III SA/Kr 373/23

III SA/Kr 373/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Hanna Knysiak-Sudyka /przewodniczący/
Magdalena Gawlikowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2222
Art. 29 ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1518
Par. 54, par. 55
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi J. G., A. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 stycznia 2023 r. nr SKO-Dr.-4122-165/22 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 stycznia 2023 r. nr SKO-Dr.-4122-165/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z 18 listopada 2022 r. znak: PZD-ZP.4410.45.2022.KB o odmowie wyrażenia zgody J. G., T. G. i T. G1. (dalej: skarżący), na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej nr [...] Obwodnica zachodnia Nowego Sącza (wspólnego) do działek nr 1 i nr 2 położonych w miejscowości P.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 18 listopada 2022 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących, Powiatowy Zarząd Dróg w Nowym Sączu odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi powiatowej nr [...] Obwodnica zachodnia Nowego Sącza (wspólnego) do działek nr 1 i nr 2 położonych w miejscowości P.
W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a także wyjaśnił podstawę prawną oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organ uznał z lokalizowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu na drodze powiatowej. Argumentując wskazał min., że obiekty położone na działce i rodzaj planowanej działalności będą generować ruch pojazdów i pieszych bezpośrednio wpływający na warunki ruchu i bezpieczeństwo na drodze powiatowej. Jak stwierdzono, działalność zarówno centrum ogrodniczego, jak też warsztatu samochodowego wymaga stałego korzystania z pojazdów nie tylko zaopatrzenia, ale przez nabywców towarów i usług warsztatowych.
Następnie powołano się na opinię Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Nowym Sączu, z w której wskazano, że lokalizacja zjazdu zgodnie z wnioskiem prowadziłaby do bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze powiatowej. W opinii tej stwierdzono, że "miejsce to stanowi zagrożenie w ruchu drogowym i powstanie zjazdu publicznego bezpośrednio z drogi powiatowej nr [...] może przyczynić się do wzrostu liczby zdarzeń drogowych na wymienionym odcinku drogi".
Dodatkowo, na podstawie pomiarów ruchu przeprowadzonego w dniach 5-6 października 2022 r. stwierdzono, że dobowa liczba pojazdów na tym odcinku drogi wynosi 9096 tj. wzrosła o 242 pojazdy w stosunku do pomiaru przeprowadzonego w dniach 22 - 23 marca 2022 r. Zdaniem organu natężenie ruchu jest duże i nakazuje zarządcy drogi powiatowej podejmowanie działań zapobiegających narastaniu zagrożeń bezpieczeństwa, a takie zagrożenie stanowiłby przedmiotowy zjazd.
Podkreślono też, że kończona budowa Obwodnicy północnej Nowego Sącza - elementu drogi krajowej nr 28 zarządzanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie - skieruje na Obwodnicę zachodnią Nowego Sącza nowe potoki ruchu z sieci dróg krajowych i wojewódzkich.
Końcowo organ pierwszej instancji zauważył, że pozostałe okoliczności w tej sprawie wykazujące, że lokalizacja zjazdu we wskazanym miejscu stanowiłaby bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które nie uległy zmianie, zostały przedstawione w przytoczonych uzasadnieniach poprzednich decyzji: z 28 marca 2022 r. znak: PZD-ZP.4410.45.2022.KB oraz z 23 czerwca 2022 r. znak: PZD-Zp.4410.45.2022.KB.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie:
- art. 7, art. 12 § 1, art. 16 § 1, art. 62 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w decyzjach z dnia 18 maja 2022 r. znak: SKO-Dr.-4122-37/22 i z dnia 14 września 2022 r. znak: SKO-Dr.-4122-129/22 dotyczącego ustalenia możliwości skomunikowania się poprzez zjazd publiczny działek należących do skarżących z drogą gminną nr [...] oraz ustalenia czy w sąsiedztwie planowanego zjazdu z drogi publicznej istnieją inne zjazdy, które kolidowałyby z planowanym zjazdem;
- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), poprzez brak analizy i uzasadnienia możliwości lokalizacji zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi i warunkami bezpieczeństwa jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;
- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak dokonania analizy zgodności proponowanego zjazdu z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124);
- art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) poprzez brak wskazania ze względu na niezachowanie jakich wymogów nie jest możliwe urządzenie zjazdu w sposób planowany przez wnioskodawców oraz w jaki sposób projektowany zjazd nie spełnia wymogów bezpieczeństwa w sposób powodujący zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego oraz naruszenie zasad bezpieczeństwa.
