III SA/Kr 372/21

III SA/Kr 372/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Michna /sprawozdawca/
Marta Kisielowska
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
Art. 19 ust. 5c, d, e
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
|Sygn. akt III SA/Kr 372/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Asesor WSA Marta Kisielowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 31 maja 2021 r. skargi Wójta Gminy Babice, na uchwałę Nr XII/69/2019 Rady Powiatu Chrzanowskiego z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej, powiatowej, , , skargę oddala.,
Uzasadnienie
Rada Powiatu Chrzanowskiego podjęła uchwałę nr XII/69/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej powiatowej dotychczasowego ciągu ulicy Krakowskiej w Babicach i Wygiełzowie - były odcinek DW 780 (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 6657). Uchwałę podjęto na podstawie art. 10 ust. 5 c, d, e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920).
Na wniosek Zarządu Powiatu Chrzanowskiego Rada Powiatu Chrzanowskiego uchwaliła, co następuje:
§ 1. Pozbawia się kategorii drogi publicznej powiatowej dotychczasowy ciąg ulicy Krakowskiej w Babicach i Wygiełzowie (były odcinek DW 780) w zakresie zgodnym z załącznikiem graficznym do niniejszej uchwały.
§ 2. Dotychczasowy ciąg drogowy zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 5c uzyskuje status drogi publicznej gminnej.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę wniósł Wójt Gminy Babice (dalej: skarżący), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka Gminie Babice, z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, jak również poprzez brak stosownego uzasadnienia przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Chrzanowskiego uniemożliwiające pełne poznanie intencji organu oraz prawidłowości uznania, że zachodzą przesłanki zarówno faktyczne jak i prawne dla skategoryzowania spornego odcinka jako drogi gminnej;
2) naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w zakresie zapisu § 2 przedmiotowej uchwały, poprzez przyjęcie, że dotychczasowy ciąg drogowy uzyskuje status drogi publicznej gminnej, podczas gdy skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie jest nieprawidłowy, wychodząc poza upoważnienie ustawowe i stanowi rażące naruszenie prawa.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc, że pismem z 10 lipca 2019 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Chrzanowie działający z upoważnienia Zarządu Chrzanowskiego poinformował, że w konsekwencji oddania do użytkowania obwodnicy Babice dotychczasowy odcinek DW 780 pomiędzy wybudowanym rondem od strony Kwaczały, a rondem przy skrzyżowaniu DP 1014 K o długości ok. 3,5 km został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Zgodnie z pismem skutkować to miało istotnym wydłużeniem sieci dróg powiatowych, co wiązało się ze zwiększeniem kosztu utrzymania sieci dróg powiatowych. W związku z tym faktem, na podstawie możliwości prawnych opisanych w art. 10 ust. 5c, 5d, 5e ustawy o drogach publicznych, Zarząd Powiatu Chrzanowskiego poinformował Wójta Gminy Babice o zamiarze podjęcia uchwały Rady Powiatu Chrzanowskiego w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej przekazanego byłego odcinka DW 780, w obszarze której znajduje się ulica Krakowska w Babicach i Wygiełzowie o długości ogólnej ok. 3,7 km, uzasadniając to faktem niespełnienia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na ww. pismo Zarządu Dróg, Gmina Babice wystosowała pismo z 25 lipca 2019 r., wyrażając negatywne stanowisko w sprawie przekazania odcinka ww. drogi w zarząd Wójta Gminy Babice. Ponadto Gmina zaznaczyła, że przedmiotowa droga, zgodnie z definicją ustawową, spełniała wymogi drogi powiatowej, bowiem stanowiła połączenie pomiędzy siedzibami gmin, gdyż wymóg bezpośrednich połączeń spełniały nie tylko drogi stanowiące proste połączenie, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Droga ul. Krakowska w Babicach, a także odcinek ul. Oświęcimskiej w Wygiełzowie stanowiła połączenie siedzib Gmin: Babice i Alwernia, a także Gminy Chrzanów i Libiąż. Jednocześnie Gmina podniosła fakt spełnienia wymogów technicznych dla kategorii przedmiotowej drogi określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Spełnienie przez tę drogę parametrów technicznych nie przesądzało o konieczności zaliczenia jej do kreślonej kategorii, ale stanowiło dodatkowy argument za tym przemawiający. W tym stanie rzeczy Gmina wskazała, że Rada Powiatu Chrzanowskiego nie powinna podejmować uchwały o pozbawieniu kategorii odcinka dotychczasowej drogi powiatowej, jeśli odcinek ten spełniał definicję tej kategorii drogi. Bez względu na powyższe Rada Powiatu Chrzanowskiego podjęła przedmiotową uchwałę dokonując tym samym dekategoryzacji odcinka drogi powiatowej. Należało wziąć pod uwagę, że wprowadzony ustawą z dnia 13 września 2013 r o zmianie ustawy o drogach publicznych tzw. kaskadowy mechanizm przekazania dróg w drodze stosownych uchwał innym jednostkom samorządu terytorialnego, nie mógł być utożsamiany z tym, że bez względu na przesłanki ustawowe organ był uprawniony, aby dany odcinek drogi "zrzucić w dół" innej jednostce samorządu terytorialnego.
