III SA/KR 457/25

III SA/Kr 457/25 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Gminy Poronin z dnia 8 listopada 2024 r., nr VII/38/2024 w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poroninie postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. B. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z 8 listopada 2024 r., nr VII/38/2024 w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poroninie Rada Gminy Poronin postanowiła o likwidacji Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poroninie (dalej: "SPZOZ") (§ 1) oraz ustaliła, że dniem zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych przez SPZOZ jest dzień 31 marca 2025 r. (§ 2).
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.") oraz art. 60 i 61 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 799, dalej: "ustawa o działalności leczniczej").
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. B. (dalej: "skarżący") zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
- zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę wybiórczo zebranego materiału dowodowego, w tym opieranie się na danych, których wyliczenie nie jest oparte na transparentnych źródłach (tj. wskazywanie bieżącej straty finansowej poziomie 142.906,25 złotych, podczas gdy sprawozdania przedstawiane są corocznie);
- zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wobec czego organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego; - zaniechanie przeprowadzenia obiektywnego postępowania dowodowego w celu ustalenia wszelkich przesłanek przyjętych dla uzasadnienia likwidacji SPZOZ przesłanek fałszywych, bowiem Rada Gminy nie uwzględniła, że nie nastąpiło nieodwracalne pogorszenie sytuacji finansowej SPZOZ, skoro w 2023 roku osiągnięto zysk, rok 2022 zakończył się stratą z powodu świadczenia usług medycznych po pandemii, jednocześnie pominęła prognozy ekonomiczno-finansowe, istnieje znaczące uposażenie majątkiem, a prognozowanie straty określonej publicystycznie, jako "znaczna" nie jest miarodajne i nie odnosi się do funduszu założycielskiego i funduszu zakładu SPZOZ, który zapewnia jej pokrycie, istnieje należyta wysoka jakość świadczeń medycznych oraz trend wzrostowy pacjentów, istnieje możliwość wsparcia Wojewody oraz utrzymania ochrony zdrowia grup osób nieobjętych prywatną służbą zdrowia (małoletnich, w podeszłym wieku oraz podlegających kosztownym procedurom medycznym w ramach NFZ), a SPZOZ funkcjonuje w sposób stabilny finansowo, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i brakiem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (w tym słusznego interesu strony skarżącej), co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia uchwały w sprzeczności z zasadą działania organów administracji w sposób praworządny i opierającej się na dowolnym oraz "rażąco "publicystycznym" przyjęciu przez organ stanu faktycznego;
- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego przeprowadzenia przez Radę Gminy postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz nieprzekonujące i niewystarczające uzasadnienie uchwały w zakresie, w jakim organ uznał, iż uzasadniona jest likwidacja SPZOZ w Poroninie i jej konsekwencje;
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- art. 60 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieprawidłowe ustalenie dnia otwarcia likwidacji na pierwszy dzień następujący po dniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, podczas gdy data otwarcia postępowania likwidacyjnego powinna być ustalona po zakończeniu udzielania świadczeń zdrowotnych, co ma zapobiegać trudnościom, jakie powoduje likwidacja w wykonywaniu działalności leczniczej;
- art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i brak określenia sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, tj. określenia jak następuje pozbawienie zakładu poszczególnych jego składników, w szczególności, czy podmiot tworzący trwale się ich wyzbywa (np. poprzez umowę sprzedaży), czy czasowo (ustanawiając ograniczone prawo rzeczowe, oddając w najem lub dzierżawę) oraz określenia zasad postępowania przy zawieraniu tych umów, bowiem samo stwierdzenia zawarte w uchwale, że majątek likwidowanej jednostki przechodzi na rzecz Gminy Poronin i zostanie zagospodarowany zgodnie z właściwymi przepisami jest niewystarczające i w istocie nie spełnia wymogu określenia sposobu i trybu zadysponowania składnikami;
- art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Rada Gminy nie opiera się na prawdziwych i zweryfikowanych, zgodnych z zapisami w księgach rachunkowych lub opinii biegłego przesłankach, a na ustaleniach bez wskazania długu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej;
