III SA/Kr 439/09

III SA/Kr 439/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Piotr Lechowski /przewodniczący/
Tadeusz Wołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
I OSK 1057/10 - Wyrok NSA z 2011-03-31
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
Art. 1, art. 17, art. 25, art. 81
Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Art. 105, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 11 marca 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego s k a r g ę o d d a l a
Uzasadnienie
Minister Finansów pismem z dnia [...] 2006 r. [...] odwołał E. C. [...] celnego Izby Celnej ze stanowiska [...] Izby Celnej z dniem [...] 2006 r. na podstawie art. 17 ust. 10 w związku z art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Pismem z dnia [...] 2006 r. [...] zatytułowanym "ZMIANA DO AKTU MIANOWANIA" skierowanym do E. C. [...] celnego Izby Celnej stwierdzono, że:
"- z dniem [...] 2006 r. ustalam Panu stanowisko służbowe [...] w Izbie Celnej:
- stopień służbowy pozostawiam bez zmian."
Jednocześnie z dniem [...] 2006 r.:
- ustalono uposażenie miesięczne: uposażenie zasadnicze wg "04" grupy zaszeregowania w kwocie: 4 478,80 zł przy mnożniku kwoty bazowej wynoszącym: 2,494,
- dodatek za stopień służbowy w kwocie: 838,64 zł przy mnożniku kwoty bazowej wynoszącym: 0,467,
- dodatek za wieloletnia służbę wg obowiązujących zasad.
Jako podstawę prawną wskazano:
1. art. 50 oraz art. 53 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641z późn. zm.)
2. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30.03.2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, póz. 301 z późn. zm.)
3. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21.04.2000 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 36, poz. 408 z późn. zm.).
W piśmie tym zostało zawarte pouczenie, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych rozpatruje sąd właściwy z zakresu prawa pracy. Roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu w terminie 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Pismo to zostało podpisane przez p.o. Dyrektora Izby Celnej R. J.
E. C. złożył do Dyrektora Izby Celnej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej Nr [...] z dnia [...] 2006r.
Skarżący podniósł, że z pisma z dnia [...] 2006r., wynikała zmiana stosunku służbowego łączącego skarżącego z administracją celną. Zmiana stosunku służbowego jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej. Otrzymane pismo winno być decyzją administracyjną.
Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna wynikają z art. 107 Kpa. Pismo nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Można, więc mieć wątpliwości czy pismo to może zostać uznane za decyzję. Jednak biorąc pod uwagę to, że wywołało ono skutki prawne należy traktować go, jako decyzję będącą "zmianą do aktu mianowania", czyli decyzją administracyjną zmieniającą wcześniej wydaną i obowiązującą decyzję.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest nałożony przepisem art. 19 Kpa obowiązek przestrzegania przez organy administracyjne własnych kompetencji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o służbie celnej aktu mianowania funkcjonariusza celnego dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych lub upoważniona przez niego osoba. Na podstawie art. 17 ust. 1a tej ustawy Szef Służby Celnej wykonuje czynności wynikające z określonych w niej uprawnień i obowiązków przysługujących ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych wobec funkcjonariuszy celnych oraz sprawuje nadzór nad jednostkami organizacyjnymi Służby Celnej. Zmiany do aktu mianowania może, więc dokonać tylko Szef Służby Celnej, lub osoba przez niego upoważniona.
Jak wynika z art. 107 Kpa decyzja winna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z umieszczonego podpisu wynika, że decyzja z dnia [...] 2006r. nie została wydana przez Szefa Służby Celnej ani też z upoważnienia Szefa Służby Celnej. Została, zatem wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
Doszło także do rażącego naruszenia art. 107 § 3 kpa który wprowadza obowiązek uzasadnienia decyzji. Decyzja zaś nie zawiera w ogóle uzasadnienia. Rażące naruszenie przepisów prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taką wadą.
Niezależnie od powyższego, skarżący stwierdził, że w decyzji z dnia [...] 2006r. można wyróżnić następujące elementy: pozostawienie bez zmian stopnia służbowego, ustalenie uposażenia miesięcznego.
Posiadany stopień służbowy [...] celnego został skarżącemu nadany decyzją Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] 2000r. nr [...] i nie został skarżącemu doręczony żaden dokument, z którego wynikałoby odebranie mu tego stopnia. Dlatego przedmiotowa decyzja, w części pozostawienia stopnia służbowego dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Winna, zatem być stwierdzona jej nieważność w tym zakresie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. Szef Służby Celnej ustalił skarżącemu uposażenie miesięczne w skład którego wchodziło uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień oraz dodatek za wieloletnią służbę. Skarżący nie otrzymał decyzji wydanej przez Szefa Służby Celnej lub przez inną osobę z jego upoważnienia, z której wynikałoby uchylenie w tej części aktu mianowania. Dlatego przedmiotowa decyzja, w części ustalającej uposażenie miesięczne dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Winna, zatem być stwierdzona jej nieważność w tym zakresie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
Zdaniem skarżącego winno nastąpić stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Z uwagi jednak na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne zgodnie z art. 158 § 2 Kpa skarżący wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Dyrektor Izby Celnej A. C. pismem z dnia 29 września 2008 r. zwróciła się do Ministerstwa Finansów o wyłączenie od udziału w postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem. Powołując się na treść art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, że E. C. był wieloletnim przełożonym i może pojawić się zarzut braku bezstronności koniecznej do rozpatrzenia sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] 2008 r. [...] Podsekretarz Stanu, Szef Służby Celnej odmówił wyłączenia A. C. Dyrektora Izby Celnej od rozpoznawania sprawy o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2006r. nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] 2008 r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] 2006 r. na podstawie art. 157 § 2 kpa.
Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...], umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 16 września 2008r., jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji podniósł, że [...] 2000r. aktem mianowania, Prezes Głównego Urzędu Ceł mianował skarżącego do służby stałej w Urzędzie Celnym. Akt mianowania nie określał stanowiska, stopnia służbowego oraz nie zawierał ustaleń dotyczących uposażenia miesięcznego. Równocześnie pismem z dnia 5 stycznia 2000r. nadano skarżącemu stopień służbowy [...] celnego oraz powołano na stanowisko [...] Urzędu Celnego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2000r. poinformowano skarżącego, że z dniem 1 stycznia 2000r. uległo zmianie wynagrodzenie zasadnicze. Pismami z dnia 29 maja 2000r., 7 lutego 2001r., 7 maja 2001r., 16 maja 2002r., 3 lutego 2003r., 27 lutego 2004r., 24 stycznia 2005r., 29 marca 2006r. ustalane było uposażenie miesięczne skarżącego.
Równocześnie Prezes Głównego Urzędu Cel powołał skarżącego na stanowisko [...] Urzędu Celnego, a następnie z dniem [...] 2002r. Minister Finansów powołał skarżącego na stanowisko [...] Izby Celnej. Z dniem [...] 2006r., pismem wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej został odwołany z powyższego stanowiska.
Mając na uwadze powyższe, a także biorąc pod uwagę sytuację prawną skarżącego oraz kierując się dotychczasowym trybem ustalania warunków pełnienia służby (przyjętą przez Ministerstwo Finansów a także akceptowaną przez skarżącego, jako Dyrektora Izby Celnej) procedurą postępowania w latach 2000 - 2006, pismem z [...] 2006r. Dyrektor Izby Celnej ustalił skarżącemu stanowisko służbowe – [...], stopień służbowy pozostał bez zmian. W związku ze zmianą stanowiska służbowego ustalone zostało również nowe uposażenie miesięczne.
Pismem z dnia 16 września 2008r., tj. prawie po dwóch latach od ustalenia nowych warunków uposażenia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] 2006r.
Dyrektor Izby Celnej odnosząc się do twierdzeń wniosku wskazał, ze pierwszą i zasadniczą przesłanką warunkującą stwierdzenie nieważności jest przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...). W ocenie Dyrektora Izby Celnej pismo nr [...] z dnia [...] 2006r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wobec tego nie jest możliwym zastosowanie w niniejszej sytuacji instytucji stwierdzenia nieważności, w konsekwencji czego koniecznym jest umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej akt mianowania funkcjonariusza celnego powinien zawierać: 1) imię i nazwisko, 2) oznaczenie urzędu, w którym pełniona jest służba, 3) stanowisko służbowe, 4) stopień służbowy, 5) uposażenie, 6) datę mianowania. Z analizy powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że określa on elementy, które winny być zawarte w akcie mianowania, jednakże słowo "powinien" wskazuje na to, że nie jest to wymóg obligatoryjny. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie elementy ujęte były w akcie mianowania użyłby słowa "zawiera"'. Uposażenie skarżącego w okresie pełnienia przez niego funkcji [...] Urzędu Celnego, a następnie [...] Izby Celnej określane było pismami Prezesa Głównego Urzędu Ceł, a następnie Szefa Służby Celnej.
Nawiązanie stosunku służbowego w drodze mianowania oraz wszelkie sprawy związane z tym stosunkiem, inne niż określone w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie podlegają rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. wobec funkcjonariuszy celnych stosuje się tylko i wyłącznie w sprawach enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, tj. wydania decyzji o: - zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, - przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, - przeniesieniu na niższe stanowisko bądź - zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.
Zatem tylko w tym zakresie stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy wynikające z art. 107 k.p.a., a dotyczące elementów decyzji. W pozostałym zakresie wobec funkcjonariuszy celnych, zgodnie z ustawą o Służbie Celnej, nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W żadnym, bowiem przepisie ustawy o Służbie Celnej nie jest zawarte odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie innym niż wskazany w art. 81 ust. 1. Równocześnie nie można domniemywać istnienia takiego odesłania. Wobec powyższego tylko niektóre z podejmowanych przez kierownika urzędu "decyzje" będą miały charakter decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a.
