III SA/Kr 43/25

III SA/Kr 43/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jakub Makuch /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura
Marta Kisielowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
Art. 35
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta na uchwałę nr VIII/342/2022 Rady Gminy Pałecznica z dnia 28 grudnia 2022 roku w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Pamięcice I. stwierdza nieważność: § 5 ust. 2; § 7 ust. 2; § 8 ust. 3; § 10; § 12 od ust. 2 do 4; § 13 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności"; § 14 ust. 1; § 37 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą nr VIll/342/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. (dalej: "uchwała") w sprawie uchwalenia Statutu sołectwa Pamięcice Rada Gminy Pałecznica uchwaliła statut sołectwa Pamięcice w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały(dalej: "statut").
Podstawę prawną uchwały stanowił art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). Uchwałę podjęto po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie zaskarżył uchwałę w części, zarzucając jej istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11 b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 35a ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 37b ust. 1, art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2024 r. poz. 1465 - dalej jako u.s.g.) oraz § 115 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 283) poprzez:
- przyznanie w § 5 ust. 2 statutu organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, możliwości powoływania stałych lub doraźnych organów samorządowych;
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, w § 7 ust. 2 statutu generalnego uprawnienia do zarządzania i korzystania ze składników mienia komunalnego oraz określenie tych zasad w § 8 ust. 3 i § 37 ust. 1 statutu;
- nadanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, w § 8 ust. 1 pkt. 3, § 8 ust. 2 pkt. 2-8 statutu kompetencji wykonawczych;
- przyznanie sołectwu w § 10 statutu prawa do występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i uczestnictwa w postępowania na zasadach ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych;
- powtórzenie w § 12 ust. 2 statutu zmodyfikowanej treści art. 35a ust. 1 u.s.g.;
- nałożenie na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, w § 12 ust. 4 statutu obowiązku poboru opłat lokalnych w drodze inkasa oraz przyznanie wynagrodzenia w postaci prowizji;
- przyjęcie w § 13 ust. 1 statutu zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołtysowi;
- nałożenie na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, w § 14 ust. 1 statutu obowiązku uczestnictwa w sesjach Rady Gminy;
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, w § 22 ust. 3 i 5 statutu możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nad konkretną sprawą;
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 23, § 24 ust. 1 i 4 statutu uprawnień elekcyjnych;
- wprowadzenie w § 24 ust. 1 i 2 statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania;
- powtórzenie w § 26 ust. 1 statutu zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g.
W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie wniósł o stwierdzenie nieważności statutu w części obejmującej § 5 ust. 2 oraz ust. 3 w zakresie sformułowania "i innych organów powołanych przez zebranie wiejskie", § 7 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt. 3, ust. 2 pkt. 2-8 i ust. 3, § 10, § 12 ust. 2-4, § 13 ust. 1 w zakresie sformułowania "w szczególności, § 14 ust. 1, § 22 ust. 3 i 5, § 23 ust. 1, § 24 ust. 1, 2 i 4, § 26 ust. 1 oraz § 37 ust. 1 statutu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie wskazał, że ustawa nie dopuszcza powołania nowych organów przez zebranie wiejskie, a takie postanowienia statutów należy uznać za sprzeczne z prawem. W ocenie Prokuratora uregulowanie w statucie sołectwa, że zebraniu wiejskiemu powierza się zarządzanie i korzystanie ze składników mienia komunalnego stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, ponieważ kwestie te powinny zostać uregulowane w statucie gminy, a nie sołectwa. Dysponentem składników mienia komunalnego jest organ wykonawczy gminy, a nie organ sołectwa. Odnosząc się do przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie inicjowania akcji i konkursów, uczestniczenia w przygotowaniu konsultacji społecznych, Prokurator Rejonowy wskazał, że postanowienia wprowadzają chaos kompetencyjny poprzez przyznanie organowi uchwałodawczemu uprawnień wykonawczych. W ocenie skarżącego przyznanie sołectwu prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych narusza prawo i pozbawione jest ustawowego upoważnienia. Skarżący podniósł, że w § 12 statutu zmodyfikowano treść art. 35a ust. 1 u.s.g. poprzez zawężenie katalogu wydarzeń, w czasie których zakaz zarządzania wyborów do organów sołectwa ma obowiązywać, co pozostaje sprzeczne z ustawą. Za sprzeczne z ustawą uznaje również skarżący postanowienia statutu przewidujące przyznanie prowizji sołtysowi za inkaso podatków i opłat. Rada gminy posiada kompetencje do