III SA/KR 467/23

III SA/Kr 467/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Janusz Kasprzycki
Katarzyna Marasek-Zybura /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 406/24 - Wyrok NSA z 2025-02-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
Art. 1 par. 1  i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 3  par. 1, art. 134 par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 141
Art. 2
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.PS/4110/156/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. znak: SKO.PS/4110/156/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 1, ust. 15 i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141, dalej: u.d.w.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 12 stycznia 2023 r. znak: GOPS-741-3723-2/22 o odmowie przyznania R. C. (dalej: skarżący) dodatku węglowego.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący zwrócił się do organu l instancji o wypłatę dodatku węglowego podając, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest trzon kuchenny, a gospodarstwo domowe znajduje się w budynku wielorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania.
Skarżący wskazał, że mieszka pod adresem M. [...] i spełnia przesłanki do otrzymania dodatku węglowego.
W decyzji organ l instancji wyjaśnił, że na wskazany adres jeden dodatek węglowy został już przyznany na wniosek z dnia 25 sierpnia 2022 r. W związku z tym organ odmówił przyznania skarżącemu kolejnego dodatku węglowego.
W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, skarżący podniósł, że spełnia przesłanki, do przyznania dodatku węglowego. Wyjaśnił, że nie jest właścicielem budynku, którego dotyczył pierwszy wniosek o przyznanie dodatku i nie ma możliwości podjęcia kroków formalnych do wyodrębnienia lokalu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ zacytował przepisy ustawy o dodatku węglowym mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 2 ust. 3a-3d.
Organ wyjaśnił, że przepisy te pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla odrębnych lokali.
W ocenie Kolegium, w tak ustalonym stanie faktycznym, decyzja organu l instancji o odmowie przyznania dodatku jest zasadna.
W aktach sprawy znajduje się protokół z przesłuchania i oględzin w przedmiotowym budynku z dnia 22 grudnia 2022 r. W toku tych czynności ustalono, że nie podjęto żadnych kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu zamieszkania, albowiem budynek ten jest własnością innej osoby.
Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu wynikać może z obiektywnych przyczyn, jak np. ograniczone możliwości organów gminy w nadaniu odrębnego adresu w ww. terminie. Kolegium zwróciło uwagę, że w tym przypadku możliwość przyznania dodatku należy rozpatrywać w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie nie można mówić o obiektywnej niemożności ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod podanym adresem w odrębnych lokalach. W rozpoznawanej sprawie nie podjęto żadnych kroków w celu wyodrębnienia lokalu. Tymczasem przepis art. 24 ust.5a ustawy o dodatku węglowym adresowany jest do tych podmiotów, które w terminie do 30 listopada 2022 r. podjęły działania w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało decyzję organu I instancji za prawidłową.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym, w przypadku gdy o świadczenie ubiega się kolejne gospodarstwo domowe z tego samego adresu zamieszkania, świadczenie może zostać przyznane warunkowo, jeżeli zostaną spełnione dodatkowo dwie przesłanki: - jeżeli nie było możliwe w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach oraz - jeżeli wywiad środowiskowy potwierdzi zamieszkiwanie kilku gospodarstw domowych w odrębnych lokalach.
Wywiad środowiskowy potwierdził zamieszkiwanie kilku gospodarstw domowych w odrębnych lokalach pod adresem M. [...]. Pod tym adresem znajdują się 4 mieszkania i każde z nich posiada odrębne liczniki oraz źródła ogrzewania. Skarżący wyjaśnił, że nie miał możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla swojego lokalu, ponieważ nie jest jego właścicielem. W związku z tym skarżący nie zgodził się z interpretacją organów administracji orzekających w sprawie, że przepis kierowany jest wyłącznie do podmiotów, które w terminie do 30 listopada 2022 r. podjęły działania mające na celu ustalenie odrębnego adresu. Z przyczyn obiektywnych skarżący nie mógł podjąć takich działań, ponieważ nie jest właścicielem mieszkania, a jedynie najemcą lokalu w budynku, gdzie nie wydzielono poszczególnych lokali i nie nadano im odrębnych adresów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego są przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, w tym art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od dnia 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od dnia 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236), rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym).
Kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
W związku z powyższym na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie liczby gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.
Ustalenia dotyczące kwestii, czy w sprawie można mówić o kilku gospodarstwach domowych zamieszkałych pod jednym adresem, w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, nie były w sprawie kwestionowane. Wywiad środowiskowy potwierdził zamieszkiwanie kilku gospodarstw domowych pod adresem M. [...], w odrębnych lokalach, oddzielonych trwałymi ścianami. Pod tym adresem znajdują się 4 mieszkania i każde z nich posiada odrębne liczniki oraz źródła ogrzewania, własną kuchnię, łazienkę z węzłem sanitarnym oraz pokoje, a mimo to zostały wydane decyzje odmawiające przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. III SA/Gd 822/22 (opubl. w CBOSA), sąd ten wskazał, że "z treści wskazanego przepisu wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny (...) Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty", wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy "powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów ustawy o dodatku węglowym, w której m.in. poprzez regulację zawartą w art. 2 ust. 15a i 15e podkreślono konieczność ich wyjaśnienia".
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu", mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. II SA/Łd 299/23, opubl. w CBOSA). Wprowadzona regulacja nie wymaga też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. III SA/Kr 673/23, opubl. w CBOSA). Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Gl 391/23, opubl. w CBOSA).
Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania skarżącemu wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Na tym tle słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 633/23 (opubl. w CBOSA), dopatrzył się naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Sam więc brak złożenia przez skarżącego wniosku o nadanie dla zajmowanej przez niego części nieruchomości osobnego numeru porządkowego oraz brak podjęcia działań celem formalnego wyodrębnienia lokalu, nie wykluczał jeszcze uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy, tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla jego gospodarstwa, wystarczyło złożenie jedynie jego oświadczenia w tym zakresie. Za takim rozwiązaniem opowiedziało się już orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. II SAB/Gl 32/23, w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. II SA/Łd 299/23, w Krakowie z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. III SA/Kr 383/23 i III SA/Kr 673/23, z dnia 3 października 2023 r., sygn. III SA/Kr 694/23, opubl. w CBOSA).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2920/16 (opubl. w CBOSA), zgodnie z którym lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca, co potwierdził wywiad środowiskowy przeprowadzony w niniejszej sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić, że dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla jego gospodarstwa, wystarczające będzie jedynie złożenie oświadczenia przez skarżącego w tym zakresie. O uprawnieniu do złożenia takiego oświadczenia, stosownie do treści art. 9 k.p.a. strona winna zostać poinformowana.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.