III SA/Kr 467/06

III SA/Kr 467/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Tadeusz Wołek
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1902/06 - Wyrok NSA z 2007-02-09
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Tadeusz Wołek AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Krościenko z dnia 28 lutego 2000r. nr XX/141/2000 w przedmiocie ustalenia zasad udziału mieszkańców Gminy Krościenko n. D w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n. D" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97, II. określa, że uchwały opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Rada Gminy w Krościenku nad Dunajcem w dniu 22 stycznia 1997 r. uchwałą Nr XXXIII/230/97 ustaliła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. "e" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n. D.".
Zgodnie z § 1 pkt. 1 tej uchwały udział zainteresowanych mieszkańców Gminy w zakresie partycypacji w kosztach inwestycji wynosi 5 % kosztów budowy oczyszczalni i 10 % kosztów budowy sieci kanalizacyjnej i przykanalików. Udział ten będzie polegał na wpłacaniu udziałów finansowych przez właścicieli nieruchomości oraz wykonywaniu prac określonych w odrębnej umowie zawartej z organem wykonawczym gminy. Zgodnie z § 1 pkt 3 tej uchwały wysokość pełnego udziału na r. ustalono na kwotę 1560 zł, przy czym wysokość ta będzie corocznie rewaloryzowana odrębną uchwałą Rady Gminy. Stosownie do § 2 uchwały, Zarząd Gminy został zobowiązany do zawarcia umów z zainteresowanymi mieszkańcami Gminy.
Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem uchwałą z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/41/2000 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/230/97 z dnia 22 stycznia 1997 r. ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. "e" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zmieniła § 1 pkt 3 ww. uchwały w ten sposób, że ustaliła wysokość pełnego udziału na poziomie cen w 2000 r. na kwotę 2002 zł wraz ze wskazaniem, że wartość udziału i jego wpłaconych części będą rewaloryzowane corocznie odrębną uchwałą przez Radę Gminy w zależności od poziomu inflacji.
Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem wezwał pismem z dnia [...] lipca 2005 r. J. S. o dokonanie wpłaty zgodnie z podpisaną umową w sprawie partycypacji, kwoty [...] zł z tytułu udziału w kosztach budowy oczyszczalni ścieków.
J. S. w dniu 17 lutym 2006 r. wezwała, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Radę Gminy Krościenko nad Dunajcem do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez uchylenie obu ww. uchwał.
Wnioskodawczyni podniosła, że budowa oczyszczalni ścieków stanowi zdanie własne gminy i gmina nie może "przerzucać" kosztów budowy na mieszkańców gminy. Podstawą do uczestniczenia w kosztach budowy poprzez wnoszenie opłat adiacenckich stanowi art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże opłat tych Rada Gminy nie ustaliła. W wezwaniu podniesiono również, że w świetle orzecznictwa sądu administracyjnego opłaty sadzone przedmiotowymi uchwałami mają charakter przymusowych danin publicznoprawnych i nie można ich traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym. Wskazano również, że organ nadzoru nad samorządem gminnym uchylił podobnej treści uchwałę podjętą przez inną gminę.
Rada Gminy w Krościenku nad Dunajcem poinformowała wnioskodawczynię pismem z dnia 3 kwietnia 2006 r., iż Rada Gminy na sesji w dniu 28 marca odrzuciła wniosek o uchylenie uchwał Nr XXXIII/230/97 z dnia 22 stycznia 1997 r., Nr VI/37/99 z dnia 26 stycznia 1999 r. oraz Nr XX/141/2000 z dnia 28 lutego 2000 r.
J. S. dnia 3 kwietnia 2006 r. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie skargę z żądaniem stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy w Krościenku nad Dunajcem z dnia 22 stycznia 1997 r. XXXIII/230/97 ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko n. Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D." oraz uchwały Rady Gminy w Krościenku nad Dunajcem z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 zmieniającej uchwałę Nr XXXIII/230/97.
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz podniosła, że Rada Gminy poza porządkiem obrad odrzuciła jej wniosek z dnia 17 lutego 2006 r. Przed właściwym sądem rejonowym prowadzone jest postępowanie sądowe z powództwa Gminy Krościenko nad Dunajcem w przedmiocie zasądzenia należności w związku z uchwałami zaskarżonymi w tej skardze.