określenia inkasentów. Równocześnie, art. 37b u.s.g. przewiduje jedynie możliwość przyznania sołtysowi diety, zwrotu kosztów podróży służbowej, a nie prowizji. Prokurator Rejonowy podkreślił, że istotnym naruszeniem prawa jest również określenie zadań sołtysa przy użyciu zwrotu "w szczególności". Skarżący zarzucił również naruszenie art. 37a u.s.g. poprzez nałożenie na sołtysa obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady Gminy Pałecznica. Za naruszenie zasady jawności, określonej w art. 11 u.s.g., Prokurator Rejonowy uznał możliwość przeprowadzenia tajnego głosowania nad uchwałą zebrania wiejskiego. Zdaniem skarżącego niezgodne z upoważnieniem ustawowym jest przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych. Określenie w § 26 zasad wyborów stanowi modyfikację przepisów ustawowych określonych w art. 36 ust. 2 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica wskazał, że przychyla się do skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta w Krakowie i przedłożył uchwałę nr IX/86/2025 Rady Gminy Pałecznica z 31 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Pamięcice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.
Na wstępie należy wskazać, że zmiana treści aktu prawa miejscowego nie wpływa na możliwość orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie legalności uchwały obowiązującej przed zmianą. Nie można zatem przyjąć, że uchylenie zaskarżonych postanowień i podjęcie przez Radę Gminy Pałecznica nowej uchwały w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej, daje podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.
Art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g.) stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3).
Zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.
Istotną rolę dla oceny zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie regulowania ustroju jednostek pomocniczych, a także dla interpretacji przepisów ustawowych, odgrywają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. 1994.224.607, dalej: "EKSL"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (ust. 2). Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (ust. 3). Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (ust. 4). W przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych (ust. 5).
Statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Jest to konsekwencją użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej, materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g., stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 657/23).
Należy wskazać, że uchwalanie przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego może być dokonywane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Gmina w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych oraz nadawania im statutów korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności. Upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne, w konsekwencji rada gminy może zamieścić w statucie wszystkie uregulowania dotyczące ustroju, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami ustawy. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej, korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest bowiem jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd (wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 556/23).
Za niezgodne z prawem Sąd uznał postanowienia § 5 ust. 2 statutu.
§ 5 ust. 2 statutu stanowi, że zebranie wiejskie może powoływać także inne stałe lub doraźne organy samorządowe na przykład komisje – określając zakres ich działania. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Należy podkreślić, że katalog organów sołectwa został określony ustawowo w sposób wyczerpujący. Brak jest zatem podstaw do określenia w statucie, innych niż przewidziane w ustawie organów. Tym bardziej, brak jest podstaw prawnych do upoważnienia zebrania wiejskiego do powoływania innych organów jednostek pomocniczych. Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 2 statutu.
§ 7 ust. 2 statutu stanowi, że zebraniu wiejskiemu powierza się zarządzanie i korzystanie ze składników mienia komunalnego. Zgodnie z § 8 ust. 3 statutu koszty i wydatki związane z realizacją zadań sołectwa, pokrywane mogą być ze środków finansowych Gminy, oraz posiadanych na ten cel funduszy sołectwa. § 37 ust. 1 statutu stanowi natomiast, że środki finansowe z budżetu gminy oraz inne środki uzyskane przez sołectwo można przeznaczyć, w szczególności na: 1) finansowanie statutowej działalności sołectwa; 2) inwestycje i bieżące utrzymanie mienia gminnego znajdującego się w granicach sołectwa.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie, a statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 u.s.g.).
Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.s.g. gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (ust. 3).
Sąd wskazuje, że sołectwo nie może posiadać samodzielności w zarządzaniu, korzystaniu z mienia gminnego; nie posiada też własnych dochodów. Zgodnie z treścią u.s.g. zasady korzystania mieniem powinny być określone w statucie Gminy, a nie jednostki pomocniczej.