Skarżący zarzucili też, że zasadniczym powodem, dla którego organ odmówił wnioskodawcom zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego były względy rzekomego bezpieczeństwa ruchu drogowego wobec planowanego zwiększenia natężenia ruchu poprzez budowę "łącznika obwodnic", jednakże organ nie umotywował swojego stanowiska w tym zakresie, nie przedstawiając żadnych dowodów potwierdzających podnoszone w uzasadnieniu decyzji twierdzenia. W odwołaniu zarzucono także pominięcie przez organ, że to działania zarządcy drogi doprowadziły w trakcie planowania inwestycji drogowej oraz jej realizacji do podzielenia na dwie części działek ewidencyjnych należących do wnioskodawców, zatem zarządca drogi powinien umożliwić prawidłowe skomunikowanie nieruchomości wnioskodawców z drogą publiczną, poprzez realizację stosownego zjazdu, przy uwzględnieniu planowanej przez wnioskodawców działalności gospodarczej na wskazanych działkach ewidencyjnych.
Decyzją z 12 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Podał, że zastosowanie w sprawie znajdzie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518).
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, mając na uwadze, że:
1) z uzyskanej w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy opinii Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Nowym Sączu z dnia 13 października 2022 r., wynika, iż budowa zjazdu w lokalizacji proponowanej przez wnioskodawców stanowi zagrożenie w ruchu drogowym i może przyczynić się do wzrostu liczby zdarzeń drogowych;
2) przeprowadzony w dniach od 5 do 6 października 2022 r. w miejscowości P., w ciągu drogi powiatowej nr [...] Obwodnica zachodnia Nowego Sącza, pomiar natężenia ruchu, który wykazał znaczne natężenie ruchu pojazdów na ww. odcinku drogi wynoszące 9096 pojazdów na dobę, w tym ponad 1500 samochodów ciężarowych;
3) fakt, że działki nr 2 i 3 posiadają bezpośredni, a działka nr 1 pośredni (poprzez działkę nr 5) dostęp do drogi publicznej niższej klasy tj. drogi gminnej nr [...] L. (działka nr 6), a tym samym, wbrew zarzutom odwołania, istnieje możliwość skomunikowania przedmiotowych nieruchomości z drogą publiczną
- wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję odmowną uznano za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Uznano, że wykazane przez organ pierwszej instancji okoliczności wskazują, że zjazd został zaprojektowany w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a tym samym decyzja zezwalająca na jego budowę w tej lokalizacji naruszałaby § 55 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Zauważono też, że projektowany zjazd miałby zostać zlokalizowany na drodze pełniącej funkcję obwodnicy Nowego Sącza, na odcinku z obowiązującym ograniczeniem prędkości do 90 km/h. Co za tym idzie, jego funkcjonowanie miałoby wpływ na płynność ruchu drogowego, zwiększając prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji np. na skutek nagłego hamowania pojazdów znajdujących się w ruchu na drodze powiatowej spowodowanego wjazdem lub wyjazdem z nieruchomości skarżących przez pojazdy włączające się do ruchu na drodze. Podkreślono też, że zostało wykazane istnienie innej możliwości dojazdu do nieruchomości odwołujących, poprzez budowę zjazdu z drogi gminnej, a wobec treści obecnie obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych, parametry techniczne istniejącej drogi gminnej nie powinny stanowić przeszkody do uzyskania przez odwołujących zezwolenia na budowę zjazdu z takiej drogi.
Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucili:
1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji brak przeprowadzenia pełnych i prawidłowych ustaleń w sprawie, a mianowicie czy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość skomunikowania poprzez zjazd publiczny działek należących do skarżących z drogą gminną nr [...], podczas gdy zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, tj. "nie wystąpił do zarządcy drogi gminnej o udzielenie informacji co do parametrów technicznych drogi gminnej (...) organ zaniechał m.in. przeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego - książki drogi prowadzonej dla drogi gminnej nr [...] przez jej zarządcę, jak też dowodu z oględzin ww. drogi gminnej celem pomiaru np. szerokości jezdni na odcinku działek nr 2 i 3, pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, wydając dwie wcześniejsze decyzje kasatoryjne, nakazało organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym kierunku, natomiast brak poczynienia przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uniemożliwia dokonanie weryfikacji czy możliwym jest urządzenie alternatywnego zjazdu publicznego do nieruchomości należących do skarżących, a w konsekwencji prawidłowe skomunikowanie tych nieruchomości z droga publiczną,
2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji brak przeprowadzenia dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy wybudowanie przez skarżących zjazdu do nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem będzie stanowiło realne i uzasadnione zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, albowiem z opinii Naczelnika Ruchu Drogowego KMP w Nowym Sączu wynika wyłącznie, że budowa zjazdu w lokalizacji planowanej przez wnioskodawców "może" stanowić zagrożenie w ruchu drogowym i przyczynić się do wzrostu liczby zdarzeń drogowych, natomiast z rzeczowej opinii nie wynika, że budowa projektowanego zjazdu będzie stanowiła zagrożenie w ruchu drogowym i przyczyni się do wzrostu liczby zdarzeń drogowych, a tym samym, że istnieją realne i skonkretyzowane czynniki przemawiające za odmową wyrażenia zgody na budowę rzeczowego zjazdu,
3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 29 ust. 4 u.d.p., poprzez brak wykazania przez organy orzekające, że ze względu na niezachowanie jakich wymogów rozporządzenia nie jest możliwe urządzenie zjazdu w sposób planowany przez wnioskodawców, a także poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego projektowany zjazd nie spełnia wymogów bezpieczeństwa w sposób powodujący zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego oraz w sposób powodujący naruszenie zasad bezpieczeństwa, albowiem organy administracyjne nie mogą odwołać się ogólnie do naruszenia zasad ruchu drogowego czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w tym konkretnym przypadku,
4. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji brak przeprowadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń czy działki ewidencyjne nr 1 i 2 położone w miejscowości P. posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej niższej klasy, tj. drogi gminnej nr [...] L., który będzie adekwatny do rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, tj. poruszania się po przedmiotowej drodze wielotonowych pojazdów ciężarowych, albowiem w przedmiotowej sprawie nie chodzi o jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, ale o dostęp, który zapewni odpowiednie do potrzeb skarżących połączenie należących do nich działek z drogą publiczną,
5. pominięcie przez organy administracyjne, iż to działania zarządcy drogi doprowadziły w trakcie planowania inwestycji drogowej oraz jej realizacji do podzielenia na dwie części działek ewidencyjnych należących do wnioskodawców, zatem zarządca drogi winien umożliwić prawidłowe skomunikowanie nieruchomości wnioskodawców z drogą publiczną, poprzez realizację stosownego zjazdu, przy uwzględnieniu planowanej przez wnioskodawców działalności gospodarczej na wskazanych działkach ewidencyjnych. Istotnym jest, że ewentualny dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki wewnętrznej nie umożliwia wnioskodawcom odpowiedniego skomunikowania nieruchomości w szczególności pod kątem dostępu do nieruchomości dla samochodów o zwiększonym tonażu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.
W związku z tym, że w trakcie trwania postępowania administracyjnego, w następstwie którego wydano zaskarżoną decyzję nastąpiła zmiana prawa zasadnym jest określenie, które przepisy znajdą zastosowanie w sprawie. Postepowanie administracyjne zostało wszczęte w marcu 2022 r., decyzja organu pierwszej instancji zapadła 18 listopada 2022 r., a decyzja organu drugiej instancji – 12 stycznia 2023 r.
Biorąc pod uwagę powyższe, podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej: u.d.p.) w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 21 września 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz 1768), a którą dokonano nowelizacji m.in.: art. 29 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto przed tą datą, a zatem zastosowanie znajduje art. 29 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, te zaś uprzednio zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Ustawą z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1062) dokonano w art. 44 nowelizacji ustawy Prawo budowlane, określając jednak w art. 66, że "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 44 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 44 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 60 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane na podstawie tych przepisów w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w szczególności z uwzględnieniem potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami.". Podkreślić należy, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), które - stosownie do jego § 117 - weszło w życie 21 września 2022 r., czyli przed wydaniem decyzji organów obu instancji.