Rada Gminy w Krościenku nad Dunajcem w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podnosząc, że powoływane się przez skarżącą na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2003 r. sygn. akt l SA 85/03 i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 20.09.2002 r. znak CVIII PN.VI 0911/12/02.0323 jest nietrafne, ponieważ uchwała z dnia 22 stycznia 1997 r. nie nakłada obowiązku na mieszkańców Gminy, ale określa zasady ewentualnego udziału w kosztach realizacji inwestycji Uchwała ta ma charakter incydentalny i stanowi propozycję skierowaną do mieszkańców Gminy, a przy tym została skierowana do Zarządu Gminy nakazując mu podjęcie określonych działań. Uchwała ta nie zawiera elementów władczych i nie nakłada żadnego obowiązku na jej mieszkańców. Nietrafne jest powoływanie się na wyrok NSA, ponieważ przedmiotem sprawy objętej tym wyrokiem było nałożenie powszechnie obowiązującej opłaty. Na intencyjny charakter zaskarżonej uchwały z 22 stycznia 1997 r. wskazuje również proponowane w § 1 ust. 2 rozwiązanie skierowane do mieszkańców, polegające na zawarciu umowy z zainteresowanymi mieszkańcami i na tej podstawie wykonanie robót przez samą Gminę. Obciążenie mieszkańców sfinansowaniem tych robót wynikało z odrębnych przepisów. Mieszkańcy mieli zapewniony dobrowolny udział w realizacji wspólnego zadania inwestycyjnego. Za stanowieniem strony przeciwnej powołano wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1998 r, i sygn. akt SA/Wr 841/43 oraz literaturę. Podjęcie zaskarżonej uchwały wynikało z dofinansowania inwestycji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Na rozprawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymała j swoje stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że granice rozpoznania sądu administracyjnego powinny być tak zakreślone, aby objęły podjęte w zakresie konkretnej sprawy akty lub czynności. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że do prawidłowego rozstrzygania w tej sprawie niezbędnym jest objęcie zarówno uchwały z dnia z dnia 28 lutego 2000 r. Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem Nr XX/141/2000 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/230/97 z dnia 22 stycznia 1997 r. ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D" jak i uchwały Rady Gminy Krościenku z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D.". Uchwała Rady Gminy Krościenko z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 ma bowiem jedynie charakter nowelizujący wysokość pełnego udziału zainteresowanych właścicieli nieruchomości w partycypacji w realizacji zadania inwestycyjnego określonego uchwałą z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97.
Wprawdzie z powodu nie uiszczenia wymaganego wpisu sądowego od skargi skarżącej na uchwałę Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D.", (skarga została w tym zakresie odrzucona, jednakże z powodu nieprawomocności postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 468/06 odrzucającego w tym zakresie skargę, można było [objąć przedmiotem tej sprawy rozstrzyganie zarówno w odniesieniu do skargi Rady i Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 jak i 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97.
Sąd w niniejszej sprawie odmówił dopuszczenia pełnomocnika Rady Gminy Krościenko n.D. a to dlatego, że stroną przeciwną wobec skarżącego jest Rada Gminy Krościenko n.D. i ewentualne upoważnienie do reprezentowania Rady Gminy powinno pochodzić od samej Rady Gminy, a nie jej przewodniczącego. Przewodniczący rady gminy nie jest organem samej rady, ani też nie jest organem gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.
Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy podnieść, iż uchwała Rady Gminy z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 ustalająca zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D." jak i ww. uchwała z dnia 28 lutego 2000 r. mają charakter aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały z dnia 22 stycznia1997 r., Rada Gminy ustaliła zasady udziału zainteresowanych mieszkańców Gminy w realizacji zadania inwestycyjnego "kanalizacja Gminy Krościenko nad Dunajcem" w ten sposób, że wysokość partycypacji mieszkańców Gminy w kosztach inwestycji winna wynosić 5 % kosztów budowy oczyszczalni i 10 % kosztów budowy sieci kanalizacyjnej i przykanalików. § 1 pkt 2 tej uchwały określa zaś, że w ramach partycypacji właściciele nieruchomości będą wpłacać udziały finansowe oraz wykonają prace określone w osobnej umowie zawartej z Gminą (Zarządem Gminy Krościenko n.D). § 1 pkt 3 uchwały określa wysokość pełnego udziału w partycypacji na poziomie cen z 1997 r., obligując zarazem Radę Gminy Krościenko n.D. do corocznej waloryzacji kwoty tego udziału. Stosownie zaś do § 2 uchwały z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 Zarząd Gminy został zobowiązany do zawarcia umów o partycypację w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego z zainteresowanymi mieszkańcami Gminy.
Przytoczona treść uchwały Rady Gminy Krościenko n.D. z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230797 zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Uchwała ta wbrew stanowisku strony przeciwnej nie ma charaktery intencjonalnego, ale wiążąco określa wysokość udziału "zainteresowanych mieszkańców Gminy" w realizacji zadania inwestycyjnego, sposób w jakim udział ten będzie wykonywany - przez wpłatę kwot pieniężnych (udział finansowy), wykonywanie prac (udział rzeczowy) oraz nakazuje organowi wykonawczego Gminy Krościenko n.D. zawierania umów z zainteresowanymi mieszkańcami Gminy. Ponadto w uchwale tej określono wiążącą wysokość "pełnego" udziału w partycypacji mieszkańców. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż treść uchwały Rady Gminy Krościenko n.D. z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 skierowana jest do nieoznaczonego adresata (oznaczonego w uchwale jako "zainteresowani mieszkańcy Gminy" lub "właściciele nieruchomości") czyli ma charakter generalny.