Za tym stanowiskiem przemawia również fakt, że gdyby uposażenie funkcjonariuszy celnych miało być określane w formie decyzji administracyjnej, wówczas decyzja taka podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. Tymczasem, zgodnie z art. 82 ustawy o Służbie Celnej, sprawy o roszczenia funkcjonariuszy w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Dyrektor odnosząc się do zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej poprzez to, iż uposażenie zostało ustalone przez Dyrektora Izby Celnej, w sytuacji, kiedy w ocenie skarżącego winno być ustalone przez Szefa Służby Celnej, wyjaśnił, że w dniu [...] 2006r. skarżący został odwołany z dniem [...] 2006r. ze stanowiska [...] Izby Celnej. Podstawę odwołania stanowiły przepisy art. 17 ust. 10 w związku z art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 3 (osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt. 3-6 ustawy) były powołane spośród funkcjonariuszy celnych, to ich odwołanie ze stanowiska nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu, należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnili służbę.
W myśl art. 1 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej, w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych Służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W art. 14 ust. 1 ustawa wskazuje, że mianowania funkcjonariusza celnego dokonuje minister do spraw finansów publicznych. Tak, więc minister do spraw finansów publicznych jest zobligowany do dokonywania aktu mianowania funkcjonariusza celnego do służby, natomiast warunki jej wykonywania winien kształtować kierownik urzędu - w tym przypadku na poziomie regulacji prawnych obowiązujących w izbie celnej.
Szef Służby Celnej nie może ustalać uposażenia po odwołaniu ze stanowiska dyrektora izby celnej, bo to kierownik urzędu ustala nowe stanowisko i na tej podstawie, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21.04.2000r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 36 poz. 408 ze zm.), w zależności od zajmowanego stanowiska, kształtuje poziom uposażenia. Dyrektor Izby Celnej ustalając skarżącemu stanowisko [...] ustalił jednocześnie najwyższe możliwe uposażenie w grupie zaszeregowania dla [...], a wynikające z rozporządzenia.
Dyrektor Izby Celnej był, więc właściwym do ustalenia skarżącemu uposażenia. Wobec tego argumenty, że to Szef Służby Celnej winien ustalić uposażenie uznać należy za bezpodstawne.
Nawet gdyby uznać stanowisko w kwestii stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] 2006r. za prawidłowe, stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc. Wobec powyższego wszystkie podejmowane przez skarżącego czynności, jako [...] w Izbie Celnej, (bo takie stanowisko zostało skarżącemu wyznaczone) należałoby uznać za nieważne.
Praktyka zmiany uposażenia w formie pisma dyrektora izby celnej a nie Szefa Służby Celnej została ukształtowana w czasie wieloletniej bytności przez skarżącego [...] Urzędu Celnego a potem Izby Celnej. Wówczas nie kwestionował on prawidłowości tych pism, co w kontekście obecnego stanowiska w tej sprawie, może zostać odebrane jako zachowanie nielicujące z etyką radcy prawnego.
Decyzja powyższa zawierała pouczenie, że od decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Ministra Finansów za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w terminie 14 od jej otrzymania.
Skarżący złożył do Dyrektora Izby Celnej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Skarżący podniósł, że stosunki służbowe funkcjonariuszy celnych, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. sygnatura SK 19/03, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjno-prawnych.
Należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej przezeń służby, jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów SN-III PZP 1/05 z dnia 26 styczeń 2006 r. ma swą podstawę w publicznoprawnym (administracyjno-prawnym) stosunku służbowym. Akt prawny, w którym następuje ustalenie uposażenia jest przejawem władczej i jednostronnej formy działania organu administracyjnego. Cechy te decydują, że akt prawny ustalający uposażenie aczkolwiek ma formę "pisma" jest decyzją administracyjną.
Skoro, więc uposażenie funkcjonariusza ustalane jest decyzją administracyjną, to zmiana tego aktu może nastąpić tylko poprzez wydanie innej decyzji administracyjnej. Zmiana decyzji administracyjnej, jeżeli nie jest dokonywana za zgodą strony, może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach.
Twierdzenia, że uposażenie funkcjonariusza celnego ustalane jest pismami, które nie są decyzjami i że pisma te nie podlegają żadnej kontroli, stoją w jaskrawej sprzeczności z dotychczasową linią orzecznictwa. Jak wynika z uchwały z dnia 18 grudnia 1992 r. Sądu Najwyższego (III AZP 27/92) niektóre stosunki służbowe, jak również stosunki pracy powstałe w wyniku mianowania, mogą rodzić skutki w sferze prawa administracyjnego i cywilnego. Taką konstrukcję przyjęła ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, oraz ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Według tych ustaw spory wiążące się z powstaniem, modyfikacją i rozwiązaniem stosunku pracy urzędników mianowanych oraz funkcjonariuszy celnych, jako spory administracyjne, rozstrzygane są w ramach procedury administracyjnej i sądowo-administracyjnej, a spory o wynagrodzenie, odsetki i inne należności, jako sprawy o charakterze cywilnym, rozpoznają sądy pracy.
Zakres stosowania przepisów ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego został określony w art. 1, a wyłączenia stosowania jego przepisów w art. 3 tej ustawy. Brak odesłania w ustawie o służbie celnej do przepisów Kpa nie oznacza, wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, braku obowiązku stosowania jego przepisów w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego.
Skoro określenie wynagrodzenia funkcjonariusza celnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r. V SA/Wa 2627/05 stwierdził: "Przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania".