Mieniem komunalnym jest prawo własności i inne prawa majątkowe należące do gminy i innych gminnym osób prawnych (art. 43 u.s.g.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z 14 lutego 2024 r., III OSK 815/22), powołany art. 48 ust. 1 u.s.g. zawiera treść norm prawnych, których odkodowanie nasuwa trudności interpretacyjne. Jeżeli bowiem przepis ten posługuje się pojęciem mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. (analogicznie art. 44 Kodeksu cywilnego), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby być wyposażona w uprawnienia wynikające z prawa własności lub innych praw majątkowych przysługujących osobie prawnej (tj. gminie lub innej gminnej osobie prawnej). Jeżeli te uprawnienia (prawa) miałyby mieć charakter cywilny (np. prawo najmu, dzierżawy), to wówczas jednostka pomocnicza musiałaby mieć przymiot strony zdolnej do bycia podmiotem tego prawa. Jednostka pomocnicza nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnej, a tym samym statut nie może wyposażyć jej w uprawnienia cywilnoprawne do korzystania z mienia.
W przypadku jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi o zdolności prawnej takich jednostek można mówić tylko wtedy, gdy ustawa przyznaje im taką zdolność. Żaden przepis, czy to ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej ani statusu osoby prawnej, ani też jednostki organizacyjnej wyposażonej w zdolność prawną lub zdolność do czynności prawnych. Organ wykonawczy gminy może co najwyżej upoważnić organ jednostki pomocniczej do reprezentowania gminy w zakresie zarządzania lub korzystania z mienia komunalnego. Jednostce pomocniczej nie mogą przysługiwać uprawnienia o charakterze administracyjnym do rzeczy jak np. prawo trwałego zarządu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka pomocnicza nie jest jednostką organizacyjną gminy (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. III OSK 3779/21).
Z treści art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika, że organom jednostki pomocniczej mogą być przyznane uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale nie stanowiących czynności prawnych. Mogą one dotyczyć np. utrzymywania porządku, udostępniania, utrzymywania w należytym stanie składnika mienia komunalnego. Taki właśnie zakres czynności wchodzi w skład pojęcia zarządzania i korzystania z mienia w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie może być interpretowany jako przepis nakazujący w każdym przypadku kreowanie dla jednostki pomocniczej zasad zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 132/25).
Z tych to powodów Sąd uznał za istotnie naruszające prawo zapisy statutu powierzające organowi sołectwa zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego oraz zasad określających korzystanie z tych składników. Z tych przyczyn stwierdził nieważność § 7 ust. 2, § 8 ust. 3, § 37 ust. 1 statutu.
§ 12 ust. 2 statutu stanowi, że wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej nie zarządza się na dzień, na który zarządzone zostały wybory do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory wójtów. Zgodnie z ust. 3, przepis ust. 2 nie dotyczy zarządzenia wyborów na sołtysa i do rady sołeckiej na dzień, na który zarządzone zostały wybory uzupełniające do Senatu, przedterminowe, uzupełniające lub ponowne wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory do nowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a także przedterminowe lub ponowne wybory wójta.
Równocześnie, zgodnie z art. 35a ust. 1 u.s.g. wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy oraz wyborów do organów jednostek niższego rzędu nie zarządza się na dzień, na który zarządzone zostały wybory do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory wójtów. Przepis ust. 1 nie dotyczy zarządzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy lub wyborów do organów jednostek niższego rzędu na dzień, na który zarządzone zostały wybory uzupełniające do Senatu, przedterminowe, uzupełniające lub ponowne wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego lub wybory do nowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a także przedterminowe lub ponowne wybory wójta (ust. 3).
W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności danej regulacji uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21). Co więcej, zaznacza się, że tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu (tak wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3847/21).
Należy wskazać, że niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, a do takiej modyfikacji doszło w § 12 ust. 2 statutu, pominięto bowiem część przepisu art. 35a ust. 1 u.s.g. w postaci wyborów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, należało stwierdzić, że postanowienia statutu pozostają w sprzeczności z ustawą i stwierdzić ich nieważność. Konieczne było również stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 statutu, ponieważ – mimo wiernego odtworzenia treści art. 35a ust. 3 u.s.g. bez treści ust. 2, stracił on sens normatywny.