Skarżący zarzucił, że brak uzasadnienia w uchwale powoduje, że brak jest jakiegokolwiek wykazania, czy też udokumentowania istnienia przesłanek uzasadniających pozbawienie odcinka kategorii drogi powiatowej. Pomimo że z treści art. 10 ust 5c ustawy o drogach publicznych nie wynikał obowiązek uzasadniania podejmowanej uchwały, to jednak konstrukcja tego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Chrzanowskiego wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutów skargi Starosta wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym dotychczasowy odcinek DW 780 został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem obwodnicy Babic, która stała się z momentem jej oddania drogą wojewódzką. Dotychczasowy odcinek drogi przebiegający przez miejscowość Babice stał się drogą kategorii powiatowej na mocy uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w oparciu o art. 10 ust 5 e ustawy. Norma art. 10 ust 5 e ustawy o drogach publicznych zawierała decyzję, że przepisy ust 5c stosuje się odpowiednio, co dało Radzie Powiatu Chrzanowskiego podstawy do podjęcia uchwały o pozbawieniu tak uzyskanej drogi powiatowej kategorii powiatowej, ze skutkiem zaliczenia przedmiotowego odcinka do kategorii drogi gminnej.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Chrzanowskiego wskazała podstawę prawną - art. 10 ust 5c, d, e ustawy o drogach publicznych, która stanowiła delegację ustawową do przedmiotowych działań. Należało więc przyjąć, że uchwała stanowiąca podmiot zaskarżenia była zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, przy prawidłowości zastosowania wskazanych norm prawnych.
Interpretacja Rady Powiatu Chrzanowskiego, wyrażała się w treści podjętej uchwały, a przesłanki do jej podjęcia zawierały się w stosownej kwalifikacji stanu faktycznego wskazanej powyżej normą prawną. Rada nie podzielała stanowiska Gminy Babice, aby zachodziła konieczność szczególnego uzasadnienia przyjętej uchwały, z odniesieniem się do parametrów przekazywanej drogi, gdyż parametry techniczne przekazywanej drogi nie były żadną przesłanką wynikająca z ustawy, która ograniczałaby możliwość przekazania drogi, a im wyższe parametry tego odcinka drogi, tym szerszy zakres bezpieczeństwa jej użytkowników. Fakt zachodzenia wyższych parametrów drogi należało jedynie ocenić jako element pozytywny, ale który to element mógł być interpretowany jako przesłanka negatywna dokonania czynności przekazania.
W ocenie organu bezspornym było, że przekazywany odcinek drogi nie znajdował się w ciągu dróg powiatowych, a jego usytuowanie funkcjonalno-komunikacyjne w związku z wykonaniem i oddaniem obwodnicy sprowadzało się do obsługi ruchu lokalnego w obszarze Gminy Babice. Przedmiotowy przekazywany odcinek drogi nie spełniał definicji ustawowej przyjętej dla kategorii drogi publicznej powiatowej, a odmienna argumentacja przestawiona przez Gminę Babice była wyłącznie subiektywną interpretacją definicji ustawowej wynikającej z ustawy o drogach publicznych.
Wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1134/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w sprawie, stwierdzając że Rada Powiatu zasadnie podjęła uchwałę.