Jednocześnie w przepisach obowiązującego rozporządzenia brak jest określenia, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, mimo utraty mocy, powinno mieć nadal zastosowanie do określonych stanów faktycznych.
W tej sytuacji należy zatem przyjąć zasadę bezpośredniego stosowania prawa nowego. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynikający z art. 6 K.p.a. obowiązek działania organów na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06 i z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 943/05).
I tak zgodnie z § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno lub dwukierunkowy zjazd.
Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako:
1) zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;
2) techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych;
3) awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi.
Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Jednocześnie zgodnie z § 4 pkt 13 tego rozporządzenia obszar skrzyżowania to wspólna część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 u.d.p. Stąd zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony do zbadania czy organy zebrały i wnikliwie rozpatrzyły materiał dowodowy konieczny do wydania rozstrzygnięcia w aspekcie wymogów prawa procesowego, a także norm prawa materialnego. Organ administracyjny korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363 i z dnia 6 lutego 2003 r., IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z dnia 7 marca 2007 r., VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z dnia 21 maja 2007 r., VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377).
W tym miejscu Sąd zauważa, że jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98).
Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy i dokonując kontroli skarżonego rozstrzygnięcia w granicach właściwych dla decyzji uznaniowej Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
W toku postępowania przeprowadzono kompleksowe postępowanie w zakresie ustalenia, czy miejsce, w którym miałby powstać zjazd objęty wnioskiem zagraża bezpieczeństwu ruchu. Organy uznały, że powstanie projektowanego zjazdu będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu z powodu następujących okoliczności:
1/ na odcinku drogi powiatowej nr [...], przy której miał powstać projektowany zjazd dwukrotnie przeprowadzono badanie dobowego natężenia ruchu. Pierwszy pomiar miał miejsce 22-23 marca 2022 r. i wskazał 8854 pojazdów na dobę, a drugi 5-6 października 2022 r. i wykazał 9096 pojazdów na dobę (w tym 1009 ciężarówek i 541 ciężarówek z przyczepą), co jest wartością wskazującą na bardzo duże natężenie ruchu; dodatkowo wskazano, że zgodnie z istniejącymi planami rozbudowy obwodnicy Nowego Sącza prognozuje się zwiększenie natężenia ruchu na tej drodze ze względu na połączenie Obwodnicy Zachodniej Nowego Sącza z Obwodnicą północną Nowego Sącza oraz włączenie ruchu z tych dróg do drogi krajowej nr 75 w B.;
2/ na odcinku drogi powiatowej, przy której miał być zlokalizowany zjazd istnieje ograniczenie prędkości do 90 km/h; przy takiej prędkości dozwolonej jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu uznano wykonywanie manewru skrętu w zjazd, co będzie wiązało się z koniecznością znacznego wyhamowania pojazdu, a w przypadku skrętu w lewo – właściwie jego zatrzymania; za szczególnie niebezpieczne uznano korzystanie ze zjazdu przez kierujących samochodami ciężarowymi z uwagi na długość drogi przyspieszenia i hamowania przy istniejącym w tym miejscu ograniczeniu prędkości; między innymi w tym kontekście organ pierwszej instancji odwołał się do katastrofy drogowej, jaka miała miejsce 2 września 2019 r. na drodze powiatowej nr [...] C. – N. w analogicznych warunkach drogowych, przy wykonywaniu manewru wjazdu na zjazd, przy mniejszym ograniczeniu prędkości bo 50 km/h;
3/ wzięto również pod uwagę charakter drogi powiatowej, która stanowi obwodnicę zachodnią Nowego Sącza, gdzie szczególnie istotne, ze względu na funkcję tego typu drogi, a także pod względem bezpieczeństwa, jest zachowanie płynności ruchu pojazdów;
4/ uwzględniono także opinię Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Nowym Sączu z dnia 13 października 2022 r., z której wynika, że budowa zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżących stanowi zagrożenie w ruchu drogowym i może przyczynić się do wzrostu liczby zdarzeń drogowych na wymienionym odcinku drogi;
5/ dodatkowo odwołano się do charakteru planowanej na działkach skarżących działalności gospodarczej w postaci warsztatu samochodowego i centrum ogrodniczego, które będą generować dodatkowy ruch pojazdów i pieszych związanych z potrzebą ciągłej obsługi klientów.