Zgodnie z § 12 ust. 4 statutu za wykonaną pracę sołtys otrzymuje prowizję - za inkaso podatków i opłat, której wysokość uchwala Rada Gminy, płatne ze środków budżetowych oraz zryczałtowaną miesięczną dietę, stanowiącą rekompensatę wydatków wynikających z pełnienia funkcji sołtysa.
Jak stanowi art. 37b ust. 1 u.s.g., rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej (ust. 3).
Należy również wskazać, że art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 707) stanowi, że rada gminy może zarządzać pobór podatku od nieruchomości od osób fizycznych w drodze inkasa oraz wyznaczać inkasentów i określać wysokość wynagrodzenia za inkaso. Podstawy do zarządzenia przez sołtysa poboru podatków nie stanowią zatem przepisy u.s.g., w tym w szczególności regulujące stanowienie statutów jednostek pomocniczych, lecz przepisy powołanej ustawy. Nie jest natomiast dopuszczalne łączenie upoważnień i zamieszczanie w statucie (wydawanym na podstawie u.s.g.) regulacji w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę o podatkach i opłatach lokalnych. Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty regulacja, zdaniem Sądu jest sprzeczna z art. 35 u.s.g. ponieważ zawiera regulację nie tylko kreującą kompetencję rady gminy (co jest niedopuszczalne w świetle powołanego przepisu ustawy), ale także modyfikującą postanowienia ustaw – ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz u.s.g. Z tych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 4 statutu.
Zgodnie z § 10 statutu, sołectwo może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych w sprawach dotyczących innych osób albo z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi, gdy przemawia za tym interes społeczny mieszkańców sołectwa. W ocenie Sądu przyjęte postanowienia Statutu są sprzeczne z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 35 u.s.g. nie upoważnia rady gminy do regulowania tych kwestii w statucie. Co więcej, ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") zawiera regulację zasad udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych (por. art. 31 k.p.a.) oraz definicję organizacji społecznych. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie zastosowania norm ustawowych mocą przepisu aktu prawa miejscowego, w konwencji konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego przez Prokuratora Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty postanowienia § 10 statutu.
Jak stanowi §14 ust. 1 statutu, sołtys nie będący radnym bierze udział w sesjach Rady Gminy. Zapis, zdaniem Sądu, wykracza poza upoważnienie ustawowe oraz jest z art. 37a u.s.g. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Nadto, jest on każdorazowo zawiadamiany o sesji rady gminy, na takich samych zasadach jak radni. Zobowiązanymi do uczestnictwa w sesjach, pracach rady gminy oraz jej komisjach są tylko radni gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje rozszerzania obowiązku uczestnictwa w sesjach rady na organy wykonawcze jednostek pomocniczych gminy. Zaprezentowana przez Sąd wykładnia ww. przepisu powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2022 r., III OSK 6172/21; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 6652/21). Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność §14 ust. 1 statutu.
Zgodnie z § 13 ust. 1 statutu, do obowiązków sołtysa należy w szczególności: 1) zwoływanie zebrań wiejskich i przygotowywanie projektu porządku obrad; 2) zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej; 3) działanie stosownie do wskazań zebrania wiejskiego, Rady Gminy i Wójta Gminy (...).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 3 u.s.g. w statucie należy określić: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, a także organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Postanowienia te stanowią obligatoryjne elementy statutu. Zadania muszą się mieścić w sferze działania gminy, ponieważ wraz z zadaniami przechodzić będą kompetencje do załatwiania spraw (por. B. Dolnicki, Ustaw o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018, s. 607).
W ocenie Sądu zakres kompetencji sołtysa powinien zostać określony przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej gminy w sposób wyczerpujący poprzez ich enumeratywne wyliczenie. Byt jednostki pomocniczej jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz, WKP 2022).
Zgodnie z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji, o której mowa w ust. 1 lub 2, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności".