Sąd wyjaśnił, że obecne brzmienie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem Sądu wynika z tego, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych. Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany ustawy o drogach publicznych było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Pokazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Odpowiednio, drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie ww. drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy. Przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały rady gminy.
Wskazując na powyższe przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., Kp 2/13 Sąd stwierdził, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w sprawie, wymagało spełnienia łącznie przesłanek, tj.: 1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym, Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b ustawy o drogach publicznych); 2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej; 3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych); 4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych; 5. poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Sąd podał, że pozbawiając określonej drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu). W ocenie Sądu treść uchwały precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiot, tj. z załącznika w sposób nie budzący wątpliwości wynika, który odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi powiatowej. Sąd podniósł, że pomimo że z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja tego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie.
Zdaniem Sądu uchwała zawierała uzasadnienie, wprawdzie dość lakoniczne, ale przedstawia materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu Chrzanowskiego ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. W uzasadnieniu uchwały znajduje się powołanie przepisów prawa oraz stwierdzenie, że od 30 stycznia 2019 r., nie z inicjatywy Powiatu Chrzanowskiego lecz na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w związku z oddaniem do użytku obwodnicy miejscowości Babice, dotychczasowy odcinek DW 780 – ul. Krakowskiej w Babicach i Wygiełzowie o długości ok. 3,7 km został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. W uzasadnieniu podkreślono, iż przekazany w tym trybie ciąg drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ustawy o drogach publicznych będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy. W związku z powyższym oraz wykorzystując możliwości prawne opisane w art. 10, ust, 5c, 5d, 5e, Powiatowy Zarząd Dróg w Chrzanowie przygotował propozycję pozbawienia kategorii drogi powiatowej - przekazanego odcinka byłej drogi wojewódzkiej i zaliczenia tego ciągu dróg do kategorii drogi gminnej. Inicjatywę tą poparł Zarząd Powiatu na swym posiedzeniu 4 lipca 2019 r. uznając zasadność pozbawienia kategorii drogi powiatowej tego odcinka drogi. Dlatego też przedłożono niniejszy projekt uchwały Radzie Powiatu Chrzanowskiego, po uprzednim poinformowaniu o tym zamiarze Wójta Gminy Babice. W konsekwencji Sąd uznał, że zasadnie Rada Powiatu Chrzanowskiego podjęła uchwałę.
W skardze kasacyjnej na wyrok złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Chrzanowskiego Nr XII/69/2019. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1.) przepisów postępowania, tj.:
a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.- zwana dalej: "p.p.s.a.") wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd I instancji wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego uznał wykazywane przez skarżącą uchybienia w uzasadnieniu uchwały za nieistotne; zaniechaniu wyjaśnienia dlaczego arbitralne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały o tym, iż przekazany odcinek drogi utracił status drogi powiatowej Sąd uznał za wystarczające przy braku jakiekolwiek argumentacji uzasadnienia na potwierdzenie tej tezy;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 5c zd. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i działanie bez upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych;
2.) prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:
a) art. 10 ust.5 c ustawy o drogach publicznych przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka Gminie Babice, z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej;
b) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu);
c) art. 6 a) ustawy o drogach publicznych przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy odcinek drogi ma wyłącznie charakter lokalny;
d) art. 10 ust. 5c zd. 2 ustawy o drogach publicznych, przez jego niezastosowanie i działanie bez upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych;
e) art. 94 Konstytucji RP i § 133, § 134, § 135 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przez ich niezastosowanie i działanie bez upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Chrzanowski wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym koszty zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Podał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były w całości bezzasadne. Sąd I instancji dokonał bowiem pełnej kwalifikacji co do stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego.
Wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., I OSK 1800/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uznał za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów skarżącej dotyczących przekroczenia upoważnienia ustawowego przy określeniu w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych.
Wskazał, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.