W ocenie Sądu w kontrolowanym przypadku organy ustaliły niezbędne dla rozstrzygnięcia okoliczności i uzasadniły istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu dla projektowanego zjazdu. W kontekście poczynionych ustaleń i rozważań, należało uznać, że decyzje organów obu instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie są dowolne. W tak ustalonym stanie faktycznym trafnie uznał organ odwoławczy, że decyzja zezwalająca na budowę wnioskowanego zjazdu w tej lokalizacji naruszałaby § 55 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii posiadania dostępu przedmiotowych działek do drogi publicznej (w niniejszym przypadku gminnej) Sąd podkreśla, że kwestia ta nie podlega regulacjom prawa materialnego dotyczącym wydania decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu. Niemniej jednak posiadanie dostępu do drogi publicznej powinno być wzięte pod uwagę w ramach badania słusznego interesu wnioskodawców. Pamiętać bowiem należy, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, a granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2603/17). Czyniąc zadość powyższemu, w toku postępowania organy ustaliły (o czym świadczy protokół oględzin z 18 marca 2022 r.), że działki 2 i 3 mają dojazd do drogi gminnej, natomiast działka 1 i 4 za pośrednictwem drogi wewnętrznej usytuowanej na działce 5.
Natomiast w kwestii badania tego, czy będzie możliwe obsługiwanie planowanych przez skarżących inwestycji za pośrednictwem drogi gminnej Sąd stwierdza, że nie jest to decydujące dla rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por np. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 232/20, wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04).
Co do zarzutu braku odniesienia się przez organy do zjazdów znajdujących się w najbliższej odległości przy drodze powiatowej od miejsca projektowanego zjazdu, Sąd zauważa, że w istocie kwestia ta była podnoszona przez skarżących na etapie odwołania, a organ odwoławczy się do niej nie odniósł. W ocenie Sądu jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy wobec wykazania istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu dla projektowanego zjazdu na podstawie przywołanych wyżej okoliczności sprawy. Sąd na marginesie jedynie zauważa, że analiza zdjęć widniejących w aktach sprawy (screen z serwisu geoportal.gov.pl), a także zdjęć dołączonych do odwołania wskazuje, że wymienione przez skarżących zjazdy nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących, ale ponad 400 m od miejsca projektowanego zjazdu. Natomiast nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z działkami skarżących lub znajdujące się w niedalekiej odległości korzystają z dostępu do drogi publicznej przez drogę gminną (co potwierdza też pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej w P. z 17 czerwca 2022). Ponadto zdjęcia dołączone do odwołania skarżących (zweryfikowane przez Sąd poglądowo w portalu geoportal2) nie obrazują zjazdów do konkretnych posesji, tak jak to ma miejsce w przypadku zjazdu objętego zaskarżoną decyzją, ale są to raczej drogi dojazdowe obsługujące komunikacyjnie więcej niż jedną nieruchomość. A zatem ich lokalizacja i funkcja jest inna niż projektowanego zjazdu.
Z uwagi na ustalenie przez organ wystąpienia dla lokalizowanego zjazdu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, nie mogła też odnieść skutku argumentacja skargi, że to działania organu doprowadziły do podziału nieruchomości skarżącej na dwie części i to w gestii organu powinno leżeć zapewnienie im dostępu do drogi publicznej stosownie do ich planowanego przeznaczenia. Sąd zauważa też, że skarżący nie wskazali, a z akt sprawy nie wynika aby działania organu związane z usytuowaniem drogi powiatowej pozbawiły ich dostępu do drogi publicznej. Ponadto brak jest regulacji, które wskazywałyby, że w takiej sytuacji organ jest obowiązany zapewnić właścicielom nieruchomości dostęp do drogi publicznej odpowiadający ich zamierzeniom co do przeznaczenia nieruchomości.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.