W konsekwencji, należy stwierdzić, że użycie przez "w szczególności" w § 13 ust. 1 statutu przy określeniu kompetencji sołtysa, daje podstawy do stwierdzenia, że katalog zawarty w powołanych przepisach nie ma charakteru zamkniętego, a w konsekwencji stwierdzenie, że przyjęte uregulowanie są sprzeczne z art. 35 ust. 3 u.s.g.
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów Prokuratora Rejonowego dla Krakowa Nowej – Huty w Krakowie i w tym zakresie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.
Sąd nie podzielił zarzutów Prokuratora w zakresie sprzeczności z prawem postanowień zawartych w § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 2-8 statutu.
Zgodnie z powołanymi przepisami: § 8 ust. 1 statutu, zebranie wiejskie realizuje swoje zadania określone w § 7 ust. 1 poprzez: 3) współuczestniczy w organizowaniu i przeprowadzaniu przez Radę Gminy konsultacji społecznych projektów uchwał Rady Gminy w sprawach o kluczowym znaczeniu dla mieszkańców sołectwa (...). 2) przeprowadza w sołectwie akcje i konkursy mające na celu poprawę stanu sanitarnego, porządku i estetyki sołectwa; 3) uczestniczy w akcjach i innych przedsięwzięciach z zakresu profilaktyki zdrowotnej; 4) organizuje różne formy opieki społecznej, pomocy sąsiedzkiej i innej dla mieszkańców niepełnosprawnych oraz w podeszłym wieku dotkniętych klęskami żywiołowymi lub znajdujących się w: innej trudnej sytuacji życiowej; 5) występuje z inicjatywą i uczestniczy w przedsięwzięciach mających na celu zapewnienie opieki, organizowanie czasu wolnego dzieci i młodzieży, ich wychowania i wypoczynku; 6) inicjuje i uczestniczy w organizowaniu zdarzeń i imprez o charakterze kulturalno-oświatowym, sportowym i wypoczynkowym; 7) podejmuje działania mające na celu umocnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz przeciwdziałanie marnotrawstwu mienia; 8) organizuje mieszkańców do działań mających na celu poprawę stanu ochrony przeciwpożarowej w sołectwie oraz zabezpieczenia przeciwpożarowego.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Należy zwrócić uwagę, że w statucie sołectwa określa się kompetencje organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu powołane zapisy statutu nie naruszają przepisów prawa. Z porównania postanowień § 6 i § 7 statutu wynika, że kompetencje zebrania wiejskiego (organu stanowiącego) są odmienne od kompetencji sołtysa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że statut przyznaje sołtysowi uprawnienia uchwałodawcze. Kompetencje uchwałodawcze przysługują bowiem wyłącznie zebraniu wiejskiemu. Natomiast, zgodnie ze statutem sołtysowi przyznano uprawnienie do inicjowania określonych w § 7 działań. Równocześnie, żaden przepis ustawy nie zabrania przekazywania organowi wykonawczemu prawa inicjatywy. Podkreślić wręcz należy, że u.s.g. przyznaje takie kompetencje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który przygotowuje projekty uchwał rady gminy. Podkreślić ponadto należy, że to rada gminy decyduje o tym, czy powoła w ogóle jednostki pomocnicze, a także jakie zadania i kompetencje zostaną przekazane organom jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6683/21).