Sąd kasacyjny podkreślił także, że jakkolwiek Sąd I instancji odnotował zarzut skarżącej zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu stwierdzającego, że dotychczasowy odcinek drogowy, pozbawiony kategorii drogi publicznej powiatowej, uzyskał status drogi publicznej gminnej, co w ocenie skarżącej stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i tym samym rażące naruszenie prawa – to jednak całkowicie pominął go w swoich rozważaniach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w ramach tak zwanego kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny, tak więc powinny wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Wynikało to z faktu, że właściwe rady były kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi publicznej następuje ex lege w oparciu o art. 10 ust. 5c zdanie. drugie ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu kasacyjnego skoro uruchomienie procesu kaskadowej dekategoryzacji nastąpiło według odmiennych podstaw prawnych, to do całego uruchomionego procesu kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych nie znajdują zastosowania ogólne regulacje prawne określające właściwy czas podejmowania stosowanych uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, procedury opiniodawcze oraz moment uzyskiwania mocy obowiązującej przez te uchwały. Sąd podkreślił, że kaskadowa dekategoryzacja dróg publicznych następuje według odmiennych reguł proceduralnych oraz temporalnych odnoszących się do momentu wystąpienia skutku przekazania zadań i kompetencji na inny podmiot administracyjny. Wskazał, że z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 ustawy wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, gdyż następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że istotnym było dokonanie oceny § 2 zaskarżonej uchwały, mocą którego uchwalono, że dotychczasowy ciąg drogowy zgodnie z dyspozycja art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych uzyskuje status drogi publicznej. Stąd w ocenie Sądu należało ocenić, czy umieszczenie takiego zapisu w uchwale świadczy o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, a jeżeli tak, to czy stanowi to o rażącym naruszeniu prawa, gdyż brak jakiegokolwiek stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii w istocie nie pozwala na dokonanie całościowej kontroli zaskarżonego wyroku.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeprowadzenie takiej kontroli nie jest również możliwe w zakresie spełnienia przesłanek pozwalających na wydanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu kasacyjnego Sąd I instancji prawidłowo określił przesłanki pozwalające na zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej, zasadnie wskazując, w odwołaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, że stanowisko rady powiatu w tym zakresie powinno znaleźć się w szczegółowym uzasadnieniu stosownej uchwały. W uzasadnieniu tym winien zostać wykazany brak spełnienia przez przekazany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznanie jej za drogę powiatową. Jednocześnie Sąd podkreślił, że brak uzasadnienia projektu uchwały, pozwalającego na weryfikację poprawności badanego aktu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Takie ogólne stanowisko Sądu I instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, jednocześnie podkreślając że stanowisko to nie znalazło jednak zastosowania przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd ocenił uzasadnienie zaskarżonej uchwały jako dość lakoniczne, ale zawierające materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazujące w oparciu o jakie konkretne przesłanki Rada Powiatu Chrzanowskiego ustaliła, że sporny odcinek utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Kontynuując, Sąd przywołał treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przyjmując zasadność zaskarżonej uchwały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśniło należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani nie odniosło się wyczerpująco do zarzutów skarżącej. Sąd kasacyjny podkreślił, że oparcie się przez Sąd I instancji wyłącznie na argumentach organu, bez pogłębionej analizy własnej jest wadliwe i nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej i jako takie nie odpowiada wymogom określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wytknął Sądowi I instancji, że w ślad za organem przyjął, że przekazany odcinek drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy, nie wyjaśnił jednak, dlaczego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały o tym, że przekazany odcinek utracił status drogi powiatowej, zostało przez Sąd uznane za wystarczające przy braku jakiejkolwiek argumentacji uzasadnienia uchwały na potwierdzenie tej tezy. To stanowisko organu było podważane przez skarżącą, która przywołując rozstrzygnięcia sądowe podnosiła, że przedmiotowy odcinek drogi spełnia kryteria drogi publicznej, ponieważ stanowi połączenie między gminami, co wypełnia przesłanki z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Argumentowała, że wymóg bezpośredniości połączenia spełniają bowiem nie tylko drogi stanowiące proste połączenie, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Do tego argumentu skarżącej Sąd I instancji się nie odniósł i nie przeprowadził analizy stanu faktycznego sprawy w tym aspekcie, tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta może mieć kluczowe znaczenie w sprawie, skoro obowiązkiem Sądu była kontrola, czy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że