Stosunek służbowy funkcjonariusza jest sprawą administracyjną, co powoduje brak możliwości umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktów prawnych modyfikujących ten stosunek.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera również ocenę merytorycznych przesłanek, na których oparty został wniosek o stwierdzenie nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r. I SA/Wa 1593/06 stwierdził: "Organ administracji nie może umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty."
Właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy, wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, jest Dyrektor Izby Celnej a nie Minister Finansów, co wynika z ukształtowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r. II SA/Wa 808/05 stwierdził między innymi "...dyrektor urzędu celnego jest niewątpliwie organem właściwym w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Jest on również organem właściwym do rozpatrywania wniosków odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w takich sprawach. Wynika to z analizy przepisu art. 81 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym, do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza tego przepisu prowadzi, bowiem do wniosku, że funkcjonariusz celny posiada uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczących stosunku służbowego w trybie stwierdzenia jej nieważności, a zatem z zastosowaniem nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże w sposób określony w art. 81 powołanej ustawy. A zatem to dyrektor urzędu celnego jest tym organem, do którego funkcjonariusz celny winien skierować wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie zwolnienia ze służby, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Dyrektor izby celnej jest organem niezależnym, ograniczonym jedynie przepisami ustawy. Odstępstwo od zasady dwuinstancyjności spowodowane było zmianami strukturalnymi w administracji celnej. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej likwidacji uległ Główny Urząd Ceł, na czele którego stał prezes, będący centralnym organem administracji państwowej w sprawach celnych oraz będącym kierownikiem urzędu właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych (art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Na skutek decentralizacji uprawnienia przysługujące generalnie Prezesowi Głównego Urzędu Ceł w sprawach odwoławczych przekazane zostały dyrektorom izb celnych."
Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 11 marca 2009 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] 2008. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nawiązanie stosunku służbowego w drodze mianowania oraz wszelkie sprawy związane z tym stosunkiem, inne niż określone w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie podlegają rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. wobec funkcjonariuszy celnych stosuje się tylko i wyłącznie w sprawach enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 81 ust. l ustawy o Służbie Celnej, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Zatem tylko w zakresie wskazanym powyżej stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy wynikające z art. 107 k.p.a., a dotyczące elementów decyzji. W pozostałym zakresie wobec funkcjonariuszy celnych, zgodnie z ustawą o Służbie Celnej, nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W żadnym, bowiem przepisie ustawy o Służbie Celnej nie jest zawarte odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie innym niż wskazany w art. 81 ust. 1. Równocześnie nie można domniemywać istnienia takiego odesłania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że tylko niektóre z podejmowanych przez kierownika urzędu rozstrzygnięcia będą miały charakter decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a.
Za zaprezentowanym stanowiskiem przemawia również fakt, że gdyby uposażenie funkcjonariuszy celnych miało być określane w formie decyzji administracyjnej, wówczas decyzja taka podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. Tymczasem, zgodnie z art. 82 ustawy o Służbie Celnej, sprawy o roszczenia funkcjonariuszy w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. l rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
W zakresie pozostałych podnoszonych zarzutów w postępowaniu administracyjnym w I instancji, brak jest uzasadnienia do ich rozpatrywania w świetle wydanej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Wskazał, iż prawidłowo został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżącego do Dyrektora Izby Celnej.
Skarżący w uzasadnieniu wniosku podniósł, iż każdy akt prawny dotyczący stosunku służbowego funkcjonariusza celnego jest decyzja administracyjną.
Odnosząc się do tego zarzutu Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż zgodnie z art. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej organem właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 8 tej ustawy, kierownikiem urzędu w rozumieniu niniejszej ustawy jest dyrektor izby celnej (wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 808/05 z dnia 17.06.2005r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji).