Jak stanowi § 23 ust. 1 statutu, zebranie mieszkańców sołectwa, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej zwołuje zarządzeniem Wójt Gminy. W tym celu Wójt Gminy określa miejsce, godzinę i dzień zebrania wiejskiego oraz wyznacza za zgodą Przewodniczącego Rady Gminy spośród radnych sołectwa, pracowników Urzędu Gminy Pałecznica lub osób obecnych na zebraniu, obsługującego zebranie wyborcze. Obsługujący zebranie wyborcze dokonuje jego otwarcia i zarządza wybór przewodniczącego zebrania spośród mieszkańców sołectwa, który dalej prowadzi obrady (ust. 2). Postanowienie Wójta Gminy o zwołaniu zebrania mieszkańców sołectwa dla wyboru sołtysa i rady sołeckiej podaje się do wiadomości mieszkańców sołectwa co najmniej na 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania (ust. 3). § 24 ust. 1 statutu stanowi, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/10 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności 1/10 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących (ust. 2). W ocenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Nowa Huta za sprzeczne z prawem należy uznać zarówno postanowienia przyznające organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie uprawnień elekcyjnych, a także postanowienia przewidujące kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
Na wstępie należy wskazać, że w zakresie dopuszczalności dokonywania wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz w zakresie dopuszczalności określenia kworum dla dokonania wyborów sołtysa oraz rady sołeckiej ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych. W części zapadłych wyroków dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także dopuszczono określenie kworum dla dokonania ważnych wyborów (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 4103/21, III OSK 4427/21), w części wyroków wykluczono możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie oraz ustalenie kworum dla ważności wyborów (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21), w części orzeczeń wykluczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, dopuszczając równocześnie ustalenie kworum dla dokonania wyborów (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2024 r., VIII SA/Wa 624/24), w części natomiast dopuszczono wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a wykluczono możliwość określenia kworum dla takiego wyboru (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 677/22). W niektórych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wyłącznie kwestię możliwości wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie i uznał takie zapisy statutu za zgodne z prawem (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2473/13 oraz z 20 października 2017 r, II OSK 2591/16). Zapadły również wyroki, w których stwierdzono, że nieważne są postanowienia statutów powierzające kompetencje do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2021 r., IV SA/Po 1404/20).
Sąd rozpoznający tę sprawę podziela stanowisko dopuszczające możliwość wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, a także możliwość określenia kworum dla dokonania tego wyboru. W ocenie Sądu postanowienia te nie naruszają zakresu upoważnienia zawartego w art. 35 u.s.g., ani nie naruszają innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zgodnie z § 17 statutu prawo do głosowania w ramach zebrania wiejskiego mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady Gminy. Zebranie wiejskie odbywa się w miarę istniejących potrzeb, nie rzadziej niż dwa razy w roku (§ 19 ust.1), termin i miejsce zebrania wiejskiego sołtys podaje do wiadomości publicznej w sposób przyjęty w sołectwie. Tymczasem, zgodnie z § 23 ust. 1 statutu zebranie mieszkańców sołectwa, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej zwołuje Wójt Gminy. Co wskazuje na odmienny charakter zebrania wiejskiego oraz zebrania wyborczego.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., rada gminy w statucie sołectwa określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest ograniczenie prawa do czynnego (z prawem głosowania) udziału w zebraniu wiejskim dla mieszkańców danego sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy (art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408, por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16).
Zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, w której uczestniczą wszyscy mieszkańcy sołectwa (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy). Należy zatem rozważyć, czy powierzenie w statucie dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, w sytuacji gdy zgodnie z u.s.g. wyboru mają dokonać stali mieszkańcy sołectwa, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego oraz nie narusza norm ustawowych.
W doktrynie zwraca się uwagę na dwie okoliczności – że formalnie pojęcia zebranie wiejskie i ogół mieszkańców sołectwa pokrywają się, jednakże mają odrębne kompetencje (por. P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, WKP 2022). Judykatura jednak przyznaje, iż w praktyce rozróżnienie obu gremiów jest kwestią stricte formalną. Nie jest przecież wykluczone, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego (por. P. Chmielnicki, jw.).
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia statutu zapewniają dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonych załączniku do uchwały, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje bowiem ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (choć w formie zebrania wiejskiego).
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r. (III OSK 6684/21), w którym NSA wskazał: "Wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa. O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedziały się także sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/13; wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2591/16)".
Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez § 23 statutu. W ocenie Sądu postanowienia statutu wskazujące na prawo udziału w zebraniu wiejskim uprawnionym do głosowania mieszkańcom sołectwa, a także okoliczność zwoływania wyborczego zebrania wiejskiego przez Wójta Gminy, a nie sołtysa - jak to ma miejsce w pozostałych wypadkach - daje podstawy do stwierdzenia, że wybór sołtysa i rady sołeckiej przez zebranie wiejskie w pełni realizuje art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Sąd nie podzielił również zarzutów Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Krakowa- Nowej Huty w Krakowie dotyczących wymogu kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej powinien w szczególności określać zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie natomiast z powoływanym już art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie budzi wątpliwości, że art. 35 ust. 3 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia w statucie trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że określenie w statucie jednostki pomocniczej trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej musi się mieścić w ramach wyznaczonych przez u.s.g., Kodeks wyborczy, w szczególności nie może tych unormowań modyfikować (B. Jaworska-Dębska, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2013 r., s. 546).