sporny odcinek drogi nie spełnia cech drogi publicznej powiatowej. Jak wskazał Sąd kasacyjny - jest to jedna z przesłanek, które muszą być spełnione kumulatywnie, pozwalająca na pozbawienie kategorii drogi powiatowej w trybie art. 10 ust. 5c-5d ustawy o drogach publicznych. W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd rozpoznając sprawę na obecnym etapie postępowania jest związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak już w sprawie zaznaczały orzekające sądy podstawą przekazania gminie dotychczasowej drogi powiatowej był art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały spełnia kryteria jej legalności, w szczególności pozwala sądowi administracyjnemu na kontrolę, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z ww. art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis uzależnia prawo do pozbawienia kategorii drogi powiatowej od faktu pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że takie okoliczności stały się przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały. Już na wstępie w uzasadnieniu wskazano, bowiem, że: "Od dnia 30.01.2019, nie z inicjatywy Powiatu Chrzanowskiego lecz na mocy art. 10 ust. 5e w/w ustawy o drogach publicznych, w związku z oddaniem do użytku obwodnicy miejscowości Babice, dotychczasowy odcinek DW 780 – ul .Krakowskiej w Babicach i Wygiełzowie o długości ok. 3,7 km został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczony do kategorii drogi powiatowej". Fragment ten odpowiada prawdzie ponieważ w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r., poz. 7217 została opublikowana uchwała nr XIII/162/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2019 roku w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi nr 781 na terenie Gminy Babice. Dołączona do tej uchwały jako załącznik mapka obrazująca położenie i przebieg drogi pokazuje analogiczny odcinek jak w załączniku do zaskarżonej uchwały. Skutki obydwu uchwał weszły w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Cytowany natomiast przez skarżącego (w skardze kasacyjnej) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, II SA/Gl 1528/14 zasadniczo nie dotyczył istoty sporu. W rozpoznawanej wówczas sprawie, interpretacji podlegał przede wszystkim art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości zaliczenia do dróg powiatowych takich dróg, które łączą wymienione w nim miasta w sposób pośredni, a nie bezpośrednio, w tym za pośrednictwem innych dróg powiatowych. W tym kontekście orzekający wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę wojewody za niezasadną i ją oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bowiem, że wymóg zaliczenia do dróg powiatowych stanowią nie tylko drogi będące "prostym" połączeniem miast, ale także odcinki prowadzące do tych dróg. Z taką wykładnią zgodził się również Naczelny Sąd Administracyjny kontrolujący powyższy wyrok, bowiem " (...) odcinek doprowadzający do drogi łączącej również będzie stanowił połączenie". W rozpoznawanej sprawie było to tym bardziej widoczne, że szło o ulicę łączącą drogi powiatowe, trudno było zatem uznać, że nie została spełniona przesłanka z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., I OSK 3150/15)
Natomiast w obecnie rozpoznawanej sprawie kluczowy dla sprawy jest inny przepis tj. art. 10 ust. 5 c, który został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. (Dz.U z 2015 r., poz. 870) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 9 lipca 2015 r. Zasadniczo dotyczy on możliwości pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia jej do drogi gminnej w związku z zastąpieniem jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi – powyższe wynika z kaskadowego ujęcia poszczególnych ustępów art. 10 po ww. nowelizacji oraz uzasadnienia nowelizacji mającej związek z ówczesnymi inwestycjami drogowymi.
Z tych to powodów Sąd uznał, że czym innym jest zaliczanie dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych na zasadach ogólnych tj. zgodnie z art. 6a ustawy o drogach publicznych, a czym innym jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej w sytuacji gdy następuje kaskadowe przekazywanie dróg. Nie miały więc znaczenia argumenty skarżącego odnoszące się do połączenia dróg, szerokości drogi, klasy drogi. Na ten aspekt sprawy zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpatrywanej sprawie wyroku, wskazując, że: " (...) w ramach tak zwanego kaskadowego przekazywania dróg właściwe rady mają obowiązek stosować definicje poszczególnych kategorii dróg publicznych w sposób negatywny. Winny zatem wykazać, że dana droga, w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg, nie spełnia już definicji dotychczasowej kategorii drogi. Wynika to z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi publicznej następuje ex lege w oparciu o art. 10 ust. 5c zd. drugie u.d.p. Należy przyjąć, że skoro uruchomienie procesu kaskadowej dekategoryzacji nastąpiło według odmiennych podstaw prawnych, to do całego uruchomionego procesu kaskadowej dekategoryzacji dróg publicznych nie znajdują zastosowania ogólne regulacje prawne określające właściwy czas podejmowania stosowanych uchwał przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego, procedury opiniodawcze oraz moment uzyskiwania mocy obowiązującej przez te uchwały. Kaskadowa dekategoryzacja dróg publicznych następuje według odmiennych reguł proceduralnych oraz temporalnych odnoszących się do momentu wystąpienia skutku przekazania zadań i kompetencji na inny podmiot administracyjny".
Jak już powyżej orzekający w niniejszej sprawie Sąd zaznaczał, pogląd ten jest wiążący w sprawie na zasadzie art. 190 p.p.s.a.
Wymaganie przez skarżącego, aby projektodawcy zaskarżonej uchwały wykazali, że dekategoryzowana droga powiatowa nie spełnia warunków uznania za taką drogę jest sprzeczne z logiką i abstrahuje od kontekstu procesu kaskadowego przekazywania dróg w trybie art. 10 ust. 5 c – 5 d ustawy o drogach publicznych. Skoro przekazywany odcinek drogi był dotychczas drogą powiatową to takie założenie skarżącego wymagałoby przyjęcia, że przekazanie drogi (odcinka drogi) w zarząd skarżącemu związane byłoby wyłącznie z ustaleniem, że wcześniejsze zaliczenie drogi do dróg powiatowych było nieprawidłowe. W rozpoznawanej natomiast sprawie pozbawienie kategorii drogi powiatowej następuje w szczególnych okolicznościach – regulowanych ww. przepisami tj. w sytuacji gdy następuje kaskadowe przekazywanie dróg.
Wprawdzie w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały powołany został ww. ogólny przepis art. 6a ustawy o drogach publicznych, ale należy podkreślić, że zupełnie w innym kontekście niż zarzucał skarżący. W uzasadnieniu projektu napisano: "Należy przy tym zaznaczyć, iż przekazany w tym trybie ciąg drogi nie spełnia wymogów definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a cytowanej ustawy o drogach publicznych będąc odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy". Jak więc widać z przytoczonego cytatu, dla projektodawców uchwały istotne było, że dekategoryzowany odcinek drogi był "odcinkiem drogi jedynie w obrębie jednej gminy" (podkr. Sądu) – okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego; potwierdzają ją zresztą mapy wskazujące, że całość wymienionego w uchwale odcinka drogi znajduje się w miejscowości Babice.
Sąd zwraca również uwagę, że wbrew zarzutom skargi Rada Powiatu Chrzanowskiego nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Istotnie, w §2 zaskarżonej uchwały zawarto stwierdzenie, że: "Dotychczasowy ciąg drogowy zgodnie z dyspozycja art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych uzyskuje status drogi publicznej gminnej". Zdaniem Sądu taki zapis był dopuszczalny bowiem odnosił się bezpośrednio do art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis stanowi, że rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sam §2 zaskarżonej uchwały nie kreuje skutku pozbawienia kategorii drogi powiatowej, ale jedynie uzupełnia § 1 zaskarżonej uchwały rozpoczynający się od słów: "Pozbawia się kategorii drogi publicznej powiatowej..." odwołaniem do skutku ustawowego wynikającego z powołanego w art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych. Czyni więc zaskarżoną uchwałę kompletną. Sąd uznał bowiem, że dopuszczalne jest w prawie miejscowym uzupełnianie zapisów uchwały konkretnej jednostki samorządu terytorialnego o przepisy ustawowe, o ile nie zmieniana jest ich treść, a także o ile takie działanie czyni regulację prawa miejscowego kompletną i bardziej zrozumiałą. W orzecznictwie akceptuje się powtarzanie regulacji ustawowych, o ile nie modyfikują one norm prawnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., II SA/Gl 1064/16, wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2018 r., II SA/Łd 94/18).
Z tych to powodów Są uznał powołane w skardze zarzuty naruszenia art. 10 ust. 5 i ust. 5c za nieusprawiedliwione i skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.