Dyrektor Izby Celnej, zgodnie ze swoimi kompetencjami, pismem nr [...] z dnia 22.11.2006 r., ustalił skarżącemu warunki służby, z uwzględnieniem jego wykształcenia, posiadanych uprawnień oraz obowiązujących przepisów prawa. Znaczącym w sprawie jest, iż skarżący kwestionuje wysokość ustalonego uposażenia poprzez pismo do Dyrektora Izby Celnej z dnia 2 września 2008r., w którym wnosi o wypłacenie zaległego uposażenia wraz z odsetkami za lata 2006-2008, końcowo zaś w ww. piśmie podaje: "Zapłata w/w kwoty winna nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania. Jednocześnie informuję, że brak zapłaty żądanego wynagrodzenia wraz z należnymi odsetkami ustawowymi we wskazanym powyżej terminie spowoduje wystąpienie na drogę sądową, co przyczyni się do powstania zbędnych kosztów po stronie Izby Celnej". Powyższe zostaje dokonane z wyłączeniem trybu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku o sygn. II SA/Go 623/08 stwierdził, iż nie wszystkie formy rozstrzygnięcia organu, który jest jednocześnie organem administracji publicznej, w zakresie stosunku służbowego podległych mu funkcjonariuszy są "sprawami administracyjnymi" w rozumieniu przepisu art. 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku o sygn. II SA/OP 630/06 z 2007r. w sprawie odwołania funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego oraz ustalenia nowego stanowiska służbowego i uposażenia podniósł, iż w myśl art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, odwołanie osób powołanych na wyższe stanowiska kierownicze w jednostkach służby celnej, jeżeli były powołane spośród funkcjonariuszy celnych, nie powoduje ich zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu, należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnili służbę. Jednocześnie stosownie do art. 81 ust. 3 ustawy o służbie celnej, sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na decyzje rozstrzygające w sprawach ze stosunku służbowego, których katalog został określony w art. 81 ust. 1 tej ustawy. Należą do nich decyzje o zwolnieniu ze służby, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienie na niższe stanowisko bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków. Natomiast na zasadzie art. 82 ustawy o Służbie celnej spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach nie wymienionych w art. 81 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
WSA w Opolu podkreślił również, iż powyższe uregulowanie zakreśla wyraźną linię rozgraniczająca właściwość sądów powszechnych i sądów administracyjnych w sprawach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy służby celnej, wprowadzając zasadę, że sąd pracy rozpatruje wszelkie spory poza tymi, które dotyczą decyzji wydanych w sprawach wyraźnie przekazanych sądowi administracyjnemu, wymienionych w art. 81 ust. l ustawy o Służbie Celnej. Podkreślić, przy tym należy, że ustawa ta wyraźnie określa, że w tych sprawach, które należą do właściwości sądu administracyjnego wydaje się decyzje. Analiza zapisów ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że uregulowania zakresu przekazanego do kompetencji sądu administracyjnego zawierają się w szczególności w następujących przepisach tej ustawy: art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 26 - odnośnie zwolnienia ze służby, art. 18 i art. 21 - co do przeniesienia albo zlecenia wykonywania innych obowiązków, art. 21, 22 i 22a - dotyczące przeniesienia na inne stanowisko oraz w art. 23 - w zakresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków (...). Istotnym jest również, że instytucja odwołania i wyznaczenia innego stanowiska dotyczy kręgu osób zajmujących kierownicze stanowiska w służbie celnej. Odwołanie ze stanowiska i wyznaczenie innego stanowiska jest, zatem odrębnie uregulowanym etapem, który w ocenie Sadu nie może być utożsamiany z przeniesieniem na inne stanowisko i z tego względu nie jest objęty sfera decyzyjną, co oznacza, że do podejmowanych w tym trybie czynności nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej dotyczące decyzji. Gdyby ustawodawca również ten etap chciał poddać kognicji sądu administracyjnego wyraźnie wskazałby to w art. 81 ust. l ustawy o Służbie Celnej, tak jak zostało to określone w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych(...).
Ostatecznie Dyrektor Izby Celnej powziął przekonanie o słuszności swojej decyzji, po analizie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie, w sprawie funkcjonariusza Izby Celnej, odwołanego ze stanowiska kierowniczego, któremu zostało ustalone stanowisko i uposażenie po odwołaniu - postanowienie z dnia 31.03.2008R. sygn. akt III SA/Kr 7/08. WSA w Krakowie zajął stanowisko takie, jak zawarte w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku WSA w Opolu. Zdaniem Sądu podjęte przez Dyrektora Izby Celnej rozstrzygnięcia o m.in.: wyznaczeniu, odrębnym pismem nazwanym "zmiana aktu mianowania, miejsca pełnienia służby, a także ustalenia warunków uposażenia" nie podlegają właściwości sądów administracyjnych, niezależnie od formy podjętych rozstrzygnięć. Sprawy te nie należą, bowiem do kategorii spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.
Skarżący zgodnie z art. 82 ustawy o służbie celnej, może dochodzić swoich praw w sądzie powszechnym w zakresie uposażenia miesięcznego. Skarżący z dniem 31 stycznia 2009r. rozwiązał stosunek służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych.
E. C. wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej z 11 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie przepisów art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wniósł o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...] 2006 r.
Skarżący podniósł, że stan faktyczny w sprawie pomiędzy stronami jest bezsporny. Spór dotyczy wyłącznie oceny prawnej pisma zatytułowanego "Zmiana do aktu mianowania". Zdaniem organu pismo to nie jest decyzją administracyjną, nie określił on jednak w żadnej decyzji, czym w istocie jest to pismo.
Akt administracyjny - to jednostronne, władcze wyrażenie woli organu administracji państwowej załatwiające konkretną sprawę i skierowane do określonego adresata. Jest wydawany przez organ administracji państwowej. Przy wydawaniu aktu administracyjnego organ państwowy korzysta z posiadanych uprawnień władczych. Występuje, więc w stosunku do adresata, jako rozkazodawca. Akt administracyjny dotyczy zawsze stosunku administracyjno- prawnego lub taki stosunek tworzy.
Pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] 2006 r. jest, więc niewątpliwie aktem administracyjnym. Zgodnie z art. 104 Kpa indywidualne sprawy z zakresu administracji załatwiane są w drodze decyzji. Załatwianie indywidualnej sprawy w inny sposób niż przez wydanie decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przepisy rangi ustawowej nakazują załatwienie sprawy w inny sposób niż przez wydanie decyzji lub gdy do danej sprawy nie stosuje się przepisów Kpa.
Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i państwowych jednostek organizacyjnych. Sprawy wynikające z podległości służbowej pracowników załatwiane są nie przez wydanie decyzji, lecz przez wydawanie polecenia służbowego. Problematyka poleceń służbowych w Służbie Celnej uregulowana została w art. 36 ustawy o służbie celnej. Zgodnie z tym przepisem polecenia służbowe mają prawo wydawać przełożeni funkcjonariusza, a funkcjonariusze celni mają obowiązek wypełniać otrzymane polecenia. Funkcjonariusz celny obowiązany jest odmówić wykonania polecenia, jeśli jego wykonanie prowadziłoby do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.
Pismo zmieniające dotychczasowe warunki pełnienie służby niewątpliwie nie jest poleceniem służbowym.
Wszystkie inne sprawy, w których następuje władcze wyrażenie woli organu administracji państwowej załatwiające konkretną sprawę i skierowane do określonego adresata załatwiane są w drodze wydania decyzji. Decyzję wydaje organ administracyjny zawsze wówczas, gdy nie istnieje w akcie prawnym rangi ustawy przepis wyłączający stosowanie przepisów Kpa do danych spraw. Istnienia przepisu wyłączającego stosowanie przepisów Kpa nie można domniemywać w drodze wykładni rozszerzającej istniejących przepisów.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że żaden z przepisów zawartych w rozdziale 13 Ustawy o służbie celnej zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego" nie wyłącza stosowania przepisów Kpa do załatwiania spraw związanych ze zmianą wcześniej wydanego aktu mianowania - decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie przepis art.81 ust. 2 ustawy o służbie celnej wyraźnie wskazuje, że do postępowania we wszystkich sytuacjach, w których przepisy dopuszczają zmianę aktu mianowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten potwierdza ogólną zasadę stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań zmieniających stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, a nie ustanawia wyjątku od obowiązującej zasady. Zmiana aktu mianowania dokonana w sytuacji, w której ustawa o służbie celnej nie dopuszcza jego zmiany, nie powoduje wyłączenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Decyzje administracyjne mogą wywoływać skutki cywilnoprawne. Roszczenia wynikające z cywilnoprawnych skutków decyzji administracyjnych stanowią sprawy cywilne i dochodzone są w procesie cywilnym.
Przepis art. 82 ustawy o służbie celnej potwierdza ogólną zasadę, zgodnie z którą organem właściwym do rozpatrywania roszczeń cywilnoprawnych wynikających z decyzji administracyjnych jest sąd powszechny. Nie ulega wątpliwości, że łączący skarżącego z organem stosunek prawny, nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnym. Ewentualne wątpliwości zostały rozwiane przez Trybunał Konstytucyjny, który w Wyroku z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 między innymi stwierdził:
"Funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Na specyfikę statusu pracowniczego przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby, Trybunał zwracał uwagę już kilkakrotnie, m.in. w wyrokach z: 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96 (OTK ZU nr 3-4/1997, póz. 36) oraz 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02 (OTK ZU nr 1/A/2003, póz. 2). W sprawie o sygn. SK 14/98 (wyrok z 14 grudnia 1999 r., OTK ZU nr 7/1999, póz. 163) stwierdził, że: "stosunki służbowe żołnierzy zawodowych (a także innych służb mundurowych) nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjno-prawnych".
Akt mianowania funkcjonariusza służby publicznej jest decyzją administracyjną. Zmiana aktu mianowania, tak jak każdej decyzji administracyjnej, może nastąpić tylko w sytuacjach i trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Formą właściwą dla zmiany decyzji administracyjnych jest wydanie innej decyzji administracyjnej. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie zostały rozstrzygnięte Wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2004 r. l PK 35/04. W tym wyroku rozstrzygającym kwestię mianowania urzędników samorządowych zawarte są między innymi takie stwierdzenia:
"Mianowanie stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w tzw. Aparacie publicznym. Ma ono charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 k.p.a.), a jeżeli tak, to sąd powszechny nie ma kompetencji do kontroli decyzji administracyjnych, ale jest nimi związany. Taka sytuacja ma miejsce do momentu, kiedy właściwy organ administracji publicznej nie uchyli, nie zmieni lub też nie stwierdzi nieważności decyzji administracyjnej w trybie odpowiednich przepisów k.p.a. Nie jest możliwe uchylenie się od skutków takiej decyzji przez jednostronne oświadczenie woli z powołaniem się na przepisy Kodeksu cywilnego (art. 58 k.c)"
W świetle powyższych argumentów nie ulega wątpliwości, że pismo podpisane przez Dyrektora Izby Celnej, które spowodowało zmianę decyzji - aktu mianowania jest decyzją administracyjną. W tej sytuacji błędne jest twierdzenie, że zmiana aktu mianowania nie jest decyzją administracyjną. Oparta na tym twierdzeniu decyzja umarzająca, jako bezprzedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności "Zmiany do Aktu Mianowania", rażąco narusza przepis art. 105 § 1 Kpa. Rodzaj wady powoduje, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności. Skoro pierwotna decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, która winna skutkować stwierdzeniem jej nieważności, tym samym wydana w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności pisma, nazwanego przez Skarżącego decyzją Dyrektora Izby Celnej Nr [...] z dnia [...] 2006r. ustalającego warunki pełnienia służby, po odwołaniu ze stanowiska dyrektora izby, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
W pozostałym zakresie Dyrektor Izby Celnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2008 r. oraz z dnia [...] 2009 r.