Uchwała ta zawiera również normy o charakterze abstrakcyjnym. Zgodnie z jej § 2 w związku z § 1 pkt 1 lit. a i b oraz § 1 pkt 2 i 3 organ wykonawczy Gminy Krościenko n.D. został zobowiązany do zawierania umów o partycypację w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego z zainteresowanymi mieszkańcami Gminy o treści w znacznym zakresie określonej tą właśnie uchwałą. Ponieważ uchwała ta zobowiązywała do zawierania nie jednej umowy, ale umów z generalnie oznaczonym adresatem. Ponadto treść tej uchwały wskazuje na zawieranie zarówno umów o sprawie wkładu finansowego, jak i umów w sprawie "wykonania określonych prac", czyli wkładu rzeczowego.
Stanowisko strony przeciwnej (Rady Gminy Krościenko n.D.) w zakresie dobrowolności obowiązków nakładanych tą uchwałą jest również niespójne. Sama strona przeciwna podnosi w odpowiedzi na skargę, iż podjęcie zaskarżonej uchwały koniecznością związaną z dofinansowaniem inwestycji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jeżeli tak, to tym bardziej uchwała ta musiała zobowiązywać mieszkańców do ponoszenia określonych wydatków, gdyby bowiem miała ona jedynie charakter wewnętrzny (incydentalny i dobrowolny) wówczas dofinansowanie inwestycji przez ww. Agencję mogłoby nie nastąpić. W protokole nr XXXlll/97 z posiedzenia XXXIII zwyczajnej sesji Rady Gminy Krościenko n.D z dnia 22 stycznia 1997 r. otwierając dyskusję nad podjęciem uchwały Nr XXXIII/230797, Wójt Gminy wprost wskazał, że w staraniach o kredyt na realizację zadania inwestycyjnego Gmina musi udokumentować wkład mieszkańców w całą inwestycję oraz mieszkańcy muszą podpisać umowy partycypacyjne, bowiem w przeciwnym razie dotychczas wydatkowane pieniądze przez Gminę zostaną utracone (.wyrzucone"). Treść tego protokołu nie pozostawia wątpliwości, co do intencji jakimi kierowali się radni przy podejmowaniu tej uchwały. Istniał obowiązek udokumentowania wkładu mieszkańców, a nie jedynie dobrowolność w zakresie udziału mieszkańców.
Uchwałę tą nie można również uznać za akt wewnętrznego kierownictwa (akt wewnętrzny). Akty wewnętrzne są bowiem kierowane tylko do jednostek podporządkowanych organizacyjnie podmiotowi wydającemu taki akt i tylko dla niego stanowią wskazówkę lub nakaz odpowiedniego postępowania. Uchwała Rady Gminy Krościenko n.D. z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 ustala zaś zasady udziału mieszkańców w kosztach realizacji zadania inwestycyjnego, a nie zasady udziału jednostek organizacyjnych podporządkowanych Radzie Gminy Krościenko n.D. Już więc sama nazwa tej uchwały wskazuje, że jest ona skierowana właśnie do mieszkańców. Analiza § 1 pkt 1-3 tej uchwały prowadzi do wniosku, iż zasady te mają wiążący charakter dla zainteresowanych mieszkańców, a więc nie można uznać za uzasadnioną argumentację strony przeciwnej, iż uchwała ta ustaliła dobrowolne zasady partycypacji mieszkańców.
Okoliczność, że wynikające z tej uchwały sposób i forma partycypacji mieszkańców miał być realizowany w drodze umów prawa cywilnego jeszcze wzmacnia argumentację o uznaniu tej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Stanowiła ona bowiem podstawę do zawierania umów cywilnoprawnych między podmiotami nie pozostającymi względem siebie w żadnych stosunku zależności i, jak z treści tej uchwały wynika (§ 1 pkt 1 i 2 i § 2) właściciele zainteresowanych nieruchomości "będą wpłacać udziały finansowe" na podstawie umów zawieranych z Gminą". Wątpliwym jest więc argumentacja o dobrowolności w zawieraniu takich umów, skoro zgodnie z tą uchwałą mieszkańcy Gminy (do których została ona skierowana, czyli "zainteresowani mieszkańcy") musieli w partycypacji uczestniczyć. Jest przy tym często spotykanym przypadkiem okoliczność, iż akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi podstawę do zawierania umów. Nie ma więc przeszkód, aby akt prawa miejscowego również mógł być podstawą do zawierania umów.
