie nie złożył biznesplanu zawierającego wszystkie informacje konieczne do pozytywnej oceny kwalifikowalności operacji. Organ zasadnie więc ocenił wniosek merytorycznie na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy." (vide wyr. WSA w Poznaniu z 10.04.2024 r., sygn. akt. III SA/Po 25/24).
Wymaga zatem podkreślenia w tym miejscu, że organ nie może w formalnym rozstrzygnięciu, jakim jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia formułować merytorycznej oceny tego wniosku odnosząc się do treści wniosku i jego załączników. Pozostawienie bez rozpatrzenia jest rozstrzygnięciem formalnym, w którym jedynie stwierdza się określony fakt np. w postaci braku wymaganego dokumentu. W tym rozstrzygnięciu niedopuszczalne jest dokonywanie oceny merytorycznej wniosku o pomoc i dołączonych dokumentów, co w sprawie organ uczynił wskazując, że np. jego zdaniem załączone dokumenty nie potwierdzają określonej treści wniosku (tak WSA w Warszawie w wyr. z 20 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 194/19).
Przede wszystkim zaś w zaskarżonym rozstrzygnięciu dokonano oceny kluczowego dowodu w sprawie, którym był przedłożony przez skarżąca biznesplan. W podsumowaniu aktu z 1 marca 2023 r. organ wskazał, że "przedmiotem rozważań osób oceniających dokumentację aplikacyjną wraz z uzupełnieniami był przede wszystkim biznesplan. Stanowi on kluczowy dokument, w oparciu, o który Samorząd Województwa dokonuje oceny, czy zaplanowane przedsięwzięcie jest realne w warunkach zmieniających się czynników zewnętrznych, czy planowane do zrealizowania przedsięwzięcie ma szansę powodzenia, identyfikuje ryzyko udziału w przedsięwzięciu środków unijnych pochodzących z EFRROW. Rozstrzygnięcia, co do przedstawionej projekcji finansowej operacji, nie pozwalają na zaakceptowanie w tym kształcie biznesplanu stanowiącego podstawę do podjęcia decyzji o dofinansowaniu. Należy zwrócić uwagę, iż Wnioskodawca mimo możliwości zmiany budzących wątpliwość zapisów nie dokonał tych czynności.
Istotą uzupełnień Wnioskodawcy jest doprowadzenie do takiego kształtu dokumentu, by Samorząd Województwa bez wątpliwości mógł stwierdzić, czy warunki przyznania pomocy wskazane w rozporządzeniu, o którym mowa powyżej, w szczególności zaś w § 4 ust.1 w brzmieniu: "pomoc jest przyznawana podmiotowi jeżeli operacja jest uzasadniona ekonomicznie i będzie realizowana zgodnie z biznesplanem" są spełnione."
W tym miejscu zauważyć należy, że na gruncie regulacji K.p.a. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż stosowanie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, a jego treść nie może też być wykładana szeroko. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 64., a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 stycznia 1996 r., sygn, I SA 1473/94, LEX nr 30043, a także wyrok NSA z 30.09.1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727).
Wprawdzie organ w niniejszej sprawie nie procedował na podstawie regulacji K.p.a., niemniej jednak powołanie się, w drodze analogii, na wypracowanie na jego gruncie rozwiązania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest jak najbardziej uzasadnione.( wyr. NSA z 14 maja 2024 r., I GSK 1735/20).
Z powyższego wynika, że organ nie mógł formułować merytorycznych treści w piśmie pozostawiającym wniosek bez rozpatrzenia.
Podsumowując, skoro skarżąca dokonała uzupełnień wniosku o pomoc, to organ winien ten wniosek rozpoznać merytorycznie i albo przyznać wnioskowaną pomoc, w wypadku stwierdzenia ku temu podstaw, albo też odmówić przyznania pomocy wskazując, że np. wniosek o pomoc nie został prawidłowo uzupełniony/poprawiony i tym samym nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że warunkiem przyznania pomocy jest złożenie przez wnioskodawcę rzetelnych danych, prawidłowo i kompletnie wypełnionego wniosku wraz z załącznikami. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, prowadzonych przez agencję płatniczą i podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z treścią tego przepisu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
5) przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W myśl art. 27 ust. 2 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zatem to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Skarżący przystępując do konkursu powinien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy wnioskodawca ubiegający się o wsparcie na operację w zakresie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w ramach PROW 2014 - 2020 wyraża akceptację dla jego zasad i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować.
W związku z powyższym zaakcentować trzeba, że organ nie może w formalnym rozstrzygnięciu, jakim jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia formułować merytorycznej oceny tego wniosku odnosząc się do treści wniosku i jego załączników. Pozostawienie bez rozpatrzenia jest rozstrzygnięciem formalnym, w którym jedynie stwierdza się określony fakt np. w postaci braku wymaganego dokumentu. W tym rozstrzygnięciu niedopuszczalne jest dokonywanie oceny merytorycznej wniosku o pomoc i dołączonych dokumentów, co w sprawie organ uczynił wskazując, że np. jego zdaniem załączone dokumenty nie potwierdzają określonej treści wniosku.
W konkluzji Sąd uznał, iż zarząd województwa błędnie zastosował art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym, gdyż brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącej o pomoc bez rozpatrzenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i jako takie uprawnia do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ze względu na powyższe, sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo i na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa orzekł jak w pkt I sentencji.
Należy wskazać, że nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania uwzględnienie wniosku zawartego skargi zawartego w pkt 2 pisma skarżącej z dnia 22 października 2025 r. tj. uznania uprawnienia skarżącej dotyczącego przyznania wnioskowanej pomocy. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2129/12).
Dostrzeżone naruszenia prawa uniemożliwiają na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie pomocy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 223 § 2 p.p.s.a., orzeczono w sentencji o nakazaniu ściągnięcia od organu na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwoty 100 zł tytułem częściowo nieuiszczonego przez skarżącą należnego wpisu od skargi. Stosownie bowiem do art. 223 § 2 p.p.s.a., jeżeli nie została uiszczona należna opłata Sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. W tej sprawie należna opłata od skargi nie została w całości uiszczona przez skarżącą. W konsekwencji – na obecnym etapie postępowania sądowego zasadne było obciążenie organu obowiązkiem uiszczenia brakującej części wpisu w kwocie 100 zł. stosownie do wyniku sprawy. Wysokość wpisu została ustalona na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535).