Dodatkowo wyjaśnił, odpowiadając na zarzuty skarżącego, że sporne pismo z dnia [...] 2006r. jest wyznaczeniem stanowiska, na którym skarżący pełnił służbę, po odwołaniu go ze stanowiska dyrektora izby celnej, zgodnie z art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Podkreślił, iż ustalił dla skarżącego jedno z najwyższych stanowisk, które jednocześnie było zgodne z posiadanymi uprawnieniami radcy prawnego. Również uposażenie zasadnicze ustalił w maksymalnej wysokości dla stanowiska radcy prawnego, zgodnie z tabelą zaszeregowań obowiązującą funkcjonariuszy celnych izb celnych i urzędów celnych.
Podkreślił również, iż nie zmienił (nie obniżył) stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego skarżącego w rozumieniu zmiany warunków służby na poziomie istniejących stanowisk i uposażeń izby celnej, gdyż skarżący, wraz z wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej, mianowany został z dniem [...] 2000 r. do służby stałej, bez określenia stanowiska służbowego oraz uposażenia miesięcznego. Jednocześnie z tym samym dniem powołany został na stanowisko dyrektora, a następnie z dniem [...] 2000 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł, na stanowisku dyrektora, ustalił skarżącemu uposażenie miesięczne. Po odwołaniu ze stanowiska dyrektora i wyznaczeniu stanowiska radcy prawnego, uprawnionym do określenia uposażenia jest kierownik jednostki organizacyjnej, w której pełniona jest służba.
Błędna jest teza skarżącego, iż zamiarem Dyrektora Izby Celnej była wola zmiany stosunku prawnego łączącego skarżącego z administracją celną. Dyrektor Izby Celnej, wraz z odwołaniem skarżącego ze stanowiska dyrektora, był zobligowany, na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej do ustalenia warunków służby w izbie celnej, tym bardziej, iż w tej jednostkowej sytuacji funkcjonariusz celny po odwołaniu, nie miał wcześniej ustalonych warunków mianowania przez dyrektora izby.
Wolę zmiany powyższego stosunku podjął Minister Finansów, odwołując skarżącego z wyższego stanowiska kierowniczego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej. Do postępowań w tych sprawach, jak wynika z art. 81 ust. 1 ustawy, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wszystkich sytuacji, w których następuje zmiana warunków pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych, teza Skarżącego jest niezgodna z normą prawną wynikającą z art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, z której wynika, w jakich przypadkach stosuje się przepisy dot. decyzji administracyjnych, w zakresie regulującym kwestie wynikające ze stosunku służbowego. Wyliczenie enumeratywne oznacza, że postanowień ww. przepisu nie można traktować w sposób rozszerzający, a zatem decyzje administracyjne wydaje się wyłącznie w przypadkach w nim przewidzianych poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów ustawy o Służbie Celnej, takich jak: art. 18, 20, 21, 22 i 22a - związanych z przeniesieniem służbowym, art. 25 i 26 - związanych ze zwolnieniem ze służby, art. 23 i 24 - związanych z zawieszeniem.
Potwierdzeniem przyjętego stanowiska Dyrektora Izby Celnej w zakresie czynności powołania i odwołania, a także wyznaczenia warunków służby po odwołaniu, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. l OSK 502/08, w którym Sąd wskazuje: ,,(...)W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 81 ustawy o Służbie Celnej(...). Wyznaczenie stanowiska, o którym mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie stanowi też przeniesienia, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej- art. 21, 22 i 22a ustawy o Służbie Celnej(...)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi.
Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 20.07.2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990). Zgodnie, bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 2.11.2005 r., I FSK 264/05, LEX nr 187951).
Przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji dotyczył umorzenia postępowania administracyjnego toczonego w trybie stwierdzenia nieważności, a zatem z zastosowaniem nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa. Dlatego też należało rozważyć, czy zostały zachowane zasady tego postępowania.
Z bezspornych ustaleń stanu faktycznego wynika, że z dniem [...] 2000r. aktem mianowania, Prezes Głównego Urzędu Ceł mianował skarżącego do służby stałej w Urzędzie Celnym. Z dniem 1 maja 2002r. Minister Finansów powołał skarżącego na stanowisko [...] Izby Celnej.
Przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) określają, że stanowisko dyrektora izby celnej jest wyższym stanowiskiem kierowniczym w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (art. 17 ust. 1 pkt 3). Dyrektora izby celnej i jego zastępcę powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 17 ust. 10).
Z dniem [...] 2006r., pismem wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej Minister Finansów odwołał skarżącego z powyższego stanowiska.
Pismem z [...] 2006r. Dyrektor Izby Celnej ustalił skarżącemu stanowisko służbowe – [...], stopień służbowy pozostał bez zmian. W związku ze zmianą stanowiska służbowego ustalone zostało również nowe uposażenie miesięczne.
Sąd rozstrzygając w granicach sprawy poddanej kontroli, nie mógł nie odnieść się przede wszystkim do odwołania skarżącego ze stanowisko [...] Izby Celnej, a więc czy odwołanie to stanowi decyzję administracyjną, do której stosuje się art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 1, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
Przesądzenie charakteru odwołania miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 3 kpa, traktowanego przez skarżącego, jako decyzji- pisma z [...] 2006r. Dyrektora Izby Celnej.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, który w pełni akceptuje stanowisko wyrażane w tej materii przez sądy administracyjne we wskazanych przez Dyrektora Izby Celnej orzeczeniach, odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie stanowi decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Odwołanie ze stanowiska kierowniczego osoby powołanej spośród funkcjonariuszy celnych nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowiska, na którym funkcjonariusz będzie pełnił służbę po odwołaniu należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnił służbę - art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
Wyznaczenie stanowiska, o którym mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie stanowi też przeniesienia, dla którego zastrzeżona jest forma decyzji administracyjnej - art. 21, 22 i 22a ustawy o Służbie Celnej.
Skoro, zatem odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie następuje w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (także dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji), sprawa związana z odwołaniem funkcjonariusza celnego nie stanowi sprawy administracyjnej. Takie tez stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 502/08.
W konsekwencji pismo z [...] 2006r. Dyrektora Izby Celnej, w którym ustalił skarżącemu funkcjonariuszowi celnemu zwolnionemu ze stanowiska kierowniczego- stanowisko służbowe - radca prawny, stopień służbowy pozostał bez zmian, a w związku ze zmianą stanowiska służbowego ustalone zostało również nowe uposażenie miesięczne- nie stanowi decyzji administracyjnej, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (także dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji).
W tej sytuacji zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji skoro sporne pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej.
Wobec jednak tego, że postanowieniem z dnia [...] 2008 r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej wszczął na wniosek skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, za która skarżący uważał sporne pismo z [...] 2006r., prawidłowo Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...], umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 16 września 2008r., jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa.
Prawidłowo też zdaniem Sądu wskazał, że pierwszą i zasadniczą przesłanką warunkującą stwierdzenie nieważności jest przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...). Trafnie, więc Dyrektor Izby Celnej oceniając, że pismo nr [...] z dnia [...] 2006r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., uznał, iż wobec tego nie jest możliwym zastosowanie w niniejszej sytuacji instytucji stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji czego koniecznym jest umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Innymi słowy, gdy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. to jest wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego, wówczas, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej organem właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 8 tej ustawy, kierownikiem urzędu w rozumieniu niniejszej ustawy jest dyrektor izby celnej. Dlatego też, dyrektor izby celnej jest niewątpliwie organem właściwym w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Jest on również organem właściwym do rozpatrywania wniosków odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w takich sprawach.
Wynika to z analizy przytoczonego powyżej przepisu art. 81 ust. 2 ustawy, z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej zgodnie z którym, do postępowania, o którym mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza tego przepisu prowadzi, bowiem do wniosku, że funkcjonariusz celny posiada uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczących stosunku służbowego w trybie stwierdzenia jej nieważności, a zatem z zastosowaniem nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże w sposób określony w art. 81 powołanej ustawy. A zatem to dyrektor izby celnej jest tym organem, do którego funkcjonariusz celny winien skierować wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie zwolnienia ze służby, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Dyrektor izby celnej jest organem niezależnym, ograniczonym jedynie przepisami ustawy. Odstępstwo od zasady dwuinstancyjności spowodowane było zmianami strukturalnymi w administracji celnej. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 41, poz. 365) likwidacji uległ Główny Urząd Ceł, na czele którego stał Prezes, będący centralnym organem administracji państwowej w sprawach celnych (art. 278 kodeksu celnego) oraz będącym kierownikiem urzędu, właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych (art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Na skutek decentralizacji uprawnienia przysługujące generalnie Prezesowi Głównego Urzędu Ceł w sprawach odwoławczych przekazane zostały na podstawie art. 22 pkt 18 powołanej ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw dyrektorom izb celnych. Uprawnienia Szefa Służby Celnej odnośnie funkcjonariuszy celnych, stosownie do unormowań ustawowych, ograniczone są jedynie do kształtowania polityki kadrowej, szkoleniowej, przeniesień funkcjonariuszy celnych z jednej izby celnej do drugiej izby, skróceniu okresu służby przygotowawczej oraz zwolnienia z obowiązków związanych ze służbą przygotowawczą. A zatem nadzór nad jednostkami organizacyjnymi Służby Celnej przyznany na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o Służbie Celnej Szefowi Służby Celnej wobec braku szczegółowego określenia tego nadzoru odnośnie funkcjonariuszy celnych nie może przekraczać uprawnień przyznanych Ministrowi Finansów.
Dlatego też prawidłowo na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 11 marca 2009r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa.
Na marginesie Sąd zauważa, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 § 3 kpa). Dlatego też zbędne było w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 grudnia 2008 r., odnosząc się do przesłanek ustawowych określonych w art. 105 §1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, przywoływanie argumentacji dotyczącej etyki radcy prawnego.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oceniając, zatem, stan niniejszej sprawy w odniesieniu do daty wydania zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu wskazanym w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 tej ustawy.