Uchwała Rady Gminy Krościenko n.D. z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 została jednak wydana bez podstawy prawnej, upoważniającej Radę Gminy do wydawania aktu prawa miejscowego. Taka podstawą prawną nie może być art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz. U. Nr 13, póz. 74 ze zm.), który w dacie podjęcia tej uchwały miał następującą treść: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych". Nie może być samodzielną podstawą do wydania aktu prawa miejscowego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy". Oba powołane przepisy stanowią podstawę prawną do podejmowania aktów wewnętrznych (aktów kierownictwa wewnętrznego), które mogą być skierowane bądź jedynie do organów i jednostek podległych radzie gminy - podejmowanie uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie programu gospodarczego. Nawet, jeżeli art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego (np. uchwały w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to materialnoprawną kompetencję do podjęcia takiej uchwały nie jest art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, ale art. 14 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.).
Słusznie podnosi skarżąca, iż w 1997 r. istniała podstawa do obciążenia ; mieszkańców gminy kosztami budowy urządzeń komunalnych w drodze nałożenia tzw. opłat adiacenckich (art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. z 1991 r. Dz.U. Nr 30, póz. 127 ze zm.).
Zgodnie zaś z § 7 ust. 2 w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz.U. z 1991 r. Nr 72, póz. 314 ze zm.), wysokość opłaty adiacenckiej była stała i wynosiła 50 % różnicy pomiędzy wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń komunalnych a wartością gruntu po ich wybudowaniu. Opłatę tą ustalał zarząd gminy w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z uchwałą rady gminy.
Uchwała Rady Gminy Krościenko z dnia 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 ustalająca zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D." nie ustala wysokości opłaty adiacenckiej.
Również druga uchwała - uchwała Rady Gminy Krościenko z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/230/97 z dnia 22 stycznia 1997 r. ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D." nie została wydana prawidłowo.
Uchwała nowelizująca wcześniej wydaną uchwałę będącą aktem prawa miejscowego sama staje się takim aktem prawa miejscowego. Wprawdzie uchwała z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 jedynie zmieniła wysokość pełnego udziału w kosztach partycypacji realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D.", jednakże tak zmieniona kwota stawała się wiążąca tak dla organu wykonawczego Gminy, jak i zainteresowanych mieszkańców Gminy. Od tej bowiem kwoty obliczane były współczynniki udziału finansowego na poziomie 5 % lub 10 %. Uchwała ta również została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 1999 r. Dz. U. Nr 13, póz. 74 ze zm.), przy czym treść powołanym przepisów ustawy o samorządzie gminnym była identyczna w stosunku do treści tych przepisów obowiązujących w dniu 22 stycznia 1997 r. i stąd - mając na uwadze wcześniejsze wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu wyroku w tej sprawie - nie mogły one stanowić podstawy do wydania takiej uchwały.
Również w odniesieniu do tej uchwały (uchwały z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000) w dacie jej podjęcia obowiązywały przepisy regulujące sposób uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 1997 r. Nr 115, póz. 741 ze zm.). Zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Nie ulega wątpliwości, iż również uchwała Rady Gminy Krościenko z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 nie została podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
W związku z powyższym należy uznać, iż zarówno uchwała Rady Gminy w Krościenku nad Dunajcem w dniu 22 stycznia 1997 r. Nr XXXIII/230/97 ustalająca zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D." jak i uchwała Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 28 lutego 2000 r. Nr XX/141/2000 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/230/97 z dnia 22 stycznia 1997 r. ustalającej zasady udziału mieszkańców Gminy Krościenko nad Dunajcem w kosztach realizacji zadania "Kanalizacja Gminy Krościenko n.D", zostały wydane bez podstawy prawnej, przyznającej radzie gminy kompetencję do stanowienia przepisów objętych tymi uchwałami.
Dodatkowo należy wskazać, iż podstawą do podjęcia ww. uchwał nie może stanowić art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który nie przewiduje uprawnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie budowy (wybudowania) sieci infrastruktury technicznej. W przypadku zaś stanowienia aktów prawa miejscowego, nie domniemuje się kompetencji organów samorządu terytorialnego.
Polski system samorządu terytorialnego oparty jest, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483) o zasadę decentralizacji administracji publicznej, zgodnie z którą do każdego władczego działania zarówno o charakterze indywidualnym, jak i generalnym wymagana jest podstawa prawna zawarta w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że do istotnych naruszeń uzasadniających sierdzenie nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał lub naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał (tak NSA w wyroku z dnia 11.02.1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opub. w OSS [1998/3/79).
Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Wykładnia tego artykułu prowadzi do wniosku, iż można stwierdzić nieważność uchwały będącej aktem prawa miejscowego nawet po upływie jednego od dnia jej podjęcia.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwał.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych uchwał orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał podjął daną uchwałę, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.