- art. 59 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i likwidację SPZOZ w Poroninie, pomimo braku formalnego skorzystania przez SPZOZ z restrukturyzacji i braku przeprowadzenia programu naprawczego względnie utrzymania świadczeń w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, bowiem podmiot nie korzystał z nieznanych przyczyn z wsparcia finansowego w ramach funduszy Unii Europejskiej, tudzież wsparcia ze strony Wojewody Małopolskiego;
- art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i pozbawienie mieszkańców Gminy Poronin, Skarżącego, równego i szerokiego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z uwagi na zachodzące ryzyko wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała w ocenie skarżącego narusza jego interes prawny wynikający z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Jak wynika z dorobku judykatury skoro publiczny ZOZ, który został utworzony przez gminę, w celu realizacji zadania własnego (zapewnienia świadczeń zdrowotnych), jest likwidowany, to decyzja taka powoduje, iż gmina ich nie zapewnia, gdyż wyzbywa się tego zdania publicznego, stąd takie działanie władzy godzi w interes mieszkańca, rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. Mieszkaniec gminy ma bowiem prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez gminę, a zatem likwidacja jednostki organizacyjnej, jaką jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, godzi w jego interes prawny rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. Uchwała o likwidacji publicznego zakładu pogorszy sytuację odbiorców świadczeń udzielanych dotychczas przez likwidowany zakład, gdyż mieszkańcy przymuszeni zostali do korzystania wyłącznie z niepublicznych placówek medycznych działających w Gminie Poronin. Skarżący, jako mieszkaniec Gminy Poronin, bezsprzecznie ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez gminę, a zatem likwidacja jedynego publicznego zakładu legitymuje skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie likwidacji, bowiem godzi w jego interes prawny. Wyłączenie przez gminę możliwości korzystania z usług przedmiotowego publicznego zakładu narusza interes prawny konkretnego mieszkańca Gminy Poronin, w tym skarżącego.
Likwidowany jedyny na terenie gminy Poronin SPZOZ, którego dotyczy zaskarżona uchwała, utworzony został i działał od 1998 r. dla zaspokojenia potrzeb ochrony zdrowia i realizacji uprawnień zdrowotnych członków wspólnoty lokalnej. Z uwagi na charakter prawny uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu, jej regulacje skierowane są także na zewnątrz do ogółu mieszkańców korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc uchwala ta dotyka sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej. Uchwała ta reguluje materię z zakresu administracji publicznej, związaną ze świadczeniem usług medycznych dla osób, czyli każdego mieszkania tej społeczności, które mają konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt: II OSK 1623/08 w zakresie skarg na akty prawa miejscowego, do których delegacja ustawowa zawarta zazwyczaj w normach ustrojowych, nie pozwala na wyprowadzenie wprost zakresu chronionych interesów prawnych. Wyprowadzenie interesu prawnego wymaga podjęcia procesu złożonej wykładni opartej na Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawach ustrojowych określających zadania publiczne oraz regulacji materialnoprawnej. Źródłem odkodowania chronionego interesu prawnego jednostki jest już preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi o zagwarantowaniu praw obywatelskich, i umacnianiu uprawnień obywateli oraz regulacja Konstytucji w zakresie wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, która w art. 68 ust 1 stanowi "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia". Podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego szukać należy w normach prawa ustrojowego, które określają zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Tak według art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia. Art. 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przewiduje, że świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Poronin wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w jej zaskarżeniu, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Pismami z 22 oraz 26 maja 2025 r. skarżący pogłębił argumentację dotyczącą interesu prawnego zawartą w skardze i przedłożył dokumenty wraz z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z ich treści na okoliczność wykazania interesu prawnego – wydruku z KRS Tatrzańskiego Centrum Medycznego G. sp. z o.o. oraz skierowania wystawionego SPZOZ w Poroninie.