Zwrócić należy uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, ani Kodeks wyborczy nie zawierają definicji pojęcia "tryb wyborów". Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP) (wyborów). Zdaniem Sądu w pojęciu trybu mieszczą się wszystkie elementy formalne procedury wyboru sołtysa i rady sołeckiej, w tym w szczególności określenie wymogu kworum dla uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Wskazać przy tym należy, że ani art. 35 ust. 3 u.s.g., ani art. 36 ust. 2 u.s.g. nie odnoszą się do kwestii kworum. Równocześnie, w orzecznictwie podkreśla się, że milczenie ustawodawcy nie oznacza co do zasady zakazu wypowiadania się w danej kwestii w statucie (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 297/17). Na marginesie należy wskazać, że w doktrynie wręcz postuluje się potrzebę określania kworum dla zebrania wiejskiego, żeby wiedzieć, kiedy rzeczywiście rozstrzygnięcie jest podjęte przez ten organ (B. Jaworska-Dębska, jw. s. 554).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3874/21), zgodnie z którym określenie w statucie wymogu dotyczącego ważności uchwały zebrania wiejskiego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej stanowi regulację trybu wyboru tych organów. Nie narusza to treści art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. NSA podkreślił, że dopuszczalnym jest doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Nie można, w ocenie NSA przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie, czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach.
Przyjęcie uregulowań dotyczących kworum nie narusza również postanowień Kodeksu wyborczego, ponieważ ustawa ta nie odnosi się w ogóle do wyborów w jednostkach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 1 Kodeksu wyborczego).
Zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia prawa przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, możliwości tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Zgodnie z § 22 ust. 3 statutu, głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Głosowanie tajne przeprowadza komisja skrutacyjna wybrana spośród obecnych. Wyniki głosowania tajnego ogłasza przewodniczący zebrania.
Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r. (sygn. akt III OSK4035/21), w którym wskazano, że określenie w statucie sołectwa możliwości przeprowadzenia tajnego głosowania nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, o której stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dostęp ten byłby ograniczony, gdyby tak podjęta uchwała była wyłączona z możliwości jej udostępnienia. NSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. statut jednostki pomocniczej, uchwalony przez radę gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, określa organizację i zakres działania danej jednostki. Niewątpliwie, tryb podejmowania uchwał przez organ jednostki pomocniczej mieści się w organizacji takiej jednostki. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej powinny znaleźć się regulacje dotyczące zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Także ten przepis nie reguluje wprost trybu podejmowania uchwał przez kolegialny organ jednostki pomocniczej, ale powierza radzie gminy określenie tej regulacji, tj. sposobu podejmowania uchwał.
W ocenie Sądu wyrażona w art. 11b u.s.g. zasada jawności działania organów gminy nie została naruszona. Obejmuje ona bowiem prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W rezultacie, wprowadzenie tajnego głosowania na zebraniu wiejskim nie narusza tej zasady. W ocenie Sądu z art. 35 ust. 3 u.s.g. wynika, że w statucie jednostki pomocniczej można uregulować organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a zatem w szczególności w statucie można określić sposób podejmowania uchwał, w tym w szczególności większości, a także sposób głosowania.
W ocenie Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie za sprzeczny z prawem należy uznać zapis § 26 ust. 1 Statutu, który powtarza w zmodyfikowanej treści art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z zaskarżonym postanowieniem, wybory odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów, mających prawo wybieralności i stale zamieszkujących sołectwo, zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności danej regulacji uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21). Co więcej, w orzecznictwie podnosi się, że w przypadku statutów wyjątkowo dopuszczalne jest powtórzenie materii ustawowej (tak wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3847/21).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zawarcie w § 26 ust. 1 statutu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a jedynie doprecyzowuje postanowienia ustawy określając w jaki sposób dochodzi do zgłoszenia kandydatów w wyborach oraz określenie, kto może kandydować w wyborach.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w punkcie I wyroku, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.