W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżący wskazał, że dobrowolnie nie przeniósł się do prywatnej palcówki, jego prawa do korzystania z opieki zdrowotnej zostały automatycznie przeniesione do prywatnej placówki, która przejęła kontrakt NFZ. Podniesiono, że w palcówce G. sp. z o.o. brak jest stomatologa, a usługi ginekologiczne realizowane są przez specjalistę medycyny estetycznej, nie ma również pediatrii, ani pielęgniarki środowiskowo-rodzinnej.
Pełnomocnik Rady Gminy Poronin zaprzeczył okolicznościom wskazanym przez skarżącego. Podniósł, że G. sp. z o.o. świadczy wszystkie usługi podstawowej opieki zdrowotnej, posiada stomatologię, ginekologię. Pracuje dłużej niż poprzedni SPZOZ, a wszystkie kontrakty z NFZ zostały przejęte przez nową placówkę. Pełnomocnik oświadczył, że świadczenia finansowane z NFZ a świadczone przez G. sp. z o.o. są tożsame z zakresem świadczeń świadczonych przez dotychczasowy SPZOZ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje:
Skarga zasługuje na odrzucenie.
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności Sąd ocenił istnienie po stronie skarżącego legitymacji skargowej, zgodnie z treścią art. 101 u.s.g.
Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.") stanowi: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96). Przyjmuje się także, że "mieć interes prawny", to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. postanowienie WSA w Warszawie z 22 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1586/21), w którym wskazano, że interes prawny to zindywidualizowany interes faktyczny, chroniony konkretną normą prawną (wyrok NSA z 18.09.2003 r. II SA 2637/02, wyrok NSA z dnia 11.05.2006 r., II OSK 145/06). Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego, pojmowany w sposób subiektywny, interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.
Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II GSK 909/10), interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, 1997, a także T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, 1996,). Podobnie, w piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A)" - por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/15, postanowienie NSA z 20 lutego 2020 r. II OSK 257/20).
W konsekwencji, skarżący powinien wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12). Sąd zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała, narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06).
Skarżący wywodził swój interes prawny z art. 68 Konstytucji RP, którego ust. 1 stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś w myśl ust. 2 obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa.
Zgodnie natomiast z art. 35 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1), każdy ma prawo dostępu do profilaktycznej opieki zdrowotnej i prawo do korzystania z leczenia na warunkach ustanowionych w ustawodawstwach i praktykach krajowych. Przy określaniu i realizowaniu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.
Zgodnie z przyjmowanym w doktrynie stanowiskiem zasady konstytucyjne nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego, może nią być jedynie norma prawa materialnego (por. W. Jakimowicz, O bezpośredniości interesu prawnego w prawie administracyjnym, Studia Prawa Publicznego, 2022, nr 3(39), s. 17). Norma zawarta w art. 68 ust. 1 Konstytucji nie kreuje dla jednostki roszczenia o świadczenia, lecz roszczenie o realizację prawa. Podmiotami zobowiązanymi w świetle art. 68 Konstytucji są władze publiczne, zarówno szczebla centralnego, jak i lokalnego. W doktrynie wskazuje się, że art. 68 Konstytucji nie daje podstaw do wskazania rodzajów bądź kategorii świadczeń mieszczących się w zakresie prawa gwarantowanego przez ten przepis. Stąd też należy przyjąć, że przepis ten ma znaczenie gwarancyjne przede wszystkim na płaszczyźnie instytucjonalnej i proceduralnej. Kluczowego znaczenia nabiera w związku z tym "prawidłowe określenie przez ustawodawcę sfery organizacyjnej, związanej z precyzyjnym, jednoznacznym i funkcjonalnym skonstruowaniem systemu ochrony zdrowia" (por. P. Tuleja, Komentarz do Konstytucji RP, wyd. II, WKP 2023).
W rezultacie, w doktrynie wskazuje się, że norma zawarta w art. 68 Konstytucji podkreśla rolę ustawodawcy w kształtowaniu prawa do ochrony zdrowia, a nie jest źródłem konkretnych praw dla jednostki (P. Tuleja, jw.). Trybunał Konstytucyjny wskazał (por. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, Nr 1, poz. 1), że Konstytucja RP nie gwarantuje jakiegoś abstrakcyjnego dobrostanu, lecz możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia. Ustawa wyznacza w konsekwencji granice prawa do ochrony zdrowia, ustrój podmiotów leczniczych, system organów odpowiedzialnych za zdrowie, a w szczególności zasady udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i finansowania tej opieki.
W rezultacie, w ocenie Sądu art. 68 Konstytucji RP nie może być uznany za źródło interesu prawnego skarżącego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę.
Skarżący upatrywał również naruszenia interesu prawnego w normach określających zadania gminy w zakresie ochrony zdrowia. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z poglądami doktryny, normy prawa ustrojowego nie mogą być źródłem interesu prawnego (W. Jakimowicz, jw., s. 14).
Zgodnie z art. 7 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 3a) działalności w zakresie telekomunikacji; 4) lokalnego transportu zbiorowego; 5) ochrony zdrowia (...).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie (ust. 2). Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 1). Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (ust. 4).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.), ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (ust. 2). Jak stanowi art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) na zasadach ogólnych albo w trybie przepisów (...). Jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie (ust. 2). Zgodnie z art. 4 ust. 1 jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Należy wskazać, że żadna z powołanych norm prawnych nie daje skarżącemu prawa do dostępu do określonej placówki medycznej, w określonej odległości od miejsca zamieszkania, czy też do placówki świadczącej usługi w oczekiwanej przez skarżącego jakości. W rezultacie, oczekiwanie skarżącego, że w gminie, w której mieszka będzie funkcjonował samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, nie znajduje oparcia w normie prawnej, a zatem stanowi o istnieniu po stronie skarżącego wyłącznie interesu faktycznego. W orzecznictwie wskazuje się, że o interesie faktycznym można mówić w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji. Należy zatem przyjąć, że oczekiwanie skarżącego, że świadczenia opieki zdrowotnej będą realizowane przez SPZOZ nie znajduje oparcia w normach prawnych, a zatem nie może stanowić podstawy do przyjęcia naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.
Zdaniem Sądu powoływanie się przez skarżącego na okoliczność pozostawania w leczeniu w likwidowanym zakładzie opieki zdrowotnej jest przejawem wyłącznie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.
Według Sądu nie sposób również uznać, że sama przynależność do wspólnoty samorządowej stanowi "interes prawny lub uprawnienie" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla członka tej wspólnoty. "Interes prawny lub uprawnienie" z powyższych uregulowań, w konkretnych sytuacjach, może co najwyżej wywodzić gmina (por. wyrok NSA z 26 lutego1998 r. I SA 1860/97).
Zdaniem Sądu, ani z treści skargi, ani wyjaśnień skarżącego nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Sąd nie dostrzega również takiego naruszenia z urzędu. Sama okoliczność, że skarżący jest mieszkańcem i członkiem wspólnoty, korzystającym z usług likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej, nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że uchwała narusza jego interes prawny. Nie daje takiej legitymacji skarżącemu również podnoszona w skardze okoliczność i oczekiwanie skarżącego co do sposobu realizacji zadań publicznych przez gminę, której jest mieszkańcem, tj. w formie publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Podkreślić należy, naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. nie może mieć charakteru potencjalnego, a powinno mieć charakter realny. Skarżący zwraca uwagę na możliwe problemy z likwidacją i dostępem do świadczeń gwarantowanych, jednakże nie odniósł ich do aktualnej sytuacji, w której się znajduje. Źródłem interesu prawnego skarżącego nie mogą być również – wskazywane w czasie rozprawy – okoliczności związane z zasadnością i prawidłowością podjętej uchwały o likwidacji NZOZ. Okoliczności te podlegają badaniu dopiero po ustaleniu dopuszczalności skargi zgodnie z art. 101 u.s.g.
Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. (II OSK 1623/08). W ocenie Sądu nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ został wydany w innym stanie prawnym. Art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 235) stanowił, że rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. W oparciu o tę normę prawną – nakładającą na organ obowiązek określenia formy i sposobu zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń likwidowanego zakładu – NSA przyjął naruszenie interesu prawnego skarżącego w sprawie.
Tymczasem, art. 60 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy rozporządzenie, zarządzenie albo uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zawiera w szczególności: 1) określenie zakładu podlegającego likwidacji; 2) oznaczenie dnia zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych, nie wcześniej niż 3 miesiące od dnia wydania rozporządzenia, zarządzenia albo podjęcia uchwały; 3) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, nie później niż 30 dni od dnia, o którym mowa w pkt 2; 4) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi; 5) oznaczenie dnia zakończenia likwidacji.
W rezultacie, uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie określa zasad kontynuacji świadczeń, a zatem powołany w skardze wyrok NSA nie może stanowić podstawy przyjęcia, że skarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Tym samym, wypowiedź NSA zawarta w cytowanym wyroku straciła aktualność i nie może przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji skargowej w sprawie.
W ocenie Sądu źródłem interesu prawnego skarżącego mógłby być art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 146), który stanowi: świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu (ust. 1): 1) podstawowej opieki zdrowotnej; 2) ambulatoryjnej opieki specjalistycznej; 2a) świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w powiatowym centrum zdrowia; 3) leczenia szpitalnego; 4) opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień; 5) rehabilitacji leczniczej; 6) świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej; 7) leczenia stomatologicznego; 8) lecznictwa uzdrowiskowego; 9) zaopatrzenia w wyroby medyczne, na zlecenie osoby uprawnionej, oraz ich naprawy, o których mowa w ustawie o refundacji; 10) ratownictwa medycznego; 11) opieki paliatywnej hospicyjnej; 12) świadczeń wysokospecjalistycznych; 13) programów zdrowotnych; 14) leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę; 15) programów lekowych określonych w przepisach ustawy o refundacji; 16) leków stosowanych w chemioterapii określonych w przepisach ustawy o refundacji; 17) leków nieposiadających pozwolenia na dopuszczenie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sprowadzanych z zagranicy na warunkach i w trybie określonym w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, pod warunkiem że w stosunku do tych leków wydano decyzję o objęciu refundacją na podstawie ustawy o refundacji; 17a) ratunkowego dostępu do technologii lekowych; 18) środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, sprowadzonych z zagranicy na warunkach i w trybie określonym w art. 29a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448), pod warunkiem, że w stosunku do tych środków wydano decyzję o objęciu refundacją na podstawie ustawy o refundacji; 19) stwierdzenia w związku z wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w art. 133 § 2b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37), że stan zdrowia osoby, która udzieliła pełnomocnictwa pocztowego do odbioru przesyłek pocztowych w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1640), uniemożliwia lub w znacznym stopniu utrudnia osobiste odebranie pisma w placówce pocztowej. Świadczeniobiorcy przysługują również świadczenia gwarantowane udzielane za pośrednictwem systemu teleinformatycznego udostępnionego przez jednostkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia właściwą w zakresie systemów informacyjnych ochrony zdrowia lub Fundusz. Do zawarcia umowy o udzielanie tych świadczeń stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Umowa obejmuje udzielanie świadczeń na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2a).
Należy jednak wskazać, że z okoliczności sprawy – oświadczeń skarżącego oraz organu – wynika, że całość świadczeń finansowanych ze środków publicznych została przejęta na podstawie kontraktów z NFZ przez nową placówkę, a zatem świadczenia, o których mowa w powołanym przepisie są realizowane. Co więcej, decyzja skarżącego o niekorzystaniu z usług nowej placówki również nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego.
Należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest natomiast w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru, przez skargi prokuratora, czy też Rzecznika Praw Obywatelskich.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Mając na względzie powyższe, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z uwagi na jej niedopuszczalność. Odrzucenie skargi powoduje, że uiszczony wpis podlega zwrotowi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Z uwagi na zaistniałe przesłanki odrzucenia